Le ambizioni green della PAC post-2020

Abstract

A partire dagli anni ‘90 del secolo scorso la Politica agricola comune ha intrapreso un percorso di progressivo rafforzamento dell’impegno verso i temi della sostenibilità ambientale. La riforma post-2020 rappresenta l’ultima tappa di questo percorso di progressivo inverdimento della PAC, dato che introduce una serie di novità che innalzano in modo importante l’ambizione ambientale di intervento tra I e II Pilastro.

Introduzione

A partire dagli anni ‘90 del secolo scorso la Politica agricola comune (PAC) ha intrapreso un percorso di progressivo rafforzamento dell’impegno e dell’attenzione verso i temi green e della sostenibilità ambientale di interesse più immediato per il settore primario.
La riforma post-2020 rappresenta l’ultima tappa di questo percorso di progressivo inverdimento della PAC dato che introduce una serie di novità che innalzano in modo importante l’ambizione ambientale di intervento (Tabella 1). Nel dettaglio, le novità ambientali annunciate dalla ultima riforma sono:

• coerenza con il Green Deal europeo: la PAC è chiamata a integrare pienamente la legislazione ambientale e climatica dell’UE nei Piani strategici nazionali (PSN); i piani della PAC contribuiscono agli obiettivi delle strategie Farm to Fork e Biodiversità 2030 e possono essere aggiornati per tenere conto dei cambiamenti nella legislazione climatica e ambientale richiesti dal Green Deal europeo;
• condizionalità rafforzata: aumentano i Criteri di Gestione Obbligatori (CGO) e le Buone Condizione Agronomiche e Ambientali (BCAA), anche per “inglobare” quelli che nel 2014-2020 sono stati impegni volontari del greening;
• eco-schemi obbligatori per gli Stati membri: un nuovo strumento nell’ambito del I Pilastro è previsto per compensare gli agricoltori per l’attuazione volontaria di pratiche rispettose del clima e dell’ambiente. Gli Stati membri devono destinare almeno il 25% del loro bilancio FEAGA a questi schemi (ring-fencing eco-schemi);
• ring-fencing1 FEASR: almeno il 35% dei fondi per lo sviluppo rurale deve essere destinato a impegni agroambientali dei PSR.
• track-spendig climatico: il bilancio della PAC deve contribuire in modo significativo alla spesa globale per il clima dell’Unione. Entro il 2025 la Commissione proporrà un nuovo approccio per monitorare la spesa della PAC realizzata in coerenza con gli obiettivi climatici.

Tabella 1 – Quadro delle tappe di “inverdimento” della PAC

Fonte: nostra elaborazione

Proprio la rafforzata ambizione ambientale del post-2020, o più probabilmente le implicazioni tecniche e finanziarie di tale ambizione sull’attuazione degli interventi, ha rappresentato forse uno dei temi più “divisivi” del lungo percorso di negoziato che ad oggi (ottobre 2021) non ha ancora prodotto i testi regolamentari definitivi che dovranno codificare la prossima fase di programmazione. Divergenze sulla declinazione di alcuni dei nuovi criteri di condizionalità, sulla entità del ring-fencing finanziario per gli eco-schemi o proprio sulle modalità di attuazione di questo nuovo strumento di intervento hanno così inciso in modo sensibile sulla fluidità dei triloghi fra Commissione, Consiglio e Parlamento europeo per l’approvazione del pacchetto di riforma.
Va detto che l’impalcatura complessiva di una PAC maggiormente orientata alle sfide ambientali era stata già delineata dalla Commissione targata Juncker (2014-2019), ma l’ulteriore spinta all’inverdimento desiderata dal Green deal della Commissione di von der Leyen (dal 2020) ha alzato ulteriormente la posta dell’ambizione ambientale della riforma portando un certo scompiglio fra le parti coinvolte nel negoziato.
Con il post-2020 la PAC ha dunque accelerato la propria metamorfosi che la vede progressivamente evolvere da politica settoriale a politica trasversale di servizio ad altre politiche comunitarie come quelle ambientali, climatiche e sociali. Una sfida difficilissima, forse azzardata o comunque obbligata, che però dovrà continuare a fare i conti anche con le questioni “classiche” di settore. Se ne ha una evidenza anche osservando la sezione news del sito Commissione europea2 per accorgersi che la PAC e l’ambiente sono temi “caldi” nell’agenda politica dell’Unione, ma anche per verificare che questioni tradizionali come “Le misure della PAC svolgono un ruolo importante nel sostenere il reddito delle aziende agricole” o “L’invecchiamento degli agricoltori europei rimane una sfida importante nelle zone rurali” restano ancora cruciali per l’azione della politica agricola comune.
La pacifica ed efficace convivenza fra vecchie esigenze di settore e nuove esigenze trasversali di tipo ambientale e sociale sembra essere proprio una delle sfide più difficili che la prossima PAC dovrà affrontare nel suo percorso di attuazione.

