La Pac e il Trattato di Lisbona: cosa cambia?

Le riforme introdotte dal nuovo Trattato europeo

Il Trattato di Lisbona, noto anche come il Trattato di riforma, é stato firmato il 13 dicembre 2007 ed é entrato in vigore il 1 dicembre 2009. Rielabora il Trattato sull'Unione Europea (TUE) e il Trattato che istituisce la Comunità Europea (TCE)1, apportando modifiche fondamentali all´intero quadro istituzionale.
Da un punto di vista formale, la Comunità e l’Unione Europea sono sostituite da una nuova Unione dotata di personalità giuridica nell’ordinamento interno e internazionale.
I diritti dei cittadini dell’Unione vengono rafforzati e ampliati attraverso l’inclusione del diritto di petizione dinanzi al Parlamento europeo e il diritto di iniziativa (che consente ad almeno un milione di cittadini, provenienti da un numero significativo di Stati membri, di invitare la Commissione a presentare proposte su temi specifici), favorendo in questo modo la partecipazione attiva dei cittadini alle decisioni politiche e alle azioni comuni, conferendo una dimensione ancor più democratica all’Europa.
Per garantire continuità e coerenza ai lavori del Consiglio europeo2, viene confermata la figura del presidente del Consiglio, non più a rotazione ma per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabili.
Mentre, al fine di promuovere l’azione dell’Unione sulla scena internazionale e tutelare meglio i valori comunitari, vengono consolidate le competenze dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza.
Per quanto riguarda invece le Istituzioni europee interessate al processo di produzione legislativa, con il Trattato vengono promosse modifiche sostanziali, orientate a rinvigorire il profilo democratico dell’Unione (De Castro, 2010). Il Trattato amplia i poteri di iniziativa e di esecuzione della Commissione e conferisce al Parlamento un protagonismo del tutto nuovo rispetto alla tradizionale marginalità che ne ha caratterizzato la storia passata, attraverso la nuova configurazione dei poteri ad esso attribuiti.
In particolare, la procedura cosiddetta di codecisione (che diviene la procedura legislativa ordinaria), amplia le prerogative del Parlamento, ponendo, in linea generale, sullo stesso piano all’interno del processo legislativo Parlamento e Consiglio (Agostini, 2008).

Le politiche strutturali e di coesione dopo il Trattato di Lisbona

Il Trattato di Lisbona determina cambiamenti in tutte le politiche comuni, pertanto anche nelle politiche strutturali e di coesione. Nel quadro europeo la politica agricola comune (Pac) fa parte delle politiche strutturali e di coesione, insieme alla politica comune della pesca, alla politica regionale, alle politiche in materia di trasporti e turismo e a quelle in materia di cultura e istruzione (Avgeri, Magnillat, 2009). Le modifiche apportate dal Trattato di Lisbona sono, in questo ambito, sia di carattere procedurale, con l’introduzione della procedura di codecisione, che di ordine istituzionale, riguardo alla ripartizione delle competenze.
Per quanto concerne le variazioni apportate in ambito procedurale, all’obbligo di consultazione del Parlamento viene sostituita la procedura di codecisione3, che diventa, come accennato in precedenza, procedura legislativa ordinaria, parificando di fatto il peso del Parlamento e del Consiglio europeo. Queste due istituzioni sono ora "on equal footing"4, salvo qualche eccezione5 che consente al Consiglio di continuare a esercitare i suoi poteri senza la partecipazione attiva del Parlamento, come esplicitato dell´art. 42 del TFUE.
D´ora in poi, la procedura di codecisione sarà utilizzata in 85 settori, rispetto ai 44 precedenti all’entrata in vigore del nuovo Trattato. Quelli più importanti sono l’agricoltura, la pesca, i fondi strutturali, la politica commerciale, la sicurezza energetica, le procedure di difesa multilaterale, l´immigrazione, la giustizia e gli affari interni, la sanità pubblica, la proprietà intellettuale, la ricerca, lo sport e il turismo Anche sulle questioni d´ordine finanziario verrà esercitata la codecisione, per esempio, nell’articolazione del budget tra le diverse politiche dell´Unione, inclusa la Pac.
In riferimento alla ripartizione delle competenze, invece, il TFUE distingue:

• competenze esclusive: per le quali l’Unione è l’unica legittimata a legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti negli ambiti ad essa attribuiti; gli Stati membri possono farlo solo dietro autorizzazione dell’Unione o nel recepimento degli atti comunitari. Questa competenza non è soggetta a caducità o reversibilità e può essere messa in discussione soltanto mediante una revisione del trattato;
• competenze concorrenti: qualora i trattati attribuiscano all’Unione una competenza concorrente con quella degli Stati membri, essi possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti. La competenza nazionale viene eliminata allorquando l’Unione esercita il suo potere, ma può essere ripristinata nel caso in cui l’Unione decida di cessare l’esercizio delle sue competenze;
• competenze volte a coordinare o a completare le azioni degli Stati membri che danno all’Unione la possibilità di compiere tali azioni senza potersi però sostituire ad essi.

