Politica di sviluppo rurale 2007-2013: prime considerazioni sull’avanzamento della strategia

Istituto Nazionale di Economia Agraria

La politica di sviluppo rurale in Italia si trova di fronte all’ennesimo momento di svolta, in cui dimostrare sia la capacità di spendere le risorse a disposizione con l’efficienza necessaria a evitare il disimpegno automatico, sia di garantire qualità ed efficacia nel raggiungimento degli obiettivi strategici fissati a livello comunitario, nazionale e regionale.
Il momento è ovviamente decisivo, da un lato, perché arrivati a metà percorso è necessario riflettere sull’andamento dei Programmi di sviluppo rurale (Psr) e comprendere se la strategia originariamente definita sia ancora valida e quali siano gli eventuali correttivi da apportare, anche alla luce dei prossimi risultati delle valutazioni intermedie dei programmi (Camaioni, Sotte, 2010). Dall’altro lato, il dibattito sul futuro della politica agricola comune sta progressivamente entrando nel vivo e non si può fare a meno di riflettere su quali sia la posizione che il nostro Paese dovrà assumere per poter contare su idonei strumenti per il primo e per il secondo pilastro.
Il contributo analizza, in primo luogo, l’avanzamento dei Psr fino a settembre 2010, al fine di evidenziare la performance finanziaria e le criticità nell’implementazione della politica di sviluppo rurale. Successivamente, l’analisi mira ad indagare l’avanzamento della spesa rispetto alle principali priorità strategiche individuate nel Piano strategico nazionale (Psn) (Mipaaf , 2009).

L’avanzamento finanziario dei PSR

La capacità di spesa dei diversi Psr rappresenta il primo indicatore su cui riflettere per comprendere il livello di efficienza con cui la strategia è attuata.
Come si può osservare nella tabella che segue, al 31 settembre 2010, la spesa, dopo quasi quattro anni di attuazione, procede lentamente sia a livello nazionale, sia in diversi contesti regionali, mettendo in forse, di conseguenza, la capacità di raggiungere gli obiettivi prefissati.

Tabella 1 - Avanzamento finanziario nei Psr italiani

(*) Le risorse programmate tengono conto delle risorse assegnate dall'Health Check della PAC
Fonte: Rete Rurale Nazionale. Novembre 2010