Il lungo percorso della riforma e l’effetto Green deal

La riforma verso il post-2020 è forse una delle più lunghe e tortuose della storia della politica agricola comune. Avviata nel 2017 con il lancio di una consultazione sul futuro della PAC3, ad oggi (ottobre 2021), la riforma non ha ancora terminato il proprio percorso con la pubblicazione degli attesi testi regolamentari definitivi, benché la Commissione sia comunque andata avanti con una serie di atti di legislazione secondaria indispensabili per l’auspicata entrata in vigore dal Gennaio 2023. Le ragioni di tale ritardo sono molteplici. Alcune sono ascrivibili alle mutate condizioni di equilibrio politico che si sono concretizzate durante il percorso istituzionale e che hanno complicato il raggiungimento di un accordo fra le parti, forse soprattutto proprio sulle questioni di maggiore ambizione ambientale.
Dopo le proposte legislative della Commissione europea (ancora a guida di Jean-Claude Juncker) di giugno 2018, il dibattito sulla riforma della PAC è passato al Parlamento europeo e al Consiglio dei ministri agricoli.
Le elezioni europee di maggio 2019 hanno rallentato il percorso di condivisione della riforma, portando il nuovo Parlamento europeo a riprendere il dibattito e trovare una posizione di accoglimento solo nell’ottobre 2020. Parallelamente, anche il Consiglio dei ministri agricoli è riuscito a trovare un accordo solo nello stesso mese sotto la guida della presidenza di turno tedesca.
L’avvio dei triloghi Parlamento-Consiglio-Commissione, ossia le consultazioni necessarie all’approvazione del pacchetto regolamentare e finanziario della riforma, ha avuto quindi inizio a novembre 2020 e ha prodotto un accordo politico preliminare solo lo scorso 25 giugno4 (sotto presidenza del Portogallo), dopo un acceso dibattito avvenuto, tra l’altro, proprio su questioni di ambizione ambientale relative a condizionalità rafforzata, eco-schemi del primo Pilastro e ring-fencing finanziari di tipo green sui vari strumenti di intervento.
In questo contesto va sottolineato il ruolo giocato dall’insediamento, nel 2019, della nuova Commissione targata von der Leyen e l’effetto sortito sul percorso di approvazione della PAC prima dal lancio della Strategia Green deal (dicembre 2019) e poi, a maggio 2020 e in piena crisi pandemica, delle altre due principali strategie ad esso associate, ossia Farm to Fork e Biodiversità 2030. Tali strategie, in una fase storica resa delicata dalla pandemia, hanno cambiato profondamente lo scenario di approvazione della riforma proprio sui temi ambientali e delle risorse da condizionare ad essi a discapito di temi più settoriali come tutela redditi e livelli di sostegno, rallentando il confronto sulle proposte legislative del 2018 e costringendo a uno slittamento di due anni della nuova programmazione5.

