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Istituto Nazionale di Economia Agraria |
Il 18 e 19 giugno scorsi la Commissione agricoltura del Parlamento europeo (Comagri) ha presentato in sessione plenaria i progetti di relazione sulle proposte di regolamento di riforma della politica agricola comune (Pac) per il settennio 2014-2020.
Gli emendamenti presentati dal relatore della proposta sui pagamenti diretti [pdf], il portoghese Luis Manuel Capoulas Santos del gruppo dell’Alleanza Progressista di Socialisti e Democratici al Parlamento Europeo, relatore anche della proposta di regolamento sullo sviluppo rurale i [pdf], confermano la struttura dei pagamenti diretti del primo pilastro della Pac proposta dalla Commissione, ma ne riducono gli effetti grazie ad una maggiore flessibilità concessa agli Stati membri nei tempi e nelle modalità di applicazione dei principali cambiamenti previsti.
In questo senso va la proposta di ridurre dal 40 al 20% la quota dei pagamenti diretti aziendali che già a partire dal primo anno di applicazione della riforma (2014) dovrà essere trasformato in pagamento forfetario regionalizzato. Inoltre, il relatore propone di attenuare il processo di uniformazione degli aiuti prevedendo che a regime (2019) i diritti all’aiuto di base nell’ambito di una regione possano discostarsi fino al 20% dal valore unitario medio e che gli Stati membri possano adottare le misure necessarie a che il valore dei diritti all’aiuto attivati da ciascuna azienda nel 2019 non sia più basso del 30% del valore dei diritti attivati dalla stessa azienda nel 2014.
Sul tema della convergenza tra Paesi, le proposte del relatore Capoulas Santos riguardano, innanzitutto, le modalità di calcolo, introducendo un sistema differenziato che tiene conto di come si colloca l’aiuto medio ad ettaro di ciascun Paese rispetto alla media UE: i Paesi con un valore dei pagamenti ad ettaro inferiore al 70% della media devono recuperare il 30% di questa differenza; gli Stati membri con un livello di aiuto ad ettaro compreso tra il 70 e l’80% della media UE devono ridurre questa differenza del 25%, mentre i Paesi in cui il livello dell’aiuto è superiore all’80% della media, devono ridurre la differenza del 10%. Tuttavia, nessun Paese potrà trovarsi ad un livello di aiuto ad ettaro inferiore al 65% della media comunitaria. Il processo di convergenza sarà pagato proporzionalmente dai Paesi con un aiuto ad ettaro superiore alla media comunitaria, ma ciò non dovrà condurre gli stessi Paesi ad avere un aiuto più basso della media comunitaria. Il nuovo sistema di calcolo determinerebbe per l’Italia un lieve incremento della dotazione nazionale rispetto alle proposte della Commissione, da 3.842 milioni di euro a 3.886 milioni di euro, un ammontare pur sempre inferiore all’attuale dotazione di bilancio (4.128 milioni di euro al 2013).
Il capping è forse l’unico elemento della riforma sul quale le proposte del relatore sono più incisive della proposta della Commissione stessa. La relazione di Capoulos Santos, infatti, propone di aumentare dal 70 all’80% il taglio sugli aiuti oltre 250.000 euro e di fissare a 300.000 euro l’ammontare complessivo di aiuti che ciascun agricoltore può ricevere annualmente.
Per quel che riguarda la questione dell’individuazione degli agricoltori in attività la proposta del relatore della Comagri prevede l’eliminazione del criterio legato alla quota di aiuti sui proventi extra-agricoli e la reintroduzione di quanto già ora previsto all’art. 28 del regolamento (CE) n. 73/2009 [pdf], vale a dire che gli Stati membri possono stabilire criteri adeguati affinché “non siano concessi pagamenti diretti a una persona fisica o giuridica le cui attività agricole costituiscano solo una parte irrilevante delle sue attività economiche complessive; o la cui attività principale o il cui obiettivo sociale non sia l'esercizio di un'attività agricola.” Tale disposizione è completata da una lista di soggetti da considerare sicuramente “non attivi” a meno di prova contraria. La proposta conferisce agli Stati membri il compito di integrare tale lista.
Capoulas Santos propone poi una maggiore flessibilità nel trasferimento di fondi dal primo al secondo pilastro della Pac. Oltre al 10% già previsto dalla Commissione, Belgio, Danimarca, Francia, Germania, Irlanda, Paesi Bassi, Spagna, Svezia e Regno Unito (i Paesi che hanno una bassa dotazione finanziaria per lo sviluppo rurale) possono trasferire dal primo al secondo pilastro un ulteriore 10% di risorse finanziarie. A tutti i Paesi, inoltre, viene permesso di spostare al secondo pilastro i fondi non utilizzati del pagamento verde e quelli non allocati per le zone con vincoli naturali, mettendoli a disposizione della medesima tipologia di intervento nell’ambito dei Psr. Tuttavia, al secondo pilastro non può essere complessivamente trasferito più del 20% della dotazione nazionale per i pagamenti diretti, al netto del trasferimento relativo ai pagamenti verdi.
