Effetti della co-progettazione degli interventi nella Strategia Nazionale Aree Interne

Abstract

L’attuazione della Strategia Nazionale Aree Interne (Snai) è partita da pochi mesi, ma è dal 2014 che territori interessati e coordinamento nazionale sono impegnati nella co-progettazione degli interventi. Con un’analisi qualitativa applicata a due casi di studio, questo articolo studia gli effetti che possono associarsi a questa prima fase della Snai: come sono cambiate, per i territori che hanno co-progettato la Snai, le dinamiche relazionali, il coordinamento della governance, il carattere degli interventi progettati e la consapevolezza/fiducia nelle proprie potenzialità?

Introduzione

Il più recente dibattito internazionale ha evidenziato che i così detti “territori del margine” (De Rossi et al., 2018) o "places that do not matter” (Rodríguez Pose, 2017) sono al centro delle principali sfide che l’Europa e il mondo si trovano oggi ad affrontare. Questi territori, caratterizzati spesso da perifericità spaziale, bassi livelli di competitività economica e condizioni socio-demografiche sfavorevoli, sono sconnessi dalle dinamiche sulle quali si regge e in cui si propaga lo sviluppo globale odierno. Si può dire che in Italia questa condizione riguardi quasi un quarto della popolazione totale, e più dei due terzi del territorio: come evidenziato da De Rossi et al. 2018, si va “dal complesso sistema delle valli e delle montagne alpine ai variegati territori della dorsale appenninica, e via via scendendo per la penisola, fino a incontrare tutte quelle zone che il meridionalismo classico aveva indicato come «l’osso» da contrapporre alla «polpa», e a giungere alle aree arroccate delle due grandi isole mediterranee” (De Rossi et al., 2018). È lungo queste direttrici che si articola oggi il quadro delle disparità in Italia, al di là del dualismo nord-sud, storicamente oggetto di riflessione e dei principali interventi di policy sia nazionali che comunitari. A questi territori l’Italia riconosce oggi un ruolo strategico (Dps, 2014a). Nel periodo di programmazione attuale della politica di coesione, rivolta a colmare disparità e svantaggi tra le aree dell’Unione Europea, infatti, l’Italia finanzia un intervento specificatamente rivolto alle così dette ‘Aree Interne’: territori che dagli anni ’50 hanno subito una progressiva marginalizzazione e de-antropizzazione, con una riduzione dell’utilizzo del capitale territoriale, e che oggi sono caratterizzati dall’esistenza di piccoli centri abitati in grado di offrire un accesso limitato ai servizi essenziali (Agenzia per la Coesione Territoriale, 2014; Lucatelli, 2016; Mantino e Lucatelli, 2016). La Strategia Nazionale Aree Interne (Snai), avviata nel 2014, punta a migliorare la qualità e la quantità dei servizi essenziali di queste aree (scuola, mobilità e trasporti) e a promuovere progetti che ne valorizzino il patrimonio naturale e culturale, per favorire, nel lungo periodo, l’inversione delle attuali dinamiche demografiche1. In linea con l’approccio place-based (Barca, 2009; Barca et al., 2012) di cui può essere considerata uno dei primi esperimenti attuativi, la Snai prevede che la definizione delle strategie di sviluppo si basi su un confronto aperto tra i livelli di governo centrale e subnazionale e le comunità locali, per mettere a sistema il potenziale dell’area, in una vera e propria fase di co-progettazione degli interventi, tesa a cambiare l’approccio dei territori allo sviluppo locale e alle relative politiche. Questo articolo si focalizza su questa prima fase, rimandando a un momento successivo la valutazione degli impatti ex-post che la Snai potrà produrre in termini di sviluppo locale con l’attuazione degli interventi così progettati. In particolare, l’articolo presenta un’analisi qualitativa di come sono cambiate, per i territori che hanno co-progettato la Snai, le dinamiche relazionali, il coordinamento della governance, il carattere degli interventi e la consapevolezza/fiducia delle possibilità di sviluppo. Lo studio riguarda due Aree Pilota della Strategia (l’Area “Valli Maira e Grana” in Piemonte e l’Area “Madonie” in Sicilia) ed è stato sviluppato grazie alla collaborazione del Coordinamento Nazionale della Snai2.

