Il Distretto Rurale della Maremma 1996-2006: come si forma un distretto rurale

Introduzione

E’ in fase di conclusione la procedura di esame da parte della Regione Toscana dell’istanza di riconoscimento del Distretto Rurale della Maremma. Questo atto formale non rappresenta soltanto un nuovo inizio ma anche il compimento di un lungo processo di trasformazione di cui è stata protagonista la Maremma grossetana nel corso dell’ultimo decennio.
Questa vigilia è dunque un momento assai particolare per soffermarsi a ripercorrere i passaggi significativi che hanno connotato l’ideazione, la proposta, la definizione del Distretto Rurale della Maremma ed esaminare le sfide e i vincoli che potranno accompagnare la prima fase di vita del Distretto nel periodo 2007-2013.

L' ideazione e la proposta di Distretto Rurale della Maremma

Alla metà degli anni Novanta la provincia di Grosseto presentava parametri socio-economici tali da poterla qualificare come “area di crisi”. Il territorio non aveva mai visto il decollo di uno sviluppo industriale diffuso e la dismissione delle attività minerarie e dei processi industriali a valle costituiva un preoccupante segnale di declino. Nel tempo si andava accentuando il divario di sviluppo tra le aree costiere, che godevano di migliori condizioni economiche grazie allo sviluppo del turismo balneare, e le aree interne, caratterizzate da un’attività agricola tradizionale, che vedevano invece il progressivo depauperamento di risorse, attività, popolazione.
In questo scenario, la proposta di Distretto rurale, avanzata per la prima volta nel corso della Conferenza provinciale per l’agricoltura nel novembre 1996 (Pacciani, 1996), non evidenzia solo la capacità di interpretare con particolare lungimiranza l’orientamento che le politiche comunitarie avrebbero seguito da allora con sempre maggiore determinazione e incisività. Ciò che colpisce in questa rilettura è la forte ambizione dell’intento: voler definire un modello di sviluppo endogeno capace di trarre forza proprio da quelli che allora si presentavano come i principali punti di debolezza, alla ricerca di una sintesi di tutti gli elementi in gioco. La realizzazione di questo intento trova il suo ambito ideale proprio nella logica di sviluppo rurale anche nella sua dimensione di coesione (Hoffmann, 2006).
La forte caratterizzazione agricola e rurale del territorio della provincia di Grosseto viene dunque interpretata come il possibile denominatore comune di un nuovo modello di relazioni tra istituzioni, tra imprese a livello intersettoriale, tra soggetti pubblici e privati, tra società e territorio: la parola chiave del Distretto è “fare sistema”.

Il percorso di formazione del Distretto rurale

Fin dal 1998, con la seconda Conferenza provinciale dell’agricoltura (Pacciani, 1998), gli elementi costitutivi del Distretto vengono efficacemente sintetizzati in un quadro coerente di Assi strategici e di Principi finalizzati al raggiungimento di un obiettivo così enunciato: “favorire lo sviluppo economico e sociale sostenibile della provincia di Grosseto in ambito rurale per concorrere alla definizione di un Sistema Territoriale di Qualità” (Pacciani, 2003).
Il substrato su cui nasce il Distretto è dunque dato dai caratteri peculiari della struttura socio-economica e dell’agricoltura grossetana, ma il nuovo modello di sviluppo rurale non fonda la propria attivazione sul potenziamento di una specializzazione produttiva, neppure settoriale, anzi ha la pregnante caratteristica e la finalità di creare un sistema di relazioni stabili e funzionali attraverso l’ispessimento dei rapporti:

• tra le diverse aree del territorio;
• tra le attività economiche a livello inter-settoriale;
• tra le attività economiche a livello intra-settoriale, rafforzando le filiere;
• tra pubblico e privato all’interno di un nuovo metodo di governo basato sulla concertazione.