Poiché l’Unione agisce solo nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei Trattati, essa ha poteri diversi in base all’ambito e al grado di integrazione sovranazionale delle politiche interessate. In merito a ciò, sono stati stilati tre elenchi distinti dei settori che fanno capo ad ogni tipo di competenza dell’Unione. Qualsiasi competenza non attribuita all’Unione appartiene agli Stati membri.
L’agricoltura (Pac) e la pesca (Pcp), eccezion fatta per la conservazione delle risorse biologiche del mare che appartiene alla competenza esclusiva, entrano nelle competenze concorrenti, come la maggior parte delle politiche strutturali e di coesione. Nel regime delle competenze esclusive e in quello delle competenze intese a completare e coordinare le azioni degli Stati membri rientrano invece rispettivamente i settori inclusi negli artt. 3 e 6 del TFUE. Ovvero, sono di competenza esclusiva dell’Unione, oltre alla già citata conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della Pcp, la creazione di un unione doganale, la definizione e attuazione di una politica commerciale comune e delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno e, nei casi previsti dall’articolo 3 paragrafo 2, la conclusione di accordi internazionali. Mentre rientrano nelle competenze volte a sostenere, coordinare o completare le azioni degli Stati membri, la tutela e il miglioramento della salute umana, l’industria, la cultura, il turismo, l’istruzione, la formazione professionale, la gioventù e lo sport, la protezione civile e la cooperazione amministrativa.
Nonostante questa demarcazione netta e funzionale a livello teorico, a livello pratico possiamo affermare che alcuni settori interni della Pac e della Pcp rientrano sia nell’ambito delle competenze concorrenti, sia in quello delle competenze esclusive (Chatzistavrou, 2010). Ovvero vi sono materie che formalmente rientrano nelle competenze concorrenti ma nella pratica, continuano e dovrebbero continuare ad essere gestite a livello sovranazionale (esercizio della competenza da parte dell’Unione): è il caso della politica dei mercati (es. determinazione dei prezzi agricoli alla produzione), l’esercizio della quale evita la rinazionalizzazione di competenze che possono essere meglio gestite a livello unitario. Albert Massot (2010) sottolinea come su tale terreno “potrebbero sorgere conflitti politici e giuridici, soprattutto nel quadro della riforma fondamentale della PAC”.

Il nuovo iter legislativo in ambito agricolo

Una fondamentale modifica che molto interessa la politica agricola, si concentra sui procedimenti di lavoro dell´esecutivo, conosciuti come comitologia. La legislazione nel settore agricolo è direttamente coinvolta da questi cambiamenti procedurali, considerato che solo nel 2006 è stata interessata da 1.576 decisioni. In seguito all´entrata in vigore del TFUE le attuali disposizioni della comitologia verranno sostituite da atti delegati6 e atti di esecuzione7 in base agli artt. 290 e 291 del TFUE. In base al nuovo trattato, tramite gli atti delegati il Parlamento Europeo può intervenire ed esprimere un parere, mentre non ha poteri per quanto riguarda gli atti di esecuzione. Al momento la questione della comitologia nel settore agricolo è piuttosto dibattuta: la Commissione ha proposto di applicare le regole imposte per gli atti di esecuzione, privando il Parlamento della possibilità di intervenire. Parlamento e Commissione stanno comunque cercando un compromesso in modo da rispettare le prerogative dei due organi.

Trattato di Lisbona e bilancio delle politiche strutturali e di coesione

Le modifiche procedurali apportate dal trattato di Lisbona in ambito finanziario sono significative e riguarderanno in modo particolare il bilancio delle politiche strutturali e di coesione.
Il trattato prevede una semplificazione della procedura di bilancio annuale eliminando la distinzione tra spese obbligatorie (So) e non obbligatorie (Sno), la cancellazione del Progetto preliminare di bilancio (Ppb) e della seconda lettura del Parlamento Europeo, introducendo la decisione congiunta da parte dei due rami dell’autorità di bilancio (il Parlamento Europeo e il Consiglio) attraverso la nuova procedura di bilancio annuale. Si favorisce il consolidamento del quadro finanziario pluriennale e l’attuazione della nuova Costituzione finanziaria.
Quest’ultima contempla l’adozione di un nuovo regolamento contenente il quadro finanziario pluriennale, l’adeguamento del regolamento finanziario esistente e l’eventuale accordo interistituzionale sulle regole relative alla collaborazione tra le istituzioni nel corso della procedura di bilancio annuale.

