Più sostegno all'agricoltura di montagna in un approccio integrato

Nello scorso settembre, con l’approvazione della relazione1 presentata dall’europarlamentare italiano Michl Ebner, il Parlamento Europeo è tornato ad affrontare il tema delle aree montane in Europa, e più specificatamente dell’agricoltura in tali zone. Il punto focale della relazione si basa su due considerazioni: l’importanza e la specificità delle aree montane e la necessità di programmare e attuare una strategia unica di sviluppo, con l’agricoltura in posizione centrale.

La diagnosi: i territori montani e loro specificità

Le zone montane occupano circa 19 milioni di ettari e rappresentano il 40% del territorio europeo, ma in alcuni Stati, come la Grecia, la Spagna, l'Italia, l'Austria e il Portogallo, tali aree costituiscono oltre il 50% del territorio nazionale; si stima che in montagna viva attualmente quasi un quinto della popolazione europea, circa 13 milioni di abitanti (Galluzzo, 2006).

Figura 1 - Incidenza percentuale della SAU in zona svantaggiata (montagna e altro svantaggio) rispetto alla SAU complessiva nelle regioni italiane

Fonte: elaborazioni Inea su dati Istat e Ue – Cagliero et al. (2007)

In Italia, l’agricoltura è parte significativa del tessuto montano, sia in termini produttivi sia in termini sociali e ambientali, nonché di superficie, come illustrato in Figura 1. Le aziende agricole montane sono oltre un milione e mezzo, pari a quasi il 60% delle aziende italiane totali. Le aree montane italiane presentano una densità abitativa molto bassa (meno di 60 abitanti per km²), e sono state interessate da fenomeni di spopolamento e di abbandono delle attività agricole. Tra gli ultimi due censimenti si evidenzia un significativo decremento sia nei residenti, sia nelle superfici agricole (-17%), che nel numero aziende (-20%) (Mipaaf, 2007). Tali fenomeni contribuiscono al marcato indebolimento del tessuto economico e sociale locale, nonché all’aggravamento dei problemi di carattere territoriale, come il dissesto idrogeologico o la perdita del paesaggio tradizionale, attraverso un disordine crescente e una perdita di variabilità. Le zone montane si differenziano da altre aree per fattori molto specifici, soprattutto in termini fisici, ma presentano anche una significativa variabilità al loro interno, comprendendo situazioni molto diverse e creando una notevole complessità territoriale e di sviluppo; tuttavia, in termini generali si può fare riferimento a un modello di sviluppo a mosaico, dove le attività si integrano fra loro, senza una unica specializzazione particolarmente marcata. Questi territori hanno una sorta di fragilità non solo in termini produttivi, per svantaggi naturali permanenti, specialmente in agricoltura, e ambientali, ma anche, e soprattutto, in termini di equilibrio demografico. Una popolazione sufficiente, contrastando lo spopolamento e attirando nuovi abitanti, è spesso il fattore chiave, soprattutto per arrestare la cosiddetta spirale della marginalità (Buran et al., 1998), che amplifica considerevolmente i fenomeni di declino, come esemplificato in figura 2. Una presenza sufficiente di abitanti è, infatti, fondamentale per attivare i meccanismi volti a garantire un livello minimo di servizi, migliorare l'accessibilità e l'interconnessione delle zone montane e fornire le infrastrutture necessarie, compreso l'accesso alla banda larga.

Figura 2 - La spirale della marginalità

Fonte: Buran et al. 1998

In questo contesto il ruolo delle attività rurali, e di quelle agricole in particolare, è di elevata importanza, per la produzione, la cura e l'uso del paesaggio, il mantenimento di strutture sociali tradizionali, nonché come base multifunzionale per altri settori economici; anche se talora, come ad esempio nel caso di uno sfruttamento turistico troppo intenso, possono attivarsi forme di pressione o competizione con altre attività, come ad esempio l’agricoltura stessa.
Il tessuto delle aziende agricole nelle zone montane è costituito da imprese familiari, spesso a rischio finanziario, con attività economiche, proprio in ragione delle condizioni naturali, più onerose per intensità di lavoro e con costi maggiori; in altri termini l’agricoltura montana è meno capace di fronteggiare le condizioni di concorrenza, soffrendo di costi aggiuntivi e, di conseguenza, di una offerta con prezzi difficilmente competitivi. Quale punto di forza e di opportunità, le produzioni agricole montane sono caratterizzate da una marcata tipicità e alta qualità, seppure con la minaccia delle molteplici imitazioni, e da rilevanti attività a carattere multifunzionale; l’attività primaria risulta in molti casi l’unica possibilità di gestione di territori spesso difficili da mantenere.