Dopo quasi quattro anni di attuazione, dei sette complessivamente previsti, la capacità di spesa effettivamente sostenuta a livello nazionale è pari al 17,2%, di poco superiore a 1,5 milioni di euro di quota FEASR e a 3 milioni di euro di spesa pubblica complessiva. Preoccupante in particolare il ritardo del gruppo delle Regioni in Convergenza che raggiungono una capacità di spesa pari ad appena il 12,3% di quella programmata totale.
La lentezza con cui sta procedendo la spesa, oltre a ritardare le opportunità di realizzazione della strategia, mette a rischio una quota rilevante di risorse stanziate sui Psr (Monteleone, 2010). I regolamenti prevedono, infatti, che le risorse impegnate sul bilancio comunitario nel 2008, non spese entro il 31 dicembre 2010, vengano automaticamente disimpegnate e restituite alla Commissione europea. In tabella 1 si evidenzia la quota di spesa che ciascun programma dovrà garantire per evitare la perdita di risorse comunitarie. Come si può osservare mentre per le Regioni del gruppo Competitività il problema appare ormai superato (qualche criticità si registra ancora in Lazio, Abruzzo e Molise), per le Regioni in Convergenza il rischio di incorrere nel disimpegno è più che concreto, in particolare per la Puglia e la Calabria che entro dicembre 2010 dovrebbero spendere più di quanto fatto in quattro anni di programmazione.
È evidente come la situazione appena descritta metta a repentaglio non solo le risorse finanziarie, ma anche l’implementazione della strategia nazionale sia con riferimento alle priorità territoriali, sia con riferimento agli strumenti di intervento. Infatti, la perdita di risorse penalizzerebbe, oltre alle amministrazioni responsabili dell’attuazione dei programmi, proprio i territori con maggiori problemi di sviluppo, nonché le imprese e gli altri attori locali che vedrebbero ridotte le opportunità di sostegno per investimenti, servizi e impegni agro-ambientali. Inoltre, la necessità di accelerare la spesa potrebbe comportare lo spostamento su misure di più facile attuazione, mettendo in secondo piano tipologie di intervento più complesse, ma maggiormente orientate ai problemi locali.
Altro elemento di disturbo per la strategia nazionale è rappresentato dai pagamenti che fanno riferimento a impegni assunti nel corso 2000-06 (trascinamenti), che allo stato attuale rappresentano oltre il 65% del totale. Infatti, è evidente come questi pagamenti, anche se coerenti con la nuova regolamentazione e in grado di esplicare effetti importanti sul territorio, rappresentino un vincolo di bilancio per le Autorità di gestione e limitino lo spazio per il finanziamento di nuovi progetti e nuovi beneficiari. Va d’altro canto considerato che la presenza di trascinamenti è un fenomeno che si ripete nei diversi cicli di programmazione e che consente di superare le naturali “inefficienze” della spesa, tipiche delle fasi di avvio di nuovi programmi, favorendo la messa a punto di procedure coerenti con le novità regolamentari e strategiche.
Altro aspetto rilevante da analizzare è l’equilibrio finanziario tra gli Assi. Il PSN, infatti, individuava un sostanziale equilibrio tra Asse I - Competitività (circa 37%) e Asse II - Agroambiente (circa 43%), riservando comunque una significativa quantità di risorse agli interventi previsti all’interno degli Assi III e IV e destinati allo sviluppo socio-economico delle aree rurali più deboli, in particolare se tali interventi vengono visti come complementari a quelli finanziati negli altri due Assi e dalla politica di coesione. Come evidenziato dalla tabella 2, la spesa si concentra nelle misure dell’Asse II (circa 83%), dove in realtà si contabilizzano gran parte dei trascinamenti. Seguono i pagamenti relativi all’Asse I (circa 15%), mentre la spesa relativa agli altri Assi è praticamente a. Ad eccezione della spesa per l’assistenza tecnica (Asse V), per cui è ragionevole ipotizzare un picco di spesa a ridosso di fine periodo di programmazione, l’andamento attuale, quindi, non è minimamente in grado di soddisfare l’equilibrio strategico programmato nel PSN, mettendo a rischio non solo l’attuazione della strategia ma anche i requisiti minimi fissati dal regolamento, che prevede di destinare come minimo il 10% delle risorse all’Asse I e il 10% all’Asse III.

Tabella 2 - Equilibrio finanziario per Asse nei Psr italiani (Spesa Prs=100)

(*) I valori non includono le risorse Asse III programmate attraverso l'Asse IV LEADER
Fonte: Rete Rurale Nazionale

L’analisi della spesa a livello regionale mostra situazioni di maggiore equilibrio, in particolare per quanto riguarda le Regioni in Competitività; la situazione è invece molto più critica nelle Regioni in Convergenza dove la spesa è concentrata quasi esclusivamente nell’Asse II. Nell’analizzare tale andamento, evidentemente negativo, va tenuto conto di come fino a giugno 2009 le Regioni in Convergenza abbiano concentrato la propria attività di spesa nell’utilizzo dei fondi residui su misure dei POR 2000-06 analoghe a quelle previste dagli attuali Assi I e III.

