Riflessioni sulla redistribuzione dei pagamenti diretti in Puglia

Introduzione

La nuova Politica Agricola Comunitaria (PAC) si prefigge tre principali obiettivi: aumentare l’efficienza produttiva; gestire in modo sostenibile le risorse naturali e promuovere interventi di mitigazione ed adattamento al cambiamento climatico; programmare uno sviluppo territoriale equilibrato. Il successo della nuova PAC ed il conseguimento degli ambiziosi obiettivi è fortemente legato da un lato alle risorse messe in campo, dall’altro ad una corretta programmazione della PAC 2014-2020. L’attuale dibattito in merito alla riforma, nonché il coordinamento di tutte le parti interessate, sia a livello nazionale che a livello locale, assumono dunque un ruolo fondamentale. Se da un lato sembra esservi grave distanza tra la PAC e le realtà locali, è pur vero che sarebbe auspicabile una riduzione di tale divario nella programmazione dello sviluppo dell’agricoltura. Gli orientamenti della riforma condizioneranno il successo delle sfide cui l’Europa è chiamata a rispondere ed è dunque importante che il dibattito avvenga sia a livello comunitario e nazionale sia a livello regionale, così da profilare nuove linee guida per la programmazione ed e attuazione della PAC nel prossimo futuro. L’analisi della riforma della Pac ed i suoi effetti dopo il 2013 è un tema ampiamente dibattuto da numerosi studiosi (es. De Filippis, 2011; Frascarelli 2011). L’obiettivo del presente articolo non è dunque né di presentare l’intera proposta di riforma, né di soffermarsi sugli aspetti tecnici della redistribuzione dei pagamenti diretti, quanto piuttosto di offrire alcune riflessioni sulla redistribuzione di questi ultimi nella regione Puglia.

Gli effetti distributivi

La redistribuzione degli aiuti della PAC risulta essere una delle conseguenze più evidenti della sua riforma ed interesserà sia gli Stati Membri, sia i diversi comparti del settore agroalimentare europeo. Per comprendere gli effetti della redistribuzione degli aiuti della PAC è importante procedere dal livello comunitario, al livello nazionale ed infine a quello locale. A livello regionale, infatti, l’effetto netto della redistribuzione dipenderà non solo dalle risorse assegnate alla Regione, ma anche dal massimale di aiuti di cui beneficerà l’Italia nel periodo 2014-2020. Nei paragrafi successivi si propone un’analisi degli effetti di una redistribuzione degli aiuti a partire dal livello comunitario sino a giungere alla realtà pugliese.

Italia

Uno dei principi ispiratori della riforma della PAC é la riallocazione delle risorse tra gli Stati Membri, nell’auspicio che essa determini un maggior equilibrio e convergenza nella distribuzione degli aiuti. L’attuale situazione vede fra i grandi favoriti gli storici Paesi Membri (il 60% degli aiuti è destinato a Francia, Germania, Spagna, Italia e Regno Unito) a discapito dei nuovi1. Risulta chiaro che la riforma potrebbe modificare notevolmente lo status quo e determinare lo spostamento di risorse al fine di ottenere una più equa ripartizione dei pagamenti.
La ripartizione dagli aiuti a livello comunitario non è ancora chiara data la mancata decisione dei criteri da adottare nell’assegnazione degli stessi. Il dibattito è aperto sulle varie ipotesi e sugli impatti derivanti dai possibili scenari.
Tra i criteri che si suppone possano essere adottati per la redistribuzione degli aiuti si considerino la superficie agricola utilizzata (SAU), la produzione lorda vendibile (PLV), il valore aggiunto (VA), le unità di lavoro (ULA).
La SAU è uno dei fattori più utilizzati e uno dei parametri che plausibilmente condizionerà la scelta della ripartizione degli aiuti. Gli attuali dati mostrano come l’Italia goda di un sussidio per SAU superiore a quello dell’UE a 15 e ancor più dell’UE a 27. Al contrario il rapporto fra pagamenti diretti e PLV premia l’Italia che mostra attualmente uno dei rapporti più bassi fra i Paesi Europei: il rapporto pari al 9,8% è ben al di sotto sia della media UE 15 (12,6%), sia della media UE 27 (13,0%), in questo ultimo caso dovuta al minore valore delle produzioni agricole dei Nuovi Membri. Ne consegue che se i pagamenti diretti dovessero essere ripartiti in base alla PLV, l’Italia beneficerebbe di maggiori risorse2. Considerando il VA quale parametro di riferimento, la posizione dell’Italia risulterebbe ancor più vantaggiosa: con la sola esclusione di Malta e Cipro, le cui produzioni sono piuttosto contenute, l’Italia e l’Olanda ricevono i più bassi volumi di aiuti per valore aggiunto prodotto. Il dato italiano pari al 19,1% di pagamenti per valore aggiunto è ben al di sotto della media UE-15 (30,4%) e della media UE-27 (32,3%)3. Per l’Italia, inoltre, il rapporto tra pagamenti ed unità di lavoro, anche a causa dello storico eccessivo frazionamento delle aziende agricole, risulta essere al di sotto della media europea4. In sintesi, dunque, i pagamenti diretti all’Italia aumenterebbero in tutti i casi con la sola eccezione della scelta del parametro dei pagamenti diretti per SAU come indicatore di sintesi che, tuttavia, risulta un criterio alquanto discutibile e sicuramente non efficace nella strategia di promozione di una agricoltura europea competitiva e sostenibile.