La proposta: verso una agenda strategica integrata per la montagna

L’Unione europea con la Direttiva CE 75/268 ha preso coscienza delle difficoltà incontrate dalle aziende che operano in aree svantaggiate, prevedendo l’erogazione di indennità specifiche. Come noto, si tratta di specifici pagamenti compensativi nell’alveo dello sviluppo rurale (Indennità Compensative per aree svantaggiate). Questa leva di azione si è spesso dimostrata uno strumento di grande importanza per l’intero territorio montano, nonostante la sua natura principalmente settoriale (Dax, 2005). In termini di valutazione, la misura è generalmente considerata strategica, soprattutto per contribuire al mantenimento delle attività agricole, e della popolazione rurale di conseguenza, ma spesso non sufficiente a compensare i reali svantaggi (Seroglia e Trione 2002; Cagliero et al. 2007). Più in particolare le valutazioni svolte sull’intervento pongono in luce la necessità che sia inserito in un contesto coordinato di tutte le politiche agenti sui territori montani, e non solo agricole o di sviluppo rurale (Cagliero e Trione 2005; IEEP, 2006; Giau, 2003). Anche secondo il PSN, l’intervento ha un ruolo molto importante rispetto ai fabbisogni delle aree svantaggiate, ma, come strumento isolato, la validità dell’approccio compensativo rispetto all’obiettivo di mantenere una comunità rurale vitale e la sua efficacia nel garantire la finalità di conservazione dell’ambiente naturale sono limitate (Mipaaf, 2007; Solustri e Finocchio, 2006). Va anche notato che spesso nei territori montani, come ad esempio in alcune regioni come la Valle d’Aosta o il Trentino, le Indennità Compensative si inseriscono in una sorta di substrato di politiche locali agenti su diversi settori, ma focalizzate sulle specifiche esigenze del territorio (Cagliero e Trione, 2005; Borsotto et al. 2007). La necessità di mettere in atto una politica complessiva e sinergica per la montagna è posta in marcata evidenza dal Parlamento Europeo, anche considerando che con la Convenzione delle Alpi e quella dei Carpazi (2) esistono già strumenti di intervento integrato seppure non siano stati ancora ratificati e recepiti. Di conseguenza, nella relazione approvata si sollecita un disegno complessivo verso un contesto economico efficace per un'agricoltura viva e multifunzionale, considerando gli agricoltori in zone montane “non solo in quanto semplici produttori ma come precursori economici di altri settori”. Si richiede, in altri termini, una strategia comunitaria integrata, che garantisca i servizi di interesse generale e valorizzi il ruolo multifunzionale dell'agricoltura. Il Parlamento esorta, quindi, la Commissione europea a elaborare, entro sei mesi, una strategia comunitaria integrata per lo sviluppo sostenibile delle risorse delle zone montane, in base alla quale vengano elaborati programmi d'azione nazionali. In tale contesto, si pone in risalto la necessità di un'approfondita conoscenza volta alla elaborazione di interventi mirati e diversificati. In questo senso una adeguata delimitazione e classificazione delle zone montane (3) risulta un passaggio fondamentale (IEEP, 2006; Giau, 2003). In particolare, tale strategia complessiva dovrebbe vertere sull'importanza di garantire un livello elevato di servizi di interesse economico e per la popolazione, sull'accessibilità e l'interconnessione, sulla presenza delle infrastrutture necessarie (trasporti, istruzione, reti di comunicazione), sul contrasto dei fenomeni di spopolamento e sull’attrazione di nuovi abitanti, sulla tutela del paesaggio.
In termini di sviluppo rurale, il Parlamento pone in luce la richiesta di maggiore sostegno ai giovani agricoltori, ai prodotti tipici di alta qualità (ad esempio DOP e IGP) e alle razze autoctone. Altri punti rilevanti in termini di sviluppo rurale sono lo sfruttamento sostenibile di pascoli e delle risorse idriche, una strategia forestale, anche in termini di multifunzionalità delle foreste, le pratiche agroambientali, specialmente per le produzioni con tecniche biologiche. Dal punto di vista più settoriale, nella relazione approvata si chiede particolare attenzione verso il comparto zootecnico, che svolge un ruolo fondamentale nelle zone montane in mancanza di produzioni alternative (Seroglia e Trione 2002; Cagliero e Henke, 2007). In questo contesto si identificano due linee di particolare significato: l’atterraggio morbido dal regime delle quote latte e un sostegno per la filiera lattiero casearia, in termini di costi, come quelli di trasporto per le consegne, e di premio per le vacche da latte.
Nel contesto italiano, esperienze di approcci integrati sono state considerate. Il PSN stesso richiama l’esigenza di attivare gli interventi dei PSR 2007-13 su modalità integrate, per la montagna in relazione alle Indennità Compensative, e in alcune regioni montane si possono evidenziare approcci unitari nella strategia complessiva di sviluppo territoriale; in questo senso per la prossima fase di programmazione si può ipotizzare un certo impulso derivante dall’approccio LEADER (IRER, 2007). Tuttavia, in un ambito dove al momento la legge sulla montagna è da anni in fase di elaborazione, il panorama appare ancora molto sfumato. In questo contesto, anche alla luce del noto disequilibrio tra il sostegno alle aree montane e quello indirizzato a pianura e collina (Tarditi, 2004) torna, quindi di attualità, una nota questione: è preferibile una politica specifica per la montagna, o una specificazione per la montagna in ogni politica?