L’implementazione delle priorità strategiche nazionali

La strategia nazionale, per rispondere ai principali fabbisogni individuati nel PSN, ha specificato una serie di priorità territoriali e settoriali (Mipaaf, 2009), che risulta interessante indagare alla luce dei dati riguardanti la spesa effettuata, al fine di verificare l’efficacia della stessa. Qui di seguito verrà, quindi, analizzata l’effettiva capacità:

• di focalizzare gli interventi nelle aree maggiormente bisognose, in relazione alla tipologia di aree rurali e zone marginali;
• di ovviare alla frammentazione aziendale per favorire una maggiore competitività, attraverso l’ammodernamento aziendale, la concentrazione dell’offerta, facendo fronte alle debolezze strutturali del settore;
• di favorire l’attuazione integrata degli interventi a livello territoriale, settoriale e aziendale per massimizzare l’efficacia delle diverse misure;
• di investire sul capitale umano e, in particolare, sui giovani e sulla loro capacità di innovazione;

L’analisi dell’avanzamento dei programmi, in relazione a tali priorità, presenta diversi aspetti positivi, sebbene la spesa sia in larga parte concentrata su interventi individuati nella precedente programmazione (trascinamenti) che ricadono, in particolare, nell’Asse II.

Priorità territoriali1

Come noto, per la programmazione 2007-2013, l’Italia si è dotata di una classificazione che potesse consentire di identificare le caratteristiche di ruralità del territorio, definendone i fabbisogni specifici, le principali priorità e le modalità di concentrazione degli interventi. È quindi interessante analizzare come la spesa, sino ad oggi erogata, si sia distribuita tra le quattro tipologie di aree individuate nel PSN2 , soprattutto in virtù del fatto che tale classificazione doveva essere funzionale ai bisogni e alle linee di intervento degli assi III e IV (Mipaaf, 2009).
L’avanzamento finanziario (Feasr) per aree mette in evidenza una sensibile concentrazione territoriale degli interventi nelle aree maggiormente rurali (C e D), sia in riferimento alla spesa complessiva che a titolo degli assi III e IV, evidenziando la coerenza con le scelte adottate in fase di programmazione (Tabella 3).

Tabella 3 - L’avanzamento finanziario totale e per agli assi III e IV nelle area PSN (%)

Fonte: elaborazioni su dati Rete Rurale Nazionale, 31 dicembre 2009

Inoltre, la marcata incidenza dei trascinamenti sulla quota complessiva di spesa sembra suggerire una sostanziale continuità con le scelte strategiche adottate nel precedente periodo di programmazione 2000-2006.
Se, da un lato, la distribuzione della spesa complessiva nelle diverse aree rappresenta un fattore di successo, poiché mostra l’interesse delle regioni a concentrare diverse tipologie di misure in queste aree, dall’altro lato, il fatto che la percentuale di risorse a favore delle aree D si riduca proprio con riferimento agli interventi degli assi III e IV rappresenta una anomalia, in contrasto con la strategia. Sebbene sia prematuro avanzare delle valutazioni in merito, visto che la spesa relativa agli assi III e IV ha rappresentato sinora una quota piuttosto contenuta del totale (si veda Tabella 2), andrà, ad ogni modo, prestata attenzione nel seguito della attuazione dei Psr ed, eventualmente, andranno indagate le cause di tale distorsione, quali ad esempio criteri di selezione non adeguati, carenza di domande di intervento, mancanza di informazione ovvero non adeguata redditività dei potenziali interventi.
A livello regionale, la spesa FEASR per macro-area presenta marcate specificità territoriali. Nella figura 1, da un lato, viene messo in evidenza il livello di concentrazione delle risorse nelle aree C e D rispetto alla spesa totale regionale (FEASR), attraverso un raggruppamento in quattro classi rispetto alla media nazionale, pari al 74% circa (a). Sulla percentuale di sostegno a beneficio delle aree C e D incide, tuttavia, la maggiore estensione superficiale delle stesse aree. La figura 1b offre una lettura contestuale di queste due informazioni (percentuale di sostegno per le aree C e D sul totale regionale e percentuale di superficie totale in aree C e D sul totale regionale), pesando l’incidenza del sostegno nelle aree C e D (della figura 1a) per l’incidenza della estensione superficiale delle stesse aree sul totale regionale. Ciò consente di mettere meglio in luce quei contesti regionali in cui il sostegno, pur risultando contenuto rispetto al dato medio nazionale (evidenziato nella figura 1a), si caratterizza per una maggiore focalizzazione su tali territori.