Questo aspetto è talmente strategico da permeare tutto il modello concettualizzato e trova una propria espressione nell’asse strategico: Fare della Maremma un Sistema.
Tuttavia, date le condizioni iniziali, incrementare l’intensità dell’interazione tra soggetti e progetti economici non sarebbe di per sé sufficiente a potenziare l’economia locale. Data la necessità di assecondare ed incrementare l’orientamento al mercato delle imprese, devono essere qualificate le strutture produttive e le modalità di accesso al mercato attraverso investimenti che accrescano le condizioni di competitività grazie al miglioramento della qualità di prodotto e di processo. Questo secondo pilastro della strategia di Distretto è sintetizzato nell’asse strategico che concentra le azioni finalizzate al Rafforzamento della Qualità.
Nella logica sistemica del Distretto rurale la qualificazione delle sole imprese non è ancora sufficiente a garantire l’avvio e il perdurare di un nuovo sviluppo. E’ necessario che il processo di qualificazione investa l’intero sistema economico, in quanto sistema territoriale, sia supportando il miglioramento dei processi organizzativi delle filiere, sia rivolgendo l’azione pubblica a predisporre, fornire e qualificare servizi ed infrastrutture per le imprese e l’ambiente rurale. Un ulteriore asse strategico del Distretto è dunque il Consolidamento delle filiere e delle infrastrutture pubbliche.
Nella storia del Distretto Rurale della Maremma appare come strettamente funzionale alla strategia di fare sistema l’adozione di un nuovo metodo di governo basato sulla concertazione, sulla promozione delle relazioni pubblico-privato e sulla programmazione dal basso, nella chiara intenzione di adottare un metodo di definizione e gestione delle politiche che consenta la formazione e l’affermazione di un progetto condiviso. Già dal 1995 è stato istituito un Tavolo Verde provinciale che riunisce rappresentanze dei soggetti istituzionali, rappresentanze imprenditoriali e sindacali. Il Tavolo Verde nel corso di questo decennio è stato uno dei luoghi di elaborazione del progetto Distretto Rurale e del metodo che lo rende attuabile. Per garantire la prosecuzione del metodo, nell’Istanza di Riconoscimento (Provincia di Grosseto, 2006) è previsto che il Distretto sarà dotato di una propria cabina di regia con i compiti di coordinamento e monitoraggio dell’attuazione del Distretto. Nel Distretto rurale la governance è dunque un elemento condizionante l’attuazione della strategia distrettuale, tanto da essere codificata come uno dei principi: Concertazione e collaborazione tra imprese, enti locali e istituzioni.
Se il tratto distintivo del nuovo modello di sviluppo è l’intreccio intra e inter-settoriale di iniziative economiche e di investimenti pubblici rispetto ad obiettivi qualificati, cioè coerenti con gli Assi strategici, allora su essi dovranno concentrarsi tutte le risorse finanziarie private, pubbliche e di sostegno. Non dobbiamo infatti dimenticare che il luogo in cui nasce il Distretto Rurale è un’economia in grave ritardo di sviluppo e dunque con un basso livello di accumulazione e una bassa propensione agli investimenti e all’innovazione. L’applicazione di questo principio di Concentrazione e finalizzazione delle risorse è dunque un elemento indispensabile affinché il meccanismo dello sviluppo si possa attivare e grazie all’adozione di una forma di governance più partecipata sarà possibile armonizzare e potenziare traiettorie di sviluppo aziendali, settoriali e territoriali.
La consapevolezza della necessità di adottare questo principio nasce probabilmente già dall’attuazione del primo Patto Territoriale generalista (1996). Nel tempo diventerà poi sempre più chiaro che la concentrazione delle risorse non può prescindere dal Coordinamento degli strumenti di programmazione che è il terzo principio del Distretto. Nel corso del decennio l’evolvere di questa metodologia e di questa consapevolezza si snoda e si accresce attraverso il succedersi di diversi eventi che seguono al Patto territoriale generalista: la definizione del Piano territoriale di coordinamento, l’attuazione di varie versioni dei programmi LEADER, il Patto territoriale specializzato per l’agricoltura e la pesca, il Contratto di programma per l’agro-alimentare, nonché, ovviamente, i Piani Locali di Sviluppo Rurale.
Appare allora evidente che in questo modello di sviluppo si profila un nuovo soggetto protagonista, il Sistema territoriale, che ha come collante una radicata identità culturale e una memoria storica assai viva: questo consente di poter impostare come obiettivo, ma già migliorare, la comunicazione verso l’esterno di un’immagine coerente e positiva della Maremma.
Il Distretto Rurale della Maremma, che non è un programma per le aree più deboli né per un solo settore, ma il progetto di sviluppo di un Soggetto territorialmente organizzato, coincide con i confini amministrativi del territorio provinciale. Un protocollo d’intesa siglato da tutti gli Enti e le rappresentanze economiche e sociali della Provincia di Grosseto segna storicamente la concorde volontà di questo territorio di intraprendere questo nuovo percorso di sviluppo.
Nel 2002 la Regione Toscana approva in via sperimentale il progetto del Distretto Rurale della Maremma, prima ancora di adottare una propria legge, in ottemperanza con quanto previsto dalla Legge nazionale di orientamento del 2001.

