| Istituto Nazionale di Economia Agraria |
Prosegue la discussione sulla riforma della Pac all’interno delle principali istituzioni comunitarie. La Commissione europea presenterà le proposte legislative sulla Pac post-2013 entro la prima metà di ottobre 2011. Il pacchetto legislativo terrà conto della proposta della Commissione relativa al prossimo quadro finanziario, sul quale la Commissione renderà pubblica una propria Comunicazione il prossimo 29 giugno assieme a quella sul sistema delle risorse proprie. Questa volta, a differenza di quanto avvenne con la precedente Comunicazione sul bilancio del 19 ottobre scorso [pdf], nel quale non si faceva riferimento ad alcuna cifra, il nuovo documento sul bilancio dell’UE conterrà le prime proposte quantitative e, su quella base, si avvierà un confronto che si preannuncia molto serrato. Si tratta, come si vede, di una concomitanza di scadenze che rendono molto incerto l’esito dei negoziati.
A proposito del dibattito sulle risorse finanziare, la Commissione del Parlamento europeo sulle sfide politiche - Affari economici e monetari (Sure), lo scorso 25 maggio ha approvato un progetto di relazione (relatore lo spagnolo Salvador Garriga Polledo) sulle Prospettive finanziarie 2014-2020 [pdf] [pdf]. In tale relazione, che sarà presentata al Parlamento europeo per l’approvazione i prossimi 8 e 9 giugno, si afferma la necessità di aumentare del 5% il bilancio comunitario per rispondere alle sfide poste dalla strategia Europa 2020. In caso contrario, i Paesi dovranno indicare a quali priorità politiche intendono rinunciare. La relazione richiama, inoltre, la necessità di mantenere inalterate le risorse per la Pac, il cui ruolo principale è quello di garantire la sicurezza alimentare e di contribuire alla fornitura di beni pubblici. In termini di finanziamento della spesa, la commissione Sure esprime la necessità di rivedere il sistema delle risorse proprie, eliminando correttivi e restituzioni (in primo luogo il cosiddetto rebate di cui gode il Regno Unito) e riducendo l’attuale enfasi sulle posizioni finanziarie nette dei Paesi. Riguardo al peso della Pac sul futuro bilancio comunitario, vale la pena far notare come nel dibattito corrente si sia radicalmente ridimensionata la richiesta di una forte riduzione. Da più parti si esprime invece la necessità di mantenere almeno al livello del 2013 le risorse per la Pac, anche se questo vorrebbe dire il mantenimento della spesa in termini nominali ma una riduzione in termini reali.
Particolarmente laborioso è stato l’iter di definizione del progetto di relazione sul futuro della Pac su cui sarà chiamato ad esprimersi il Parlamento europeo in seduta plenaria i prossimi 22 e 23 giugno. Tale progetto (relatore il tedesco Albert Dess) è stato approvato dalla Commissione agricoltura del Parlamento europeo (Comagri) lo scorso 25 maggio [pdf]. Il progetto di relazione esprime la posizione del Parlamento europeo sulla comunicazione della Commissione del novembre 2010. Il Parlamento dovrà poi esprimersi in procedura di co-decisione assieme al Consiglio sul pacchetto legislativo di ottobre.
L’iter di formulazione di tale relazione è stato piuttosto travagliato. Il progetto di relazione presentato da Dess il 15 febbraio 2011 [pdf] ha infatti sollevato numerose critiche, soprattutto per quel che riguarda la formulazione della componente verde della futura Pac. Nel documento iniziale il rapporteur Dess aveva definito un quadro articolato dei pagamenti diretti del primo pilastro, collegando la loro concessione alla realizzazione di misure ambientali contenute nel secondo pilastro. A tale scopo veniva abbozzata una lista di misure del secondo pilastro nel cui ambito avrebbero dovuto essere scelti almeno due programmi la cui realizzazione avrebbe dato diritto al pagamento pieno degli aiuti diretti. Il documento iniziale, inoltre, chiedeva un’equa distribuzione delle risorse della Pac tra il primo e il secondo pilastro, sia a livello di Stati membri che a livello aziendale. Proponeva, quindi, che, nell’ambito degli aiuti diretti del primo pilastro, si procedesse all’introduzione di un aiuto ad ettaro a livello regionale o nazionale e che ciascuno Stato membro ricevesse almeno i due terzi della media UE dei pagamenti diretti, limitando in tal modo gli effetti redistributivi dei nuovi criteri di ripartizione delle risorse. Il progetto di relazione ha ricevuto oltre 1.250 proposte di emendamento, anche se 60 sono state quelle sulle quali si è concentrata la discussione finale, che ne hanno stravolto l’impianto iniziale. Il testo definitivo approvato a maggio, e che sarà presentato al Parlamento europeo, riporta la relazione della Comagri nell’alveo della Comunicazione della Commissione. In particolare, il testo emendato elimina il collegamento tra primo e secondo pilastro e propone che la componente verde dei pagamenti diretti poggi su un sistema di incentivi, totalmente finanziati dal bilancio comunitario, per sostenere gli agricoltori che adottano metodi di produzione sostenibili e che attuano una sana gestione delle risorse naturali. Queste “misure di