Sul fronte dello “spacchettamento” degli aiuti, il relatore della Comagri propone delle modifiche che incidono sull’entità del finanziamento delle diverse componenti, sulla loro obbligatorietà e sulle condizioni alle quali attenersi per l’ottenimento del pagamento verde. Sempre nell’ottica di ampliare la sfera di discrezionalità degli Stati membri, il progetto di relazione prevede la possibilità di aumentare il massimale da dedicare ai pagamenti verdi, alle zone con vincoli naturali e a quello per i giovani agricoltori, al fine di dare priorità nei pagamenti a soggetti individuati dallo stesso Stato membro.
Riguardo ai pagamenti verdi, hanno diritto a percepire l’aiuto anche le aziende che partecipano a regimi di certificazione ambientale nazionali o regionali e quelle che già applicano le misure agro-ambientali previste dal secondo pilastro. Queste ultime dovranno essere disegnate in modo tale da andare oltre il greening.
Per quel che riguarda la diversificazione, le aziende con una superficie a seminativo compresa tra 5 e 20 ettari dovranno mantenere su quella superficie 2 diverse colture, nessuna delle quali dovrà coprire meno del 10% della superficie. Per le aziende con una superficie a seminativo maggiore di 20 ettari la diversificazione dovrà essere fatta con 3 colture. In questo caso, la coltura principale non potrà coprire più del 70% della superficie e le due più importanti, insieme, non più del 95%. Sono escluse dall’obbligo di diversificazione le aziende con una superficie a seminativo inferiore a 5 ettari e quelle con superficie superiore a 50 ettari ma per le quali più dell’80% della superficie ammissibile dell’azienda è coperta da prati permanenti, pascoli storici o colture permanenti. Restano immutate le altre esclusioni previste dalla proposta della Commissione.
Sul fronte dei prati permanenti la modifica principale riguarda l’inclusione nella norma anche dei prati storici.
Gli obblighi relativi alle aree di interesse ecologico sono limitati solo alle aziende con una superficie ammissibile superiore a 20 ettari. La percentuale di superficie da destinare a queste aree viene ridotta da 7 a 5% solo nel caso di impegno preso collettivamente da un gruppo di produttori su superfici adiacenti. Sono escluse dall’obbligo le superficie coperte da colture che fissano l’azoto.
Capoulas Santos, infine, propone che le colture permanenti (oliveti, vigneti o frutteti) associate a pratiche agronomiche di conservazione e difesa del suolo siano esentate dall’applicazione della pratica relativa alle aree di interesse ecologico e pertanto siano considerate “verdi”.
Per gli altri aiuti del pacchetto, le principali modifiche riguardano:
- il pagamento per i giovani agricoltori, per il quale il limite massimo di ettari sui quali è possibile ottenere l’aiuto passa a 50 ettari, sia per le aziende che ricadono in uno Stato membro con una superficie media aziendale inferiore a 25 ettari e sia per quelle che si trovano in Stati membri con una dimensione media superiore a tale soglia;
- il regime per i piccoli agricoltori, per il quale si propone la trasformazione in un regime volontario non solo per gli agricoltori ma anche per gli Stati membri che, pertanto, avrebbero facoltà di decidere se applicarlo o meno. Inoltre, la proposta della Comagri aumenta l’ammontare massimo di aiuto che può essere erogato come aiuto forfetario, dal 15 al 25% del pagamento medio a beneficiario e da 3 a 5 ettari nel caso di aiuto medio a ettaro, per un ammontare massimo di 1.500 euro (dai 1.000 euro proposti dalla Commissione) attingendo, se del caso, al massimale per il pagamento di base nella misura massima del 15%;
- i pagamenti accoppiati, che possono essere concessi anche in settori/Regioni particolarmente importanti per l’ambiente, il clima o la biodiversità e nella misura necessaria a mantenere gli attuali livelli di occupazione (in alternativa o in aggiunta al mantenimento dei livelli di produzione). Inoltre, possono essere concessi anche a chi nel 2010 deteneva titoli speciali.
Il passaggio successivo nel processo di approvazione della riforma della Pac è stata la raccolta degli emendamenti presentati nel Parlamento europeo alle proposte di regolamento. Alla scadenza del termine sono stati presentati 2.292 emendamenti alla proposta sui pagamenti diretti [link], 2.094 alla proposta relativa all’Ocm unica [link] e 2.063 emendamenti a quella sullo sviluppo rurale [link] .
In alcuni casi gli emendamenti vanno in direzione di un rafforzamento di quanto già proposto dal relatore della Comagri, in altri propongono un completo stravolgimento di questo indirizzo.
Facendo riferimento agli emendamenti proposti dai parlamentari italiani, si notano posizioni piuttosto differenziate e alcune volte contrapposte, che non sempre raccolgono gli orientamenti e le prese di posizione del Governo italiano sul tema della riforma dei pagamenti diretti.