Il Distretto come modello di sviluppo rurale

Il Distretto Rurale riannoda i fili dell’economia esistente per inserirli in modo sistemico in un modello di sviluppo in grado di potenziare l’economia di tutto il territorio provinciale: in questo senso il Distretto Rurale si qualifica come modello di sviluppo endogeno, intersettoriale, sostenibile e integrato. Ma soprattutto, in quanto distretto, si caratterizza per la sua visione strategica che mette a sistema tutte le articolazioni del tessuto economico, civile, culturale.
All’interno del Distretto, grazie all’uso di strumenti di concertazione, programmazione bottom up e alla promozione delle relazioni pubblico-privato, si riesce a creare una relazione sistemica tra progetti privati e pubblici e tra risorse private e pubbliche, e questo è l’avvio di un processo virtuoso capace di generare risorse aggiuntive per le imprese e per il sistema territoriale locale nel suo complesso. Questo non solo è l’innesco di un percorso di crescita - già in parte constatabile - ma è anche una delle prime manifestazioni di un effetto distretto (Pacciani, 2003) che si concretizza in diverse direzioni.
Infatti nel Distretto è - ed è stato - possibile organizzare in modo ottimale la domanda di investimento per finalità sia pubbliche che private con la conseguente manifestazione dell’ “effetto distretto” nella velocizzazione della spesa. L’effetto distretto si è dimostrato inoltre potenziato per il sistema delle imprese, poiché l’individuazione di obiettivi comuni ha giustificato e reso necessario l’impegno delle istituzioni locali a predisporre e coordinare interventi di servizio e di supporto alle imprese a valere su risorse proprie.
E’ possibile rilevare tutto ciò già sulla base dell’esperienza di questo decennio di formazione, che pure non è stato certo caratterizzato da una completa coralità di consenso e di azioni: ad esempio non è stato possibile realizzare il coordinamento, rispetto agli obiettivi individuati, delle risorse derivanti dai Fondi Strutturali, che hanno seguito un proprio percorso, anche a causa delle diverse modalità di programmazione a livello regionale.

Il futuro del Distretto: la Governance per il 2007-2013

Nel periodo 1996-2006 il Distretto Rurale della Maremma è stato al tempo stesso un progetto in fieri ed un processo in atto di cui si sono potuti apprezzare i primi frutti.
A un’attenta analisi, il modello mostra di avere la bontà di un buon meccanismo, perfettamente studiato a tavolino, in cui tutti gli elementi sono necessari e nessuno è ridondante.
Ma proprio questa parsimoniosa ed organica definizione degli elementi, che rende possibile il successo del Distretto Rurale della Maremma, ci spinge a considerare che la vita del Distretto, all’indomani del suo riconoscimento definitivo, sarà un interessante campo di sperimentazione e di osservazione di metodologie e problematiche di governance dei territori rurali.
Nella fase in fieri l’istituzione di governo locale ha fatto proprio il ruolo di regista e animatore della pluralità di soggetti e interessi diversamente rappresentati, al fine di addivenire ad un progetto unitario e complessivamente condiviso. Si deve tuttavia considerare che tale ruolo deve trasporsi in sistematico metodo di governance che dovrà essere applicato in modo continuativo.
Quale può essere allora un primo approccio per la governance del Distretto Rurale della Maremma nel prossimo futuro?
La cabina di regia del Distretto Rurale della Maremma dovrà assolvere ad un compito assai complesso, tuttavia non potrà prescindere dall’inserire nella propria agenda almeno quattro temi emergenti anche dalle più recenti rielaborazioni e fortemente correlati all’evoluzione della politica rurale nel periodo 2007-2013:

• Obiettivi e Strategia. La rielaborazione dei contenuti del Distretto, che ha dato forma all’istanza di riconoscimento presentata alla Regione Toscana, evidenzia una riorganizzazione della strategia che, pur non abbandonando la centralità della visione sistemica del complesso delle azioni, perde l’asse Fare della Maremma un sistema ed invece identifica quale nuovo asse “strategico” l’occupazione, l’inclusione sociale, il welfare locale e la qualificazione del capitale umano. Aspetti di tale rilevanza sociale dimostrano la maturazione in corso dell’idea di Distretto, ma al tempo stesso meriterebbero forse di interferire con l’articolazione dell’Obiettivo del Distretto, senza alterare l’equilibrio originario dell’impostazione strategica.
• Agricolo vs. plurisettoriale? Nell’istanza formulata per la Regione si coglie anche la maturazione di una scelta più orientata verso la pluralità dei settori produttivi, ma meno incline a privilegiare il settore primario. Questo nuovo orientamento ha riflessi certamente evidenti nella ridefinizione e ridenominazione dei primi due assi, laddove trova spazio assai ampio il tema della tutela e conservazione del territorio.
  Naturalmente un Distretto esclusivamente agro-centrico non può trovare consenso diffuso, ma per il futuro si dovranno tenere in debita considerazione i rischi conseguenti a possibili competizioni settoriali all’interno del Distretto. Nella prospettiva di applicazione delle politiche di sviluppo rurale e di coesione per il periodo 2007-2013, sarà essenziale l’individuazione di un punto di equilibrio che comunque non penalizzi un settore vitale quale l’agricoltura e l’agroindustria che, sottendendo a tutta l’articolazione del Distretto, rende possibile lo sviluppo plurisettoriale.
• Animazione. Anche con riferimento al punto precedente, sarà strategico assicurare una massiccia attività di informazione ed animazione verso i soggetti a vario titolo coinvolti. Nel corso del decennio, il complesso e articolato insieme di informazioni ed esperienze hanno potuto formarsi, stratificarsi e sedimentare in un numero importante ma ancora insufficiente si soggetti a vario titolo coinvolti. L’azione informativa dovrà ugualmene essere rivolta verso gli amministratori pubblici, come pure verso le imprese di tutti i settori affinché possano considerare il Distretto Rurale come un elemento di competitività,
• Continuità di apporto di risorse finanziarie. Uno dei capitoli più importanti della governance del Distretto Rurale della Maremma continuerà ad essere il coordinamento degli strumenti di intervento pubblico ai vari livelli, così da assicurare la migliore efficienza delle risorse disponibili. Il futuro del Distretto è pertanto garantito dalla capacità di armonizzare l’utilizzo delle risorse derivanti dalla nuova PAC, dalla politica di sviluppo rurale e dalla riforma dei fondi strutturali che si attueranno dal 2007. Sarà poi certamente determinante l’atteggiamento che assumerà la Regione Toscana, particolarmente in ordine alla modulazione di interventi specifici per i distretti rurali.

Nel decennio trascorso, il Distretto Rurale ha già in parte dimostrato la sua efficacia, pur scontando le difficoltà derivanti da un’ancora scarsa diffusione dei processi e da un ridotto coinvolgimento dei soggetti, ma il processo di sviluppo innescato e sostenuto dal Distretto potrà esplicarsi appieno solo in un arco temporale di medio e lungo periodo. In ultimo, si dovrà allora considerare la continuità e la costanza dell’opzione politica quale variabile vincolante il successo del Distretto Rurale come modello di sviluppo. Solo la costante crescita del soggetto territoriale come protagonista autentico potrà evitare ingiustificate deviazioni di traiettoria. La sfida è aperta.

Riferimenti bibliografici

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• Pacciani A. (1998) “Relazione introduttiva alla seconda Conferenza provinciale dell’agricoltura e del mondo rurale”, Grosseto 24-27 settembre.
• Pacciani A. (2002) “Il Distretto Rurale della Maremma: dalla proposta alla realizzazione” Relazione introduttiva al convegno “Nuovi strumenti per lo sviluppo locale”, Grosseto 1-2 marzo.
• Pacciani A. (2003), “La Maremma Distretto Rurale”, Ed. Il Mio Amico, Grosseto.
• Sotte F. (2003), “Sviluppo rurale e implicazioni di politica settoriale e territoriale: un approccio evoluzionistico”, International Seminar "Policies, Governance and Innovation for Rural Areas" Università della Calabria, Arcavacata di Rende 21-23 November.