Tabella 1 - Pagamenti diretti in Italia per diverse unità di redistribuzione

Fonte: Nostre elaborazioni su dati Eurostat

Puglia

Quanto esposto precedentemente è premessa fondamentale per l’analisi degli effetti redistributivi della nuova PAC a livello regionale poiché il risultato netto delle variazioni di aiuti sarà condizionato, oltre che dalla ripartizione dell’aiuto fra le Regioni, dall’entità di massimale che l’Italia riuscirà ad ottenere; ad esempio, mentre il parametro SAU penalizzerebbe notevolmente l’Italia a vantaggio dei nuovi Paesi Membri, l’utilizzo della PLV come parametro di riferimento risulterebbe vantaggioso5.
Tralasciando tale primo aspetto, è interessante analizzare gli effetti a livello regionale derivanti dalla scelta di diversi indicatori. Doverosa premessa è che, considerando i parametri discussi in precedenza, l’attuale distribuzione del sostegno fra le Regioni italiane potrebbe apparire non del tutto equilibrata. In particolare, Calabria, Lombardia, Puglia e Veneto ricevono un aiuto superiore ai 500 € per ettaro, mentre Abruzzo, Sardegna, Trentino-Alto Adige e Valle d’Aosta hanno in media meno di 200 € per ettaro. Tuttavia, è pur vero che l’aiuto per SAU non risulta un parametro adeguato per molteplici ragioni: trascura la destinazione d’uso dei terreni considerati nella SAU (coltivazioni erbacee, arboree o zootecnia); non considera il valore economico-sociale delle produzioni agricole in termini di reddito ed occupazione prodotti; ignora il diverso impatto ambientale delle coltivazioni; tralascia aspetti quali la valorizzazione dei prodotti di qualità, etc. Per questi motivi, riteniamo che il rapporto pagamenti diretti per SAU non sia idoneo a perseguire gli obiettivi della riforma della PAC e che occorra da un lato aggiungere ulteriori parametri, dall’altro considerare la peculiarità delle agricolture europee, sia a livello nazionale che a livello locale.
I pagamenti diretti per unità lavorativa e i pagamenti diretti per valore aggiunto assumono per la Puglia valori rispettivamente di 4.636 €/ULA e 27,3%, risultando ben al di sopra delle medie nazionali, pari a 3.308 €/ULA e 15,5%. Occorre considerare, tuttavia, che la Puglia è una regione a forte vocazione agricola: è la seconda regione italiana per SAU (1.197.380 ettari nel 2007) dopo la Sicilia nonché una delle prime regioni italiane per valore aggiunto agricolo prodotto (2.263 milioni di euro nel 2007). Considerando tre semplici indicatori per confrontare il peso dell’agricoltura in Puglia e nei Paesi Membri, emerge come l’incidenza della SAU sulla superficie territoriale, del VA in agricoltura su quello totale e degli occupati in agricoltura su quelli totali siano più elevati in Puglia rispetto ad Italia, Francia, Germania e persino all’Irlanda, Paese con forte vocazione agricola (INEA, 2010). Difatti la Puglia primeggia per l’elevato numero di lavoratori agricoli, oltre 133.000 nel 2007, e per incidenza sulla superficie totale regionale delle superfici della rete Natura 2000, pari al 24,5% contro una media nazionale del 20%6. Un ulteriore dato rilevante riguarda l’agricoltura biologica: in Puglia vi sono oltre 5.700 operatori nel comparto biologico, 11% del totale nazionale, e la coltivazione biologica supera i 115.000 ettari. Da quanto esposto emerge l’importanza dell’agroalimentare pugliese e la sua rilevanza a livello nazionale, e dunque la necessità di tutelare il settore per sostenere l’economia regionale.