Il Green deal chiede una PAC più verde

Mille miliardi di euro in dieci anni per azzerare le emissioni di gas serra entro il 2050. Questo il cuore del Green Deal, un nuovo corso economico e politico che vede la PAC pienamente coinvolta, sia per le risorse messe in gioco che per il ruolo concreto che può svolgere sui temi cardine della strategia.
Il Green Deal [COM(2019) 640 final] è una strategia di forte rilancio economico dell’Unione imperniata sulla piena transizione verso la green economy. Un vero e proprio piano di azione che, attraverso più di 100 punti, intende innescare un’economia moderna, efficiente sotto il profilo delle risorse, competitiva e – soprattutto - neutrale dal punto di vista delle emissioni di gas serra entro il 2050. Interessa tutti i settori dell’economia: i trasporti, l’energia, l’agricoltura, l’edilizia e settori industriali quali l’acciaio, il cemento, le ICT, i prodotti tessili e le sostanze chimiche. Una strategia ambiziosa che mira a trasformare l’UE in una società giusta e prospera, per il benessere dei cittadini e del pianeta, e che propone di cambiare abitudini e stili di tutti, da quelli di vita a quelli produttivi.
Secondo le intenzioni della Commissione, nel prossimo periodo, tutte le azioni e le politiche dell’UE dovranno contribuire al raggiungimento degli obiettivi del Green Deal attraverso un’azione coraggiosa capace di massimizzare i benefici per la salute, la qualità della vita, la resilienza e la competitività. Tutto questo richiederà evidentemente un intenso coordinamento volto a sfruttare tutte le sinergie possibili fra i diversi settori e le politiche dell’Unione. In questo senso il Green Deal intende fare un uso coerente di tutte le leve politiche disponibili: regolamentazione e standardizzazione, investimenti e innovazione, riforme nazionali, dialogo con le parti sociali e cooperazione internazionale. La PAC, con la sua importante dotazione finanziaria, fa evidentemente parte di questo pacchetto di leve politiche previste.
Ancor prima di essere un documento di indirizzo strategico, il Green deal è un documento di programmazione che individua in modo chiaro le tappe che la Commissione intende seguire in termini di tempistica e di produzione normativa. Faranno parte del percorso di riforme annunciato dalla CE in accompagnamento al Green deal:

• “Piano di investimenti”,
• “Meccanismo per una transizione giusta”
• “Prima legge sul clima” (impatto climatico zero entro il 2050)
• “Patto europeo per il clima” che riunisce le regioni, le comunità locali, la società civile, le imprese e le scuole
• “Strategia industriale europea”
• “Piano d’azione per l’economia circolare” incentrato sull’uso sostenibile delle risorse
• Strategia “Dal produttore al consumatore” per sistemi alimentari più sostenibili (Nota anche come “Farm to Fork”) [COM(2020) 381 final]
• “Strategia UE sulla biodiversità per il 2030”[COM(2020) 380 final].

Farm to Fork e Biodiversità 2030 sono, in particolare, due strategie che impattano in modo sensibile sull’operatività e gli obiettivi della prossima PAC. Le due strategie mettono l’interesse del cittadino al centro dell’azione politica proponendo di aumentare l’impegno dell’UE per la protezione di terra e mare e per il ripristino degli ecosistemi degradati. In quanto parti centrali del Green Deal europeo, le due strategie ambiscono però anche a favorire la ripresa economica dell’Unione. In tempo di coronavirus, entrambe mirano a rafforzare la resilienza delle nostre società alle future pandemie e alle minacce del cambiamento climatico, supportando l’adozione di pratiche più sostenibili a garanzia di catene di approvvigionamento alimentare sane, sicure e sostenibili.
Partendo da queste considerazioni, la strategia Farm to Fork in particolare ambisce a favorire la transizione dell’UE verso un sistema alimentare sostenibile capace di garantire la sicurezza alimentare e l’accesso a diete sane, che siano originate da un pianeta a sua volta sano. In questa direzione la strategia chiede alla PAC di intervenire in modo efficace per ridurre l’impronta ambientale e climatica dell’agricoltura, proteggere la salute dei cittadini e garantire al contempo il sostentamento di tutti gli operatori economici attivi nel sistema agro-alimentare. Per queste finalità la strategia fissa obiettivi concreti come:

• ridurre del 50% l’uso e il rischio connesso all’uso di prodotti fitosanitari,
• ridurre di almeno il 20% dell’uso di fertilizzanti e del 50% le perdite di nutrienti dal suolo,
• ridurre del 50% le vendite di antibiotici impiegati in zootecnia e acquacoltura;
• raggiungere la soglia del 25% della superficie agricola condotta con metodi di agricoltura biologica.