Note

(1) REPORT on the situation and outlook for hill and mountain farming (2008/2066(INI)). Committee on Agriculture and Rural Development. Rapporteur: Michl Ebner
(2) Framework convention on the protection and sustainable development of the Carpathians (2003). Disponibile sul sito [link]
Convenzione per la protezione delle Alpi (Convenzione delle Alpi) (1991), disponibile sul sito [link]
(3) Gli aspetti di delimitazione delle aree svantaggiate sono attualmente al centro di un processo di revisione, soprattutto su spunto della Corte dei Conti Europea (2003), anche se tale revisione dovrebbe interessare in modo marginale i territori montani (Borsotto et al., in pubblicazione).

Riferimenti bibliografici

• Borsotto P., Cagliero R., Trione S. (in pubblicazione), ”Le zone svantaggiate e le altre zone con svantaggi specifici”, in Le politiche comunitarie per lo sviluppo rurale. L’avvio della nuova fase. Rapporto 2007, INEA, Roma
• Borsotto P., Cagliero R., Pierenageli F. (2007), ”Domanda latente di politica agraria e mappatura del sostegno in Italia”, Bollettino OPS n. 26, pp10-15
• Buran P. (a cura di), Aimone, S., Ferlaino F., Migliore M.C. (1998), Le misure della marginalità. I fattori del disagio territoriale delle aree montane piemontesi, WP 121, Ires Piemonte, Torino
• Cagliero R., Henke R. (a cura di) (2007), Territorio e imprese nell'articolazione del sostegno comunitario all'agricoltura italiana, Inea, Osservatorio sulle Politiche Agricole dell'Ue, Roma
• Cagliero R., Storti D., Trione S. (2007), ”Il regime comunitario delle zone svantaggiate agricole: stato dell'arte e esigenze di revisione”, in Osservatorio Politiche Strutturali INEA, Le politiche comunitarie per lo sviluppo rurale. Un bilancio di metà percorso - Rapporto 2003-2004, ESI, Napoli, pp. 175-189
• Cagliero R., Trione S. (2005), ”Le zone svantaggiate”, in Monteleone A. (a cura di), La riforma dello sviluppo rurale: novità e opportunità, Strumenti per la programmazione 2007-2013, Quaderno n.1, INEA, Roma, pp 89-96
• Corte dei Conti Europea (2003), ”Relazione speciale n. 4/2003 sullo sviluppo rurale: il sostegno alle zone svantaggiate”, GUCe C 151 del 27 giugno 2003
• Dax T. (2005), The Redefinition of Europe’s Less Favoured Areas, 3rd Annual Conference – Rural Development in Europe, Funding European Rural Development in 2007-13, London, 15-16 November
• Giau B. (2003), Gli strumenti di intervento per la montagna e le aree svantaggiate. Sintesi dei lavori. Atti del Convegno ”Il futuro delle politiche di sviluppo rurale in Italia. Verso la seconda conferenza europea sullo sviluppo rurale”. Roma , 29-30 ottobre 2003
• Galluzzo N. (2006), ”La Convenzione alpina sull’agricoltura di montagna: brevi considerazioni”, Agriregionieuropa n. 6 anno 2, 2006, pp 49-51
• IEEP (2006), An Evaluation of the Less Favoured Area Measure in the 25 Member States of the European Union, IEEP, London
• IRER (2007), La montagna lombarda: gli strumenti per una nuova competitività, Consiglio della Regione Lombardia, Milano
• Mipaaf (2007), Piano Strategico Nazionale per lo Sviluppo Rurale, Roma
• Seroglia G., Trione S. (2002), L’equo indennizzo alle imprese nelle zone montane e svantaggiate. Il caso della Valle d’Aosta, Analisi Regionali INEA, Roma
• Solustri A., Finocchio R. (2006), ”La politica comunitaria a favore delle aree svantaggiate nella programmazione 2000-2006”, Agriregionieuropa n. 7 anno 2, pp 41-43
• Tarditi S. (2004) ”Una politica agraria per lo sviluppo della montagna”, INMR-SLM n 13, pp.30-35