Tabella 2 - Pagamenti diretti in Puglia per diverse unità di redistribuzione

Fonte: Nostre elaborazioni su dati Reg. Ce 73/2009

Settori chiave dell’agricoltura pugliese sono quello vitivinicolo, olivicolo e cerealicolo, oltre al settore dell’ortofrutta e dell’uva da tavola. Circa un quinto del valore della produzione nazionale di prodotti della vitivinicoltura, dell’olivicoltura e di frumento duro è realizzata in Puglia. Le aziende di uva da tavola presentano i profitti più elevati, a fronte della più bassa percentuale di sovvenzione sulla PLV. Infine, il settore ortofrutticolo pesa per oltre il 50% del totale delle esportazioni di prodotti dell’agroalimentare pugliese per oltre il 12% del totale delle esportazioni ortofrutticole italiane (INEA, 2010). Tali settori assumono un ruolo strategico per la crescita dell’economia regionale, ne consegue quindi l’importanza di sostenerli e di favorirne la crescita promuovendo una maggiore competitività delle aziende.
Un’opportunità in tal senso potrebbe derivare dal cambiamento della legislazione in materia di Aiuti Diretti e la conseguente inammissibilità al finanziamento delle aziende aventi diritti ad importi inferiori ad una soglia determinata a livello nazionale. Ipotizzando una soglia di 400 euro si stima una redistribuzione del 6% degli aiuti, pari a 31 dei 489 milioni di euro erogati nel 2008, ma riteniamo che i benefici derivanti dalla semplificazione burocratica sarebbero non trascurabili. Tale cambiamento significherebbe ridurre di oltre il 40% (120.000 aziende) il numero di aziende beneficiarie ed evitare l’eccessiva frammentazione degli aiuti.
L’agricoltura pugliese ha natura molto eterogenea, sia per motivazioni storiche che per le diverse caratteristiche pedo-climatiche dei suoli che caratterizzano la Regione. La zona della Capitanata e del Gargano è prevalentemente dedicata alle coltivazioni cerealicole ed orticole, sebbene risultino ben presenti anche produzioni zootecniche, forestali e vitivinicole; nel barese prevale la coltivazione olivicola, frutticola e vitivinicola, laddove nel Salento primeggiano storicamente le coltivazioni olivicole, accanto alla non trascurabile produzione di uva da vino. Le differenti coltivazioni agrarie determinano una variegata geografia economica dell’agricoltura regionale: le zone del foggiano e del leccese sono prevalentemente legate ad un’agricoltura estensiva a basso valore aggiunto per ettaro, dovuta per un verso alla storica coltivazione di cereali, per altro verso alla produzione olivicola di alberi secolari. Dotata di maggiore dinamicità è l’agricoltura del barese, ove si concentra la maggior parte della coltivazione di frutta ed ortaggi, in particolare uva da tavola, ciliegie, etc. Ne consegue che sebbene gran parte della superficie agricola pugliese sia concentrata in Salento e Capitanata, la provincia di Bari presenti più elevati valori di PLV e VA per ettaro. Infine, le province pugliesi mostrano una marcata differenza sul piano del turismo rurale: oltre il 60% delle aziende agrituristiche risiedono nelle province di Bari e Lecce.