Figura 1 - Intensità e specializzazione del sostegno nelle aree rurali (C e D)
a) incidenza % sostegno C e D rispetto al totale

b) indice di specializzazione delle risorse per le aree C e D

Fonte: elaborazioni su dati Rete Rurale Nazionale

La focalizzazione territoriale degli interventi ha rappresentato un elemento caratterizzante del PSN, non solo in riferimento alle tipologie di aree rurali, ma anche relativamente ad altre classificazioni territoriali. È il caso, ad esempio, delle zone svantaggiate interessate da fenomeni di spopolamento e abbandono, sia in termini di popolazione residente che di SAU e aziende agricole (Mipaaf, 2009). Il mantenimento dell’attività agricola nelle zone svantaggiate rientrava infatti tra le azioni chiave individuate nella strategia nazionale per conseguire l’obiettivo di “Tutela del territorio”, per il quale intervenire, non solo con l’indennità compensativa, ma anche con altre misure.
L’avanzamento finanziario mette in evidenza, anche in questo caso, un orientamento significativo a sostegno delle zone svantaggiate, che hanno beneficiato circa del 69% di quanto sinora complessivamente erogato (Tabella 4). Pur trattandosi di una quota significativa di risorse, va tenuto conto che le zone svantaggiate rappresentano il 61% della superficie totale nazionale. Ad ogni modo, va sottolineato come tali aree ricevano la quota più consistente di risorse a titolo di tutti gli assi.
Osservando, invece, la composizione del sostegno per tipologia di zona, si nota come l‘incidenza dell’Asse II cresce nelle zone svantaggiate. Invece, va sottolineato che nelle zone non svantaggiate, come era lecito attendersi, l’Asse I ha focalizzato una percentuale di sostegno più consistente (15% a fronte del 10% delle zone svantaggiate).

Tabella 4 - Pagato Feasr in zone svantaggiate e non svantaggiate

Fonte: elaborazioni su dati Rete Rurale Naziona e, 1 dicembre 2009

A livello regionale, confrontando l’incidenza del sostegno in zone svantaggiate (ossia, il peso del sostegno in tali zone rispetto al totale regionale a titolo del Feasr) con la quota di superficie agricola totale localizzata nelle stesse aree (Figura 2), si nota come proprio le regioni caratterizzate da una limitata destinazione del suolo a fini agricoli in aree svantaggiate mostrano una propensione più marcata al sostegno a favore di tali zone; è, ad esempio, il caso di Friuli Venezia Giulia, Veneto, Emilia Romagna e Puglia.

Figura 2 - Incidenza del sostegno e superficie agricola nelle zone svantaggiate (Italia=1)

Fonte: elaborazione su dati Rete Rurale Nazionale

Priorità settoriali

Nell’ambito delle priorità settoriali enfatizzate nel PSN, il tema della dimensione aziendale riveste un ruolo importante a livello nazionale e fondamentale in specifici contesti produttivi. Infatti, sebbene vi siano realtà forti di agricoltura professionale, che contribuiscono largamente alla competitività del settore agricolo e forestale, quest’ultimo - come è noto - soffre di una debolezza strutturale, dovuta alle ridotte dimensioni aziendali e alla frammentazione dell’offerta (Mipaaf, 2009). Nella tabella 5, dunque, l’andamento della spesa viene indagato in relazione alle classi di SAU3.