Quali gli effetti della Strategia Nazionale Aree Interne ad oggi?

Secondo la più recente letteratura su crescita regionale e sviluppo locale il rafforzamento delle relazioni formali e informali, i legami cooperativi, la possibilità e la facilità di scambiare conoscenze e il capitale umano e sociale sono tra gli elementi che più possono promuovere uno sviluppo locale inclusivo e sostenibile (Pike et al., 2006; Oecd, 2009; Rodríguez-Pose e Crescenzi, 2011). In questo contesto, la creazione di nuovi legami e di iniziative di cooperazione e integrazione tra i diversi attori a livello locale è alla base della Snai, e in particolare della sua prima fase, di co-progettazione delle strategie di sviluppo. Nella pratica, la co-progettazione si sviluppa attraverso un’attività di scouting che coinvolge i principali attori del territorio (sanità, istruzione, mobilità, agricoltura, energia, artigianato etc.) e confluisce nell’elaborazione partecipata di diversi documenti: la “Bozza di strategia”, che indica le principali linee guida per lo sviluppo,  il “Preliminare di Strategia”, che individua il percorso di sviluppo e una strategia complessiva; la “Strategia d’Area”, dove vengono indicati gli interventi, le azioni specifiche, i risultati attesi e gli indicatori di risultato e, infine, l’ “Accordo di programma Quadro”, che rappresenta lo strumento attuativo attraverso cui vengono assunti gli impegni vincolanti per la realizzazione degli interventi (Dps, 2014b).
Attraverso la co-progettazione la Snai ha dunque coinvolto le comunità locali delle Aree Interne in iniziative finalizzate a promuovere il dialogo e momenti di incontro della popolazione con le amministrazioni locali e nazionali, oltre che con esperti esterni. L’articolo si focalizza su questo processo, verificando se nelle comunità locali coinvolte nella co-progettazione i) sono cambiate le relazioni (e.g., legami di cooperazione e un migliore coordinamento della governance); ii) possono osservarsi differenze nella natura degli interventi progettati, rispetto a come questi sarebbero stati definiti in assenza della Snai, iii) se è cambiata la consapevolezza rispetto alle potenzialità di sviluppo del proprio territorio.
L’articolo risponde a queste domande sulla base di un’indagine articolata in tre fasi: un’analisi dei documenti di Strategia delle due Aree analizzate, che ha consentito di ricostruire il processo di co-progettazione e di individuare gli interventi definiti (Cnai, 2017a; Cnai, 2017b); un questionario, composto da sedici domande, somministrato a venticinque soggetti rappresentativi per ogni Area; sei interviste approfondite per ogni Area, a soggetti coinvolti nel processo di definizione della Strategia (in particolare: progettista d’Area, Referente d’Area e stakeholder locali).
L’evidenza più generale che emerge dai questionari e dalle interviste è che la Snai rappresenti “una grande opportunità, che riaccende la speranza di una nuova e concreta possibilità di sviluppo”. Più nel dettaglio, di seguito si individuano i principali risultati dell’analisi: favorendo l’incontro e il dibattito tra gli attori a livello locale, la Snai ha promosso un generale miglioramento nelle dinamiche relazionali, stimolando la nascita di nuove relazioni potenzialmente generatrici di sviluppo. Secondo il 56% degli intervistati nell’Area “Valli Maira e Grana” e il 92% nell’Area “Madonie”, infatti, le relazioni nella comunità sono migliorate, con una maggiore propensione alla collaborazione per lo sviluppo confermata nel 70% dei casi nella prima Area e per il 96% nella seconda. Inoltre, partnership nate in ambito Snai si sono spesso consolidate e proseguono autonomamente in vere e proprie collaborazioni imprenditoriali, come quelle che nella politica di coesione vengono specificatamente promosse, in particolare per gli interventi più innovativi (e.g., Smart Specialization Strategy, cfr. Crescenzi et al., 2018).
Effetti positivi sono emersi anche in termini di coordinamento tra i diversi livelli di governance: per le comunità delle Aree Interne prese in esame il loro rapporto con le istituzioni locali è “sensibilmente migliorato” (tendenza riconosciuta dal 60% dei rispondenti nelle “Valli Maira e Grana” e dall’88% nelle “Madonie”). Gli esponenti delle istituzioni locali intervistati convengono sul fatto che le occasioni di incontro hanno migliorato il rapporto delle “piccole realtà” con i livelli di governo più alti. Per quanto riguarda il coordinamento orizzontale, risulta favorito un maggior dialogo e l’avvio di azioni di sistema tra i diversi Comuni dell’Area, soprattutto nell’Area delle “Madonie”.
Secondo l’analisi un effetto Snai positivo riguarda anche gli interventi progettati. Gli intervistati confermano infatti che la co-progettazione ha favorito l’elaborazione di una strategia unitaria basata su una visione più sistemica, promossa e identificata grazie agli incontri e al confronto organizzato. Gli interventi progettati, alcuni dei quali già in corso di attuazione, altri in attesa di essere avviati, sono giudicati in grado di coinvolgere efficacemente i soggetti e le competenze del territorio, rispecchiandone i bisogni e facendone emergere efficacemente le potenzialità. In entrambe le Aree viene attribuita alla co-progettazione una buona/ottima capacità nel favorire l’elaborazione di interventi innovativi capaci di valorizzare il potenziale locale e più in generale per lo sviluppo del territorio (Figura 1.a).
Particolarmente significativo, poi, è il fatto che la maggioranza degli intervistati percepisca un elemento di rottura rispetto a quanto progettato nel passato e a quanto correntemente progettato sul territorio al di fuori della Snai. In entrambe le Aree Interne, la quasi totalità dei rispondenti auspica che la co-progettazione adottata nell’ambito Snai possa divenire modalità ordinaria per l’intervento pubblico di sviluppo del territorio in generale (Figura 1.b). A questo proposito, è emerso dalle interviste che nell’ Area delle “Madonie” alcuni Sindaci si stanno già muovendo in questa direzione, adottando i meccanismi di co-progettazione sperimentati nella Snai come metodo per la scelta e la definizione degli interventi anche in altri contesti di politica pubblica.