L’agricoltura ha dunque un ruolo cruciale nell’attuazione della strategia generale delineata dal Green Deal e la PAC viene richiamata come uno strumento chiave per garantire la transizione verso la sostenibilità ambientale e climatica del sistema alimentare dell’UE.
La Commissione sembra avere le idee chiare su questo e si sta adoperando per garantire che questa ambizione sia pienamente riflessa nel pacchetto della nuova PAC attraverso una adeguata declinazione dei Piani strategici nazionali (PSN). Ha formulato, ad esempio, raccomandazioni per ciascuno Stato membro sui nove obiettivi specifici della PAC per garantire massimo livello di aderenza delle proposte di Piani strategici agli obiettivi unionali, e richiesto che vengano stabiliti target nazionali espliciti per questi obiettivi sui quali dovrà efficacemente convergere l’intervento della PAC.
Su questa scia Farm to Fork dedica enfasi a un tema nuovo dei regimi ecologici (o eco-schemi), una componente verde dei pagamenti diretti con cui la Commissione ha intenzione di promuovere “su vasta scala” l’adozione di pratiche benefiche per clima e ambiente.

Piani strategici nazionali: una “architettura” di interventi per gli obiettivi green 

Il considerando n.30 del Regolamento sul sostegno ai piani strategici che gli Stati membri devono redigere nell’ambito della politica agricola comune (Reg. CAP Plan) sottolinea chiaramente che la protezione ambientale e l’azione per il clima, così come il contributo al conseguimento degli obiettivi generali dell’Unione in materia di ambiente e di clima, rappresentato una priorità assoluta di intervento della PAC.
Lo stesso considerando introduce anche il concetto di “architettura” di azioni che la PAC è chiamata a mettere in campo attraverso i PSN per perseguire tali obiettivi. Un concetto, quello di “architettura ambientale”, che viene poi ripreso più volte dal Regolamento nelle sezioni dedicate ai nuovi regimi per il clima, l’ambiente e il benessere degli animali (eco-schemi) e in quelle dedicate alla descrizione della strategia di intervento dei PSN. Si tratta, di fatto, di un concetto nuovo per la PAC che prova a rispondere alla esigenza di armonizzare i vari strumenti di intervento previsti tra I e II Pilastro (condizionalità, ecoschemi, misure PSR, interventi OCM) rispetto al soddisfacimento di un set (robusto) di obiettivi fissati dalle regole della riforma. Una delle novità forti del post-2020, infatti, è proprio la disposizione di prevedere PSN unici tra I e II Pilastro, anche per gli Stati a gestione tradizionalmente regionalizzata dei PSR, con un set unico di obiettivi e indicatori su cui misurare anche le performance di programmazione (New delivery model)6.
Fra questi obiettivi vi sono quelli climatico-ambientali previsti in modo specifico per la PAC (mutuati dal 2014-2020), rafforzati però in modo particolare dagli obiettivi ambiziosi di Green deal, Farm to Fork e Biodiversità 2030, oltre che da quelli (già noti) della vigente legislazione ambientale e climatica dell’Unione (richiamata nell’Allegato XIII del Reg. CAP Plan) cui il PSN deve dimostrare di saper contribuire in modo efficace e coerente.
Un quadro degli strumenti che possono rientrare nell’architettura ambientale del PSN include:

• Condizionalità rafforzata,
• Ecoschemi I Pilastro,
• Misure Agro-Climatico-Ambientali (ACA) II Pilastro (attuali M.10, 11, 12, 14),
• Interventi Ambientali OCM,
• Altre misure PSR (attuali M.1, 2, 4, 8, 15, 16, 19).