Tabella 5 - Pagato Feasr per classe di SAU

Fonte: elaborazione su dati Rete Rurale Nazionale, 31 dicembre 2009

L’avanzamento finanziario a livello nazionale mostra un orientamento prevalente a favore di aziende medio grandi, superiori ai 20 ettari (59% del totale); a fronte di una quota piuttosto contenuta a vantaggio delle imprese al di sotto dei 5 ettari. Ad ogni modo, si nota una maggiore equità distributiva della spesa, rispetto a quella osservabile per il primo pilastro della PAC, riguardo alla quale, nel 2008, appena il 5% dei beneficiari riceveva circa il 59% degli aiuti diretti4.
La composizione della spesa per singola classe, mette in evidenza come ad un ampliamento delle dimensioni aziendali corrisponda solitamente un aumento della propensione verso misure a titolo dell’Asse II (dal 58% al 93%); mentre la situazione opposta si verifica per gli interventi dell’Asse I, che incidono in modo decrescente al crescere della classe di SAU (dal 39% al 6%). La distribuzione delle risorse in termini di singolo asse, enfatizza quanto già sottolineato in merito all’Asse II e, inoltre, evidenzia come la spesa a titolo dell’Asse I risulti focalizzata nelle due classi estreme. Rappresenta, invece, un elemento di preoccupazione la quantità di risorse destinate alla classe di SAU tra 1 e 5 ettari per tutti gli assi tematici.

Priorità tematiche

Una delle novità più rilevanti della programmazione italiana sullo sviluppo rurale 2007-13 è rappresentata dalla scelta di puntare sulla progettazione integrata alla ricerca di una maggiore massa critica, complementarietà ed efficacia tra gli interventi finanziati attraverso le diverse misure. Oltre al Leader (Asse IV) strumento consolidato di sviluppo locale, sono stati previsti altri strumenti per favorire la progettazione integrata territoriale ed è stato stimolato il ricorso alla progettazione integrata di filiera e ai pacchetti aziendali. Queste nuove forme di attuazione sono state accolte con entusiasmo all’interno della maggior parte dei Psr e hanno inevitabilmente scontato i ritardi collegati all’innovatività delle procedure di attuazione, alla complessità di avviare nuove forme partenariali, alla necessità di garantire una animazione preventiva.
Malgrado i ritardi nelle procedure di attuazione e, quindi, nella spesa, il giudizio relativo alle diverse forme di progettazione integrata è positivo. Innanzitutto, riguardo all’asse IV, le procedure di selezione dei progetti Leader sono state completate da tutte le Regioni (fatta eccezione per l’Abruzzo) e hanno portato a individuare 189 Gruppi di azioni locale (Gal), che avranno a disposizione una dotazione media pari a circa 7,2 milioni di euro per attuare specifici Piani di sviluppo locale adattati alle diverse realtà territoriali (Figura 3). Interessante è osservare come sia quasi triplicata la presenza di attori locali pubblici e privati all’interno delle partnership costituite per formare i GAL.

Figura 3 - Territori interessati dal Leader nelle regioni italiane. Per Lazio e Abruzzo sono rappresentati i territori eligibili

Fonte: Rete Rurale Nazionale - Task Force Rete Leader

Per quel che riguarda la progettazione integrata di filiera (Pif), è stata avviata in 12 regioni e ha portato al finanziamento di circa 273 progetti al cui interno è prevista la partecipazione di oltre 4.000 soggetti tra aziende agricole, imprese operanti nella trasformazione e nella commercializzazione e, in alcuni casi, centri di ricerca. I progetti ammessi a finanziamento sono concentrati nelle principali filiere agricole nazionali: zootecnica (15% lattiero-caseario, 15% carne), ortofrutticola (24%), vitivinicola (13%), cerealicola (10%) e olivicola (8%) (Figura 4).