Figura 1 (a e b) - Il ruolo della co-progettazione negli interventi di sviluppo del territorio

Fonte: elaborazione degli autori

Inoltre, le comunità coinvolte dichiarano di aver maturato, grazie alla fase di co-progettazione, supportata anche da momenti di formazione e dal contributo di specialisti, una più chiara percezione delle potenzialità dei rispettivi territori (Figura 2.a), che in entrambe le aree ha contribuito ad aumentare la fiducia nelle possibilità di sviluppo (Figura 2.b).

Figura 2 (a e b) - Il ruolo della co-progettazione per consapevolezza/fiducia nelle potenzialità del territorio 

Fonte: elaborazione degli autori

Infine, alcune delle criticità individuate grazie ai momenti di incontro e condivisione della co-progettazione sono già state affrontate introducendo modifiche nello status quo ancora prima che fossero attuati gli specifici progetti Snai: in particolare, è stato possibile adattare e modificare alcuni servizi, in modo da generare fin da principio miglioramenti nella vita quotidiana delle comunità locali (ad esempio sono stati modificati gli orari del trasporto pubblico locale). Questo rafforza l’evidenza di come già nella fase di co-progettazione la Snai abbia saputo creare effetti benefici in termini di attuazione dell’insieme delle politiche pubbliche, ed è rilevante anche per le politiche di coesione in generale: gli effetti di medio lungo periodo della politica di coesione possono essere associati a una molteplicità di più circoscritti cambiamenti che ‘si imparano facendo’. Questi effetti possono coinvolgere le politiche pubbliche nel complesso, consentendo di mettere in sinergia le risorse impiegate e di massimizzarne l’impatto.