Rispetto al 2014-2020 viene proposto un sistema rafforzato di Criteri di gestione obbligatori (CGO) (che passano da 13 a 16) e di Buone condizione agronomiche e ambientali (BCAA) (che passano da 7 a 10). Le tre nuove BCAA vengono proposte per assorbire nella condizionalità gli impegni dell’attuale greening, cambiandone negli effetti il sistema di attuazione, ampliandone il significato, e rafforzandone in un certo modo la cogenza. Così, ad esempio, l’impegno della diversificazione colturale previsto dal greening diviene una buona condizione di nuova introduzione (BCAA 8) che riguarda il tema più ampio della rotazione delle colture (Marandola e Vanni, 2019).
In tema di ambiente, altra novità storica della riforma post-2020 è l’obbligo di introdurre nei PSN uno o più regimi ecologici (eco-schemi) a valere sulla dotazione FEAGA (I pilastro). Si tratta di interventi che devono avere impatto positivo sul clima e sull’ambiente e che i singoli agricoltori possono scegliere di attuare volontariamente in cambio di un pagamento aggiuntivo al pagamento di base o compensativo degli svantaggi economici affrontati per gli impegni di maggiore sostenibilità assunti. Per essere ammissibili, le pratiche incentivabili dagli eco-schemi devono:

• andare oltre la baseline segnata dai CGO e BCAA della condizionalità rafforzata;
• andare oltre i requisiti minimi previsti per l’utilizzo dei fertilizzanti, dei prodotti fitosanitari e delle regole sul benessere degli animali;
• essere facilmente controllabili e monitorabili da remoto.

Il percorso nazionale sui temi verdi della PAC

Il percorso nazionale di avvicinamento ai temi verdi della nuova PAC viene avviato a dicembre 2019 con un documento di riflessione “non paper” della Rete Rurale Nazionale che prova a ragionare sul potenziale contributo della futura PAC agli obiettivi del Green Deal in Italia. Elemento centrale della riflessione proposta è che la PAC debba svolgere un ruolo trainante del sistema agricolo, agro-alimentare, forestale e della pesca verso un cambiamento capace di trasformare i diversi temi della sostenibilità declinati dal Green Deal in elementi di nuova e ritrovata competitività economica di settore. In sintesi, più sostenibilità deve significare in primis nuove occasioni di reddito e specializzazione produttiva per gli operatori.
In questo quadro viene proposto che la strategia nazionale per la futura PAC venga declinata a servizio della strategia europea sul Green Deal attraverso una serie linee strategiche di azione capaci di interpretare in chiave green le principali necessità di intervento per il settore:

• potenziamento della competitività di aziende e filiere (in chiave green);
• miglioramento delle performance climatiche e ambientali delle produzioni;
• rafforzamento della resilienza e vitalità dei territori rurali (in tempo di cambiamento climatico);
• efficientamento del sistema di governance e sinergia tra fonti finanziarie UE.

Punti cardine delineati dal documento per questi scopi sono:

• Riduzione della pressione esercitata dalle attività produttive sulle risorse naturali (acqua, aria, suolo) e sul clima,
• Rafforzamento e valorizzazione dei servizi ecosistemici garantiti dalle attività produttive (es. carbon sink, conservazione della biodiversità, conservazione del paesaggio, prevenzione del rischio idrogeologico, ciclo e riciclo dei nutrienti, sicurezza alimentare, benessere animale),
• Innesco di nuove dinamiche di sviluppo e consumo basate su un nuovo e centrale ruolo del sistema agro-alimentare e forestale (bioeconomia, economia circolare, riduzione degli sprechi alimentari, agroecologia).

Il documento nazionale “non paper” si inserisce in un percorso più ampio di avvicinamento al PSN che dal 2019 ha sinora previsto, per i temi ambientali7:

• Predisposizione di n.3 Policy brief e n.3 SWOT tecniche sui temi agro-climatico ambientali, utili all’analisi del contesto, alla messa a punto delle esigenze prioritarie e alla definizione delle Raccomandazioni della CE
• Proposta di n.7 eco-schemi attualmente in discussione con il partenariato istituzionale ed economico sociale (Tabella 2).

Tabella 2 – Quadro degli eco-schemi attualmente in discussione in Italia per il PSN

Fonte: nostra elaborazione

Prossima tappa del percorso, in vista dell’impegno di produrre una prima proposta di PSN entro la fine del 2021, è la messa a punto degli interventi da attivare nel secondo Pilastro in coerenza con il quadro strategico dell’architettura ambientale. Fra questi un ruolo rilevante è occupato dagli interventi agro-climatico-ambientali (ACA) che dovranno trovare in primis un nuovo ed efficace equilibrio di governance fra Stato e Regioni nel quadro di una pianificazione nazionale unitaria degli interventi.