Conclusioni: il trattato di Lisbona e le sfide future

Anche se l’Unione Europea non si è dimostrata pronta ad adottare una Carta Costituzionale, il Trattato di Lisbona è ad essa del tutto assimilabile da un punto di vista formale. Il percorso di revisione istituzionale volto a semplificare il procedimento decisionale e a colmare il deficit democratico, attraverso i più ampi poteri riconosciuti al Parlamento in quanto unico organo eletto a suffragio universale, garantiscono ai popoli europei gli strumenti per dare voce alle loro istanze, donando una nuova democrazia all’Europa.
Purtroppo i vuoti normativi, le sovrapposizioni e le nebulose zone di confine ancora presenti sia negli obiettivi che nelle competenze, rischiano in qualche caso di vanificare gli sforzi finora compiuti. Sarà pertanto compito delle istituzioni e prevalentemente del Parlamento europeo, nella sua nuova veste, guidare questo cambiamento.

Riferimenti bibliografici:

• De Castro P. (2010), European agriculture and new global challenges, Donzelli Editore.
• Agostini M.V. (2008), Il trattato di Lisbona. Commento e Testo a fronte. Quaderni europei e internazionali, n.13, Servizio affari internazionali - Senato della Repubblica, Roma.
• Avgeri P., Magnillat M.P. (2009), Enjeux et rouages de l'Europe actuelle : culture et citoyenneté européennes / direction d'ouvrage, Enseignement supérieur. LMD collection, vol 3, Foucher, Vanves.
• Massot A. (2010), Le politiche strutturali e di coesione dopo il trattato di Lisbona, Studio, Direzione generale delle politiche interne dell´Unione- Unità Tematica B - Politiche strutturale e di coesione, Parlamento europeo, Bruxelles. [link]
• Chatzistavrou F. (2010), “The distribution of competence under the reform treaty: some suggestions towards an improved policy-making process” in Elvire F., Gaetane R.N. (a cura di), The contribution of 14 European Think Tanks to the Spanish, Belgian and Hungarian Trio Presidency of the European Union, ELIAMEP, Editura Notre Europe, pp.225- 229.
• Trattato sull’Unione Europea e Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) GU C115 del 9.5.2008 [link]
• European Parliament (2004) “A fully-Fledged law-making body” News Room-European Parliament in action Highlights 1999-2004, 2 Aprile 2004 [link]

• 1. Il trattato che istituisce la comunità europea (TCE) è stato rinominato “Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea” (TFUE).
• 2. Il Consiglio europeo definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali dell'Unione europea. Non esercita funzioni legislative ed è composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri, dal suo presidente e dal presidente della Commissione. Da non confondere con il Consiglio dell’Unione Europea, noto anche come Consiglio dei Ministri Europei, il quale - insieme al Parlamento europeo - è il ramo legislativo dell'UE. Esso si riunisce in varie formazioni in base alla questione all’ordine del giorno, Ovvero, ogni stato viene rappresentato dal ministro direttamente coinvolto dall’ambito di discussione.
• 3. La procedura di codecisione rappresenta la più importante procedura legislativa attualmente in uso nell’UE. Essa prevede una vera e propria condivisione del potere legislativo tra il Parlamento e il Consiglio dell'Unione europea, che si basa sulla ricerca di un accordo tra i due organi finalizzato alla conclusione del processo legislativo.
• 4. Concetto introdotto per la prima volta nel 1992: “The codecision procedure, which places the Council and Parliament on an equal footing, was first introduced by the 1992 Maastricht Treaty in fifteen areas (including the internal market, research, the environment, consumer policy, education and health” European Parliament (2004).
• 5. La procedura legislativa ordinaria è diventata la procedura di diritto comune in materia agricola, con le due eccezioni previste negli artt.42, secondo comma, del TFUE e 43, paragrafo 3, del TFUE
• 6. A norma dell’articolo 290 paragrafo 1 del TFUE, un atto legislativo può delegare alla Commissione il potere di adottare atti non legislativi di portata generale che integrano o modificano elementi non essenziali dell’atto legislativo.
• 7. In base all’articolo 291 del TFUE, un atto di esecuzione può essere adottato soltanto quando siano necessarie condizioni uniformi di esecuzione, previa adozione di un regolamento che stabilisca regole e principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli stati membri dell’esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commiss