Figura 4 - Pif ammessi a finanziamento per comparto produttivo

Fonte: Rete Rurale Nazionale (2010)

Infine, i pacchetti aziendali, finalizzati a favorire l’uso combinato di una serie di misure da parte di uno stesso soggetto, hanno trovato principale, se non unica, applicazione attraverso i “pacchetti per i giovani agricoltori”. Con questa azione è stata combinata una modalità di attuazione con l’obiettivo di favorire il rinnovamento della conduzione aziendale favorendo processi di innovazione produttiva e organizzativa. La finalità del pacchetto specifico per i giovani è di fornire una serie di incentivi specifici per gli agricoltori sotto i 40 anni che desiderano insediarsi in azienda. Quindi, non solo il premio di insediamento, ma anche un sostegno al piano di investimenti aziendale, il sostegno del servizio di assistenza e l’aiuto per la consulenza aziendale, oltre alle altre misure aziendali ritenute più opportune in funzione delle caratteristiche dell’azienda e delle tecniche produttive adottate (ad es. premi agro-ambientali). Il pacchetto è stato adottato in 13 Regioni, anche se in alcuni casi ha assunto la forma di un bando multi-misura, e ha favorito una forte adesione da parte dei giovani agricoltori.

Considerazioni conclusive

L’analisi condotta ha consentito di evidenziare luci e ombre che contraddistinguono, sin ad ora, l’attuazione dei programmi regionali di sviluppo rurale. La lentezza con cui quest’ultima è proceduta accomuna, infatti, tutte le Autorità di Gestione, coinvolgendo, in modo particolare, le regioni in Convergenza (Monteleone, 2010). Tale andamento, oltre a non mettere al riparo dal rischio di disimpegno incidendo negativamente sul livello di efficienza (performance finanziaria), ha conseguentemente rallentato anche la capacità di raggiungere gli obiettivi strategici prefissati sia a livello regionale che nazionale.
Inoltre, la necessità di accelerare l’implementazione dei programmi, nel prossimo triennio, potrebbe minare ulteriormente l’applicazione alla strategia nazionale e comunitaria, qualora l’efficienza della spesa fosse perseguita attraverso un consistente spostamento di risorse verso misure di più facile esecuzione.
Ad ogni modo, pur con i limiti evidenziati, l’avanzamento della spesa si presenta piuttosto coerente con la strategia nazionale, mettendo in evidenza diversi elementi positivi, in relazione a priorità sia territoriali che settoriali e tematiche.
In particolare, con riferimento alla territorializzazione del PSN, essa sembra prestarsi come un buono strumento sia per la programmazione degli interventi che per la successiva interpretazione della capacità di raggiungere le priorità territoriali definite.
Con riferimento alla progettazione integrata, seppure condizionata dai ritardi, l’aspetto positivo è legato alla capacità di attrarre una diffusa domanda degli attori locali, siano essi aziende agricole, imprese o altri enti pubblici o privati. Resta ora da verificare la capacità di questi strumenti di essere più efficaci rispetto alle misure tradizionali.

Riferimenti bibliografici

• Camaioni B., Sotte F. (2010), Un primo bilancio della politica di sviluppo rurale in Europa, Agriregionieuropa, Anno 6, Numero 20, [link]

• Monteleone A. (2010), La politica di sviluppo rurale in Italia tra presente e futuro, Agriregionieuropa, Anno 6, Numero 20, [link]

• Mipaaf (2009), Piano Strategico Nazionale per lo sviluppo rurale, ottobre, [link]

• Rete Rurale Nazionale (2010a), Report sull'avanzamento del bilancio comunitario e della spesa pubblica. Dati consolidati al 30 giugno 2010, Roma, settembre, [link]

• Rete Rurale Nazionale (2010b), Monitoraggio Strategico del PSN, Ia Relazione Strategica pre Health Check (2007-2009), settembre

• 1. Elaborazione dati e cartografie a cura di Stefano Tomassini
• 2. Il PSN ha individuato le seguenti aree: A - Poli urbani, B - Aree rurali ad agricoltura intensiva specializzata; C - Aree rurali intermedie, D - Aree rurali con problemi complessivi di sviluppo.
• 3. La lettura delle informazioni per classe di SAU deve tenere conto che alcune tipologie di beneficiari (ad esempio, agro-industria, consorzi o enti) possono non essere titolari di superfici agricola.
• 4. DG AGRI - Distribution of direct aid to farmers, Financial Year 2008.