inverdimento” (greening) alle quali dovrebbero essere collegati i pagamenti diretti, dovrebbero riguardare, ad esempio, l’efficienza energetica, i pascoli permanenti, la rotazione colturale, l’agricoltura di precisione. La Comagri chiede che la componente verde dei pagamenti diretti non aumenti gli oneri burocratici a carico di aziende e Stati membri e che si basi sulle misure già oggi esistenti. Chiede quindi alla Commissione europea di realizzare quanto prima una valutazione di impatto dei costi amministrativi legati alla componente verde dei pagamenti diretti. Il progetto di relazione richiama poi la necessità di rendere più equilibrata la distribuzione dei pagamenti diretti tra Stati membri e agricoltori, abbandonando i criteri storici e garantendo che ciascun Paese riceva una percentuale minima (non si parla più del 65%) dei pagamenti medi comunitari. Il documento rigetta poi l’ipotesi del capping, vale a dire del tetto massimo di aiuti per azienda, ma rilancia l’idea della degressività, cioè della riduzione degli aiuti per scaglioni costruiti tenendo conto della dimensione delle aziende (si presume determinata dall’entità di aiuti ricevuti, ma non è specificato), dell’occupazione e del “grado di protezione ambientale” di ciascuna azienda. Si richiama poi la necessità di limitare gli aiuti agli “agricoltori attivi”, dei quali la Commissione deve ancora dare una chiara definizione, e introduce nuovamente il concetto delle soglie minime, cioè dell’esclusione dagli aiuti di quei casi in cui il costo amministrativo della concessione dell’aiuto è superiore all’aiuto stesso. Si chiede poi di accordare maggiore flessibilità agli Stati membri e di dedicare una speciale linea di bilancio a fronteggiare le situazioni di crisi di mercato. Il progetto di relazione propone l’abolizione della modulazione, mentre non è passato l’emendamento che chiedeva di rivedere la decisione sulla soppressione delle quote latte.
Sempre restando nell’ambito delle istituzioni comunitarie, si segnala il parere del Comitato economico e sociale europeo (Cese) relativo alla Comunicazione sulla Pac della Commissione. Il Cese appoggia la proposta della Commissione di abbandonare il criterio storico di distribuzione degli aiuti tra gli agricoltori e di passare ad un modello basato su più componenti. Propone quindi una riflessione per identificare il livello territoriale al quale riferire la componente di base del pagamento diretto e propone di verificare la possibilità di legare una componente del pagamento diretto all’utilizzazione della manodopera e all’adozione di buone pratiche in favore della competitività, del lavoro e dell'innovazione. Il Cese, poi, pur concordando con la scomposizione del pagamento diretto nelle sue quattro componenti chiede maggiore chiarezza riguardo alla componente ecologica, per il suo impatto sulle misure ambientali del secondo pilastro, e chiede inoltre che venga al più presto presentata la proposta di revisione di identificazione delle zone svantaggiate intermedie. Il Comitato è poi favorevole al capping, chiedendo di legarlo all’intensità di lavoro salariato e non salariato presente in azienda, compreso il lavoro dell’agricoltore. Concorda poi con la necessità di riservare i pagamenti ai soli “agricoltori attivi” nella cui definizione occorrerà tenere conto dell’attività di produzione e di commercializzazione dei prodotti agricoli e della creazione di beni pubblici. Il Cese, infine, sostiene che la riforma della Pac potrà essere l’occasione per riequilibrare la distribuzione delle risorse finanziarie tra gli Stati membri. Propone quindi di affiancare al criterio della superficie altri criteri basati sul costo della vita, l'occupazione, il valore aggiunto, le differenti condizioni agroclimatiche e i diversi costi di produzione. Parallelamente, fervono le trattative tra Commissione e Stati membri per raggiungere una posizione comune sul futuro della Pac.
Nonostante alcune importanti divergenze con gli Stati membri, il Commissario all’agricoltura Dacian Ciolos ribadisce i punti chiave della “sua” riforma, sui quali spera di raggiungere un accordo. Il primo è quello del tetto massimo degli aiuti ad azienda, accompagnato dalla semplificazione per le piccole aziende. Si tratta di due temi delicati. Nel primo caso è netta l’opposizione di un numero rilevante di paesi all’introduzione di un capping sugli aiuti destinati alle grandi aziende, così come sancito dalle conclusioni del Consiglio dei Ministri del 17 marzo [pdf] e dalla stessa Comagri. Si ricorda, tuttavia, che il capping agirebbe solo sulla componente di base degli aiuti diretti, cioè quella legata al sostegno del reddito di base, mentre ne sarebbe esclusa la componente ecologica. Nel secondo caso, nella comunicazione di novembre viene proposto di introdurre un regime di sostegno “semplice e specifico” per i piccoli agricoltori, teso a contribuire al rafforzamento della competitività di queste aziende e alla riduzione degli oneri amministrativi connessi alla concessione degli aiuti. Ancora a è trapelato sulla traduzione in pratica di questo regime di sostegno semplificato.