Considerazioni conclusive

La Strategia Nazionale Aree Interne può essere considerata come uno dei primi esperimenti attuativi dell’approccio place-based alle politiche regionali sposato dalla Commissione Europea per la programmazione 2014-20. Riguarda i territori più marginalizzati del Paese, dove si incardinano le più severe fonti di disuguaglianza e svantaggio dell’attuale scenario globale. La valutazione comprensiva dei suoi effetti sullo sviluppo locale sarà possibile una volta conclusa l’attuazione degli interventi elaborati nell’ambito della strategia. Analisi controfattuali, basate sui dati di monitoraggio dei singoli progetti finanziati potranno fornire risposte robuste sugli effetti causali della Snai, cogliendo le differenze rispetto a quanto sarebbe accaduto in quegli stessi territori se la Snai non vi fosse stata introdotta.
In linea con le teorie sottostanti l’approccio place-based, tuttavia, la Snai mira ad attivare alcune delle più importanti leve di cambiamento già a partire dalla fase di co-progettazione degli interventi. È su questi aspetti che si è focalizzato questo articolo, con un’analisi qualitativa che ha coinvolto due delle Aree Interne individuate dalla Strategia Nazionale nel Paese, localizzate rispettivamente al Nord e al Sud, che, sebbene stiano sviluppando un percorso simile e parallelo nell’ambito della Strategia Nazionale, sono profondamente diverse dal punto di vista del contesto storico, istituzionale, e produttivo.
Le evidenze emerse suggeriscono che finora la Snai sta riuscendo nel suo intento: la sua fase di co-progettazione ha prodotto elementi di cambiamento significativi in termini di dinamiche relazionali, governance, interventi di sviluppo progettati e consapevolezza/fiducia nelle potenzialità di sviluppo dei territori. Le comunità locali hanno sviluppato nuove relazioni e una maggiore propensione alla cooperazione; gli organi della governance locale hanno sperimentato modalità di migliore coordinamento; gli interventi elaborati sono riconosciuti come più integrati e innovativi, capaci di rispecchiare più fedelmente le necessità locali. Il dialogo orientato allo sviluppo, che è stato avviato nelle aree considerate, ha avuto come diretta conseguenza una maggiore consapevolezza delle debolezze e delle potenzialità del territorio con un conseguente aumento della fiducia. Infine, i momenti di incontro e condivisione della co-progettazione hanno consentito di introdurre modifiche nello status quo dei servizi pubblici locali che spaziano anche al di fuori degli specifici progetti in corso di attuazione nell’ambito Snai, con effetti benefici per le politiche pubbliche nel complesso.
Pur essendo parziali (riguardano la sola fase di co-progettazione, due sole Aree e circoscritti elementi di cambiamento), le evidenze raccolte in questo lavoro suggeriscono che la Snai può essere un valido strumento per favorire lo sviluppo locale di aree particolarmente svantaggiate, in un percorso che trasformi “territori del margine” in aree capaci di individuare il proprio potenziale e di dotarsi delle leve che ne rendano possibile la sua valorizzazione dinamica.

Riferimenti bibliografici

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• Cnai (2017b), Strategia d’Area, documento finale. (Documento di strategia d’Area Valli Maira e Grana), Cnai, Roma

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• 1. Gli interventi sui servizi essenziali sono finanziati con risorse nazionali, previste appositamente dalla Legge 27 dicembre 2013, n. 147, articolo 1, comma 13 (legge di stabilità 2014), successivamente integrate dalla Legge 23 dicembre 2014, n. 190, articolo 1, comma 674 (legge di stabilità 2015), mentre quelli dedicati ai progetti per lo sviluppo con risorse Regionali, soprattutto di natura comunitaria (Fesr, Fse, Feasr, Feamp) 2014-2020 (cfr. Strategia Nazionale Aree Interne - Agenzia per la Coesione Territoriale: www.agenziacoesione.gov.it/it/arint).
• 2. Il termine “Area Pilota” indica la prima area di ciascuna regione in cui è stata avviata la Snai e quindi la fase di co-progettazione. Per la Snai rappresentano aree prototipo su cui avviare processi di apprendimento per l’assestamento e il miglioramento dei meccanismi.