Tabella 3 - Pagamenti diretti in Puglia per provincia

Fonti: dati regionali, ISTAT (Censimento Agricoltura, rilevazione 2003-04); dati provinciali, AGEA ed ARBEA (dati 2009)

L’attuale ripartizione dei pagamenti diretti si presenta abbastanza eterogenea poiché oltre la metà dei pagamenti è destinata alla provincia di Foggia (Tabella 3), un quarto alla provincia di Bari, poco meno del 19% a quella di Lecce e solo l’11% ed il 6% rispettivamente alle provincie di Brindisi e Taranto. Se si considera la superficie agricola provinciale risulta evidente che il foggiano beneficia maggiormente degli aiuti agricoli: difatti i pagamenti diretti per ettaro risultano pari a 3114 euro nella provincia di Foggia contro una media regionale di soli 1500 euro; alla provincia di Taranto sono stati assegnati meno di 1000 euro per ettaro (Fonte: AGEA ed ARBEA). Sebbene tali valori appaiono molto elevati e potrebbero essere viziati da errori di calcolo, il problema di una elevata eterogeneità nella distribuzione dei pagamenti diretti permane.

Tabella 4 - Superfice aziendale secondo utilizzazione per provincia

Fonti: ISTAT (Censimento Agricoltura, rilevazione 2003-04)

Sulla base dell’attuale situazione dell’agricoltura pugliese, una redistribuzione degli aiuti basata sulla superficie agricola (SAU) diminuirebbe il divario che separa la provincia di Bari da quella di Foggia. Tuttavia tale indicatore rischierebbe di non centrare il vero obiettivo che la Regione dovrebbe porsi: sostenere adeguatamente i comparti che mostrano il più alto valore aggiunto, quali ad esempio quello dell’uva da tavola, e dell’ortofrutta. Al contrario una distribuzione degli aiuti basata sui rapporti pagamenti diretti per valore aggiunto (VA) e pagamenti diretti per unità lavorative (ULA) penalizzerebbe le agricolture del Salento e della Capitanata, a favore delle agricolture dell’area barese e brindisina. Una riallocazione delle risorse a livello regionale mediante indicatori di sintesi potrebbe rischiare quindi di semplificare eccessivamente il processo decisionale. E’ auspicabile, al contrario, pianificare la redistribuzione degli aiuti della nuova PAC in funzione strategica per lo sviluppo dell’intero sistema agro-alimentare pugliese cercando di perseguire due obiettivi fondamentali: riequilibrare il divario esistente tra le province in merito ai pagamenti diretti e, soprattutto, orientare gli aiuti verso i comparti chiave dell’agro-alimentare pugliese. In questa visione, sarebbe importante sostenere i settori vitivinicolo, ortofrutticolo, olivicolo e cerealicolo, e promuovere le produzioni ed i comparti con elevato potenziale di crescita, favorendo, ad esempio, le produzioni a marchio d’origine ed il settore del turismo rurale.
In sintesi, l’utilizzo a livello regionale dei parametri quali pagamenti diretti per SAU, PLV, VA e ULA appare non idoneo mentre sarebbe preferibile una redistribuzione che miri ad una maggiore equità ed efficienza e che valorizzi i settori strategici del sistema agroalimentare pugliese.

Conclusioni e riflessioni

Il processo di riforma della PAC rappresenta un’importante opportunità per l’agricoltura europea. Da un lato la redistribuzione degli aiuti dovrebbe riequilibrare le disparità esistenti, d’altra parte ciascuno Stato Membro tenderà a negoziare la distribuzione che permetta un adeguato sostegno dell’agricoltura nazionale. Gli effetti della riforma avranno notevoli conseguenze anche a livello regionale e fra i diversi settori dell’agricoltura europea. Si dovrà dunque mirare ad una ripartizione delle risorse equa, sostenibile e strategica, che punti al sostegno dei settori chiave e alla promozione dei settori dalle promettenti capacità di sviluppo.
Il presente lavoro evidenzia sinteticamente i possibili effetti della riforma PAC derivanti dalla scelta di diversi indicatori (SAU, PLV, VA e ULA) sulla ripartizione degli aiuti a livello nazionale ponendo particolare attenzione alla Regione Puglia. Quanto esposto evidenzia chiaramente che la Puglia risulterebbe notevolmente penalizzata dalla scelta del rapporto pagamenti diretti per SAU quale indicatore per la redistribuzione degli aiuti sia perché in tale Regione il rapporto è più elevato della media nazionale, sia perché il massimale di aiuti concesso all’Italia sarebbe ridotto. Gli effetti della scelta dei parametri della PLV, VA ed ULA sono incerti, dal momento che, se da un lato in Puglia si assisterebbe a una riduzione della percentuale di aiuti sul totale nazionale, d’altra parte l’Italia beneficerebbe di un aumento del massimale degli aiuti. L’adozione a livello regionale di tali indicatori potrebbe modificare notevolmente l’attuale situazione. In particolare è stato evidenziato come la scelta del parametro SAU avrebbe l’effetto di una netta diminuzione degli aiuti concessi alle aziende della provincia di Foggia mentre il parametro VA premierebbe le agricolture del barese e del brindisino. La riforma della PAC eserciterà influenza indiretta anche sulla distribuzione degli aiuti a livello settoriale ed è dunque importante che nel dibattito per la redistribuzione degli aiuti siano considerati i punti di forza del settore agroalimentare.
In conclusione, risulta evidente che gli indicatori di sintesi adottabili a livello comunitario o nazionali potrebbero risultare non idonei a conseguire una distribuzione equa ed efficiente degli aiuti a livello provinciale, laddove, invece, occorre adottare criteri decisionali mirati alla valorizzazione dei comparti agricoli chiave per lo sviluppo della Regione.