Considerazioni conclusive

Il miglior modo per avviare una nuova programmazione è forse quello di guardare prima di tutto ai risultati conseguiti nelle fasi di programmazione precedenti. Questo appare ancor più rilevante per il post-2020 alla luce del New delivery model della PAC che annuncia di valutare le performance dei Piani strategici sulla base dell’effettivo raggiungimento dei risultati programmati. Alcune indicazioni ci vengono fornite in questa direzione dalla stessa Commissione europea che ha iniziato pubblicare una serie di studi tematici che provano a fare il punto proprio sui risultati e sugli impatti del periodo 2014-2020 rispetto a un set di temi strategici, soprattutto ambientali.
Sul fronte climatico, per esempio, un recente documento della CE8 evidenzia come la PAC 2014-2020 abbia contribuito positivamente alle sfide di mitigazione, ma meno a quelle di adattamento, sottolineando come il mancato raggiungimento degli obiettivi auspicati sia attribuibile principalmente alla mancanza di interventi specifici e alla scarsa ambizione degli impegni, più che alla carenza di risorse e strumenti di intervento. Stesso genere di considerazioni anche sul contributo della PAC alla tutela del suolo, come evidenziato dai risultati di uno studio dedicato divulgato dalla Commissione lo scorso febbraio 20219: attuazione poco ambiziosa delle BCAA e carenza di interventi specifici sembrano aver generato sul suolo risultati meno importanti di quanto atteso, soprattutto rispetto al contenimento dell’erosione e all’aumento del carbon stock. Altre valutazioni simili sono fornite dalla Commissione per gli impatti sulla biodiversità-habitat-paesaggio10 e sull’acqua11. A queste valutazioni si può affiancare anche quella della Corte dei conti del 2017 sull’efficacia del greening12 che, di fatto, rappresenta la base da cui è partita la CE per rivedere gli impegni verdi del I Pilastro e proporre la novità degli eco-schemi del post-2023 in sostituzione proprio del greening del periodo 14-20.
Queste valutazioni risultano molto preziose nella prospettiva di disegnare Piani strategici realmente efficaci nel conseguimento degli obiettivi prefissati e desiderati dalla Commissione. Una strategia efficace non sarà solo quella capace di allocare le risorse giuste per gli interventi giusti, ma anche quella capace di valorizzare opportunamente le azioni messe in campo attraverso il sistema degli indicatori di prodotto, risultato e impatto disponibili. 

Riferimenti bibliografici

• Marandola D., Vanni. F. (2019). Le sfide della nuova architettura verde della Pac post 2020. Agriregionieuropa 15/56

• Camaioni, B., Cagliero, R., Pallara, P. (2021) PAC post 2020, verso la lettura dell'efficacia di attuazione dei futuri PSN. Pianeta PSR 101/2021

Siti di riferimento

• PianetaPSR [link]

• PianetaPSR [link] 

• PianetaPSR [link] 

• PianetaPSR [link] 

• PianetaPSR [link] 

• 1. Dotazione minima di risorse (espressa in %) da destinare a spese di tipo climatico-ambientale.
• 2. [link]
• 3. [link]
• 4. [link]
• 5. Per il 2021 e il 2022 è stata prevista una fase di transizione del periodo 2014-2020 necessaria a garantire continuità nel sostegno agli agricoltori europei e a preparare al meglio la fase post-2020.
• 6. Il New Delivery Model modifica la valutazione della politica dalla “conformità agli impegni” alla “valutazione di risultati e prestazioni”. Questo passaggio verso una politica più orientata alla performance e agli obiettivi richiede, secondo la Commissione, l’istituzione anche di un solido quadro di monitoraggio della performance dei PSN, articolato su una serie di indicatori comuni, utile a valutare e monitorare le prestazioni della nuova PAC (Camaioni et al. 2021).
• 7. Per maggiori dettagli [link]
• 8. [link]
• 9. [link]
• 10. [link]
• 11. [link]
• 12. [link]