Altro punto qualificante della riforma Ciolos è la limitazione degli aiuti agli “agricoltori attivi”. Si ricorda che già ora gli Stati membri hanno la possibilità di non concedere pagamenti diretti nel caso in cui l’attività agricola costituisca una parte irrilevante delle attività economiche globali della persona fisica o giuridica in questione o la cui attività principale o il cui obiettivo sociale non sia l'esercizio di un'attività agricola. Nessuno Stato membro ha applicato tale regola. Nel caso dell’attuale proposta di riforma, l’idea, così come chiesto anche da Comagri, è che la Commissione fissi dei principi in base ai quali definire chi sia agricoltore attivo e chi non lo sia, lasciando agli Stati membri la decisione finale. Non è chiaro però se tale flessibilità arrivi al punto che uno Stato membro possa decidere di non applicare la norma o riguardi solo le modalità di applicazione della norma a livello nazionale.
Altro punto critico riguarda i criteri distributivi delle risorse finanziare della Pac tra Stati membri. Tale questione riguarda sia il primo che il secondo pilastro. Relativamente agli aiuti diretti del primo pilastro, sembra che prenda piede l’idea di garantire a ciascun Paese una percentuale minima dell’aiuto medio comunitario, riducendo quindi l’effetto redistributivo e limitando le perdite dei paesi maggiormente colpiti. Occorre capire, inoltre, se ciò avverrà anche nell’ambito di un periodo transitorio e se sarà concessa una certa flessibilità agli Stati membri nell’applicazione della redistribuzione tra agricoltori sul proprio territorio. Sembra inoltre che verranno individuati criteri correttivi “oggettivi” della distribuzione dei pagamenti diretti tra Stati membri, legati al contributo economico, ambientale e territoriale dell’agricoltura nei diversi Paesi. Diventa quindi sempre più probabile l’uso di un criterio allocativo misto che attribuisca un peso a ciascuna di queste componenti nella composizione della quota di ciascun Paese sulle risorse del primo pilastro, per bilanciare il peso della distribuzione basata sulla superficie.
Infine, altro punto fermo della riforma riguarda la semplificazione, in particolare della condizionalità, coerentemente con l’introduzione della componente verde dei pagamenti diretti e dei nuovi incentivi del secondo pilastro. In merito alla componente verde, un gruppo di lavoro sta attualmente riflettendo sulla “lista” delle pratiche di greening alle quali legare il pagamento di questa componente. Sembra che da tale lista debba essere esclusa la misura di “copertura verde” mentre entrerebbe di diritto l’agricoltura biologica. Quella della scelta delle misure che saranno indicate come “verdi” è una questione molto delicata sia perché ad esse sarà legata una fetta importante degli aiuti diretti cui avrà diritto ciascuna azienda e sia per l’evidente sovrapposizione con le misure ora finanziate nel secondo pilastro.
A livello nazionale, in occasione del Forum del 22 febbraio [pdf], in cui sono stati resi pubblici gli orientamenti nazionali espressi dal Mipaaf, le organizzazioni sindacali agricole, i sindacati dei lavoratori agricoli nonché il sistema cooperativo hanno presentato le proprie posizioni in un documento unitario [pdf].
Il documento, sostanzialmente, concorda con il cammino intrapreso dalla Commissione, ma mette in evidenza la necessità di porre in essere dei correttivi per permettere agli agricoltori italiani di adattarsi con gradualità al nuovo sistema di pagamenti diretti e di evitare che, a livello nazionale, si subisca una decurtazione delle risorse finanziarie a disposizione. Si propone quindi che, nella distribuzione delle risorse tra Paesi, vengano considerati, oltre alla superficie, altri criteri, quali la Plv, il valore aggiunto e il lavoro, sia dipendente che autonomo, che sono considerati indicatori della capacità competitiva del nostro Paese. Il documento unitario approva anche la necessità di indirizzare i pagamenti diretti agli “agricoltori attivi” intesi come le imprese agricole “che sono orientate al mercato e operano sul territorio, anche attraverso forme di aggregazione e di integrazione, che in modo professionale crea o rddito e producono alimenti ed effetti positivi per la società”. Posizioni sono espresse anche in merito alle misure di mercato del primo pilastro e al futuro dello sviluppo rurale.
Si attende ora la pubblicazione dell’Impact Assessment da parte della Commissione che dovrà valutare l’impatto sugli Stati membri di un certo numero di scenari di riforma.