Riferimenti bibliografici

• Adinolfi F., Pantini D., Spigola M. (2011). La Politica Agricola Comune del post-2013: prime valutazioni e simulazioni di impatto. Nomisma, Quaderni per l’economia. Numero 10

• Fabiani F. (2011) Come cambieranno gli aiuti: quattro ipotesi per il post-2013. Terra e Vita. Anno LII, vol.6: 8-10

• De Filippis F. (2011) L'impianto generale della proposta. Relazione presentata nell’ambito del workshop “La nuova Pac dopo il 2013. Un'analisi delle proposte della Commissione” del Gruppo 2013 – Roma, 3 Novembre 2011

• Frascarelli A. (2011) Il nuovo sistema di pagamenti diretti. Relazione presentata nell’ambito del workshop “La nuova Pac dopo il 2013. Un'analisi delle proposte della Commissione” del Gruppo 2013 – Roma, 3 Novembre 2011

• INEA (2010). L’agricoltura in Puglia 2010

• ISTAT - Censimento Agricoltura, 2000

• Pupo D’Andrea M. R. (2011) La PAC post 2013: alcune ipotesi di redistribuzione delle risorse finanziarie tra Stati membri. Comunicazione nell’ambito del seminario ”La PAC post 2013: gli effetti redistributivi dei pagamenti diretti a livello regionale”, INEA, Roma, 30 Marzo 2011

• Regolamento UE 360/2010 della Commissione Europea

• 1. I massimali nazionali stabiliti dal Regolamento CE 360/2010 per Francia, Germania, Spagna, Italia e Regno Unito sono rispettivamente pari a 8.523, 5.852, 5.292, 4.373 e 3.988 milioni di euro.
• 2. Tale indicatore premierebbe soprattutto Olanda, Belgio e Portogallo mentre sfavorirebbe in larga misura Grecia, Irlanda, Svezia e Regno Unito (Fabiani, 2011).
• 3. Occorre tuttavia evidenziare che il criterio del valore aggiunto penalizzerebbe la situazione di Francia, Germania e Regno Unito (Fabiani, 2011), Paesi con un notevole peso politico nel dibattito sulla PAC.
• 4. Qualora tale rapporto fosse utilizzato per la redistribuzione delle risorse tutti i Paesi dell’UE-15, con le sole eccezioni di Italia, Grecia e Portogallo, vedrebbero ridursi i sussidi a loro disposizione (Fabiani, 2011) e quindi una trattativa in tale direzione potrebbe risultare molto difficile a causa della posizione di minoranza dei tre Paesi.
• 5. Si stima che il massimale, qualora si utilizzasse la SAU come riferimento, sarebbe ridotto dagli attuali 4.373 milioni di euro a meno di 3.000 milioni. Diversamente considerando la PLV come parametro di scelta il massimale per l’Italia aumenterebbe a 5.700 milioni di euro o persino a 6.251 milioni qualora fossero tenute in considerazione anche le differenze in termini di potere d’acquisto fra i vari Paesi Membri (Pupo D’Andrea, 2011).
• 6. La Puglia, come altre Regioni italiane, non ha zone ZSC (Zone Speciali di Conservazione), ma vi sono numerose zone ZPS (Zone a Protezione Speciale) e SIC (Siti di Importanza Comunitaria), marini e non (Fonte: INEA, 2010).