Per una disamina delle modifiche proposte dai parlamentari italiani si seguirà l’ordine suggerito dall’articolazione della proposta di regolamento, partendo dal “considerando” che tratta la questione della distribuzione dei massimali nazionali tra Stati membri. In questo caso alcuni parlamentari italiani di area di centro-destra (Lega Nord e Il Popolo della Libertà) che afferiscono ai gruppi parlamentari di Europa della Libertà e della Democrazia e di Partito popolare europeo, hanno ribadito la necessità di tenere conto di criteri obiettivi e non discriminatori come il valore della produzione agricola, il valore aggiunto, il lavoro e il potere d’acquisto. Altri (l’on. La Via assieme ad altri esponenti europei del gruppo del Partito popolare europeo) hanno fatto un generico riferimento a una distribuzione più equa, sostenendo, comunque, il metodo di calcolo della Commissione in merito alla distribuzione delle risorse finanziarie per i pagamenti diretti tra Paesi. Sul tema della flessibilità, un emendamento dell’on. Silvestris, del gruppo parlamentare del Partito popolare europeo, propone che tutti gli Stati membri possano trasferire dal secondo al primo pilastro fino al 10% della dotazione per lo sviluppo rurale, in contrapposizione alla proposta della Commissione che propone un limite del 5% e individua i Paesi in quelli che hanno un aiuto ad ettaro inferiore al 90% della media UE (e sul quale la relazione della Comagri non propone modifiche). Un secondo emendamento, dei gruppi di Europa della Libertà e della Democrazia e di Partito popolare europeo, sostiene la posizione della Comagri in merito al trasferimento di risorse dal primo al secondo pilastro, ma inserisce l’Italia tra i Paesi che possono aumentare la dotazione dello sviluppo rurale fino al 20% delle risorse dei pagamenti diretti. Inoltre, lo stesso gruppo di parlamentari propone che la riduzione delle risorse del primo pilastro non sia effettuata in modo lineare sul territorio nazionale ma che possa essere differenziata tra le regioni secondo criteri oggettivi.
Per quel che riguarda il capping, l’on. Silvestris ne propone la completa abolizione, mentre un gruppo più consistente, sempre dell’area di centro-destra, appoggia la proposta della Commissione inserendo, però, nel calcolo del costo del lavoro da sottrarre all’ammontare di pagamenti soggetto al taglio anche quello della manodopera familiare. Un altro tema sul quale i parlamentari italiani hanno preso posizione, questa volta in piena sintonia con le richieste che l’Italia ha spesso portato al tavolo dei negoziati, riguarda la possibilità di differenziare l’aiuto forfetario ad ettaro nell’ambito della regione tra seminativi, pascoli permanenti e colture permanenti, per tenere conto della diversa destinazione della superficie agricola al 2011 (gruppi di centro-destra). Un secondo emendamento sullo stesso tema, dell’on. Silvestris, propone di differenziare il valore unitario dei diritti all’aiuto (senza fare esplicito riferimento ai massimali regionali) tra foraggere, colture permanenti e vivai, seminativi, riso e altre superfici. Il gruppo di centro-destra, poi, ha proposto il mantenimento dei diritti speciali fino al 2020 nei Paesi in cui certi tipi di allevamento sono importanti.
Sul fronte della velocità del processo di omogeneizzazione degli aiuti, cioè della convergenza interna verso un aiuto forfetario ad ettaro a livello di Stato membro o regione, un emendamento conferma la posizione della Comagri proponendo che il primo anno la quota di aiuti aziendale da trasformare in aiuto forfetario sia pari al 10% (on. La Via), un altro emendamento propone il 20% (gruppi di centro-destra), un altro ancora propone una soglia del 30% (on. Silvestris).
La convergenza degli aiuti dovrà avvenire entro il 2022 in un caso (gruppi parlamentari di centro-destra), senza che venga specificato se tale convergenza debba avvenire a livello nazionale o regionale, entro il 2024 in un altro (on. Bartolozzi, sempre di centro-destra) e entro il 2019 in un altro ancora (on. Silvestris, centro-destra). In quest’ultimo caso, però, a differenza di quanto proposto dalla Comagri, i diritti unitari possono discostarsi dal valore medio del 40%. Di tutt’altro tenore è la modifica proposta dall’on. De Castro che richiama il processo di convergenza che si applica tra Stati membri. L’emendamento propone che gli Stati membri possano optare per una convergenza parziale che abbia comunque come obiettivo quello di giungere ad un valore unitario uniforme a livello nazionale o regionale. I Paesi che si avvalgono di tale facoltà dovranno stabilire una compensazione progressiva dei diritti all’aiuto, compresi quelli speciali detenuti al 2013, ripartendo le perdite e i guadagni proporzionalmente tra gli agricoltori che detengono diritti all’aiuto. Gli Stati membri dovranno adottare un piano nazionale per la convergenza e utilizzare in questo processo di convergenza almeno il 40% del massimale nazionale o regionale per il pagamento di base. Un secondo emendamento ne riguardo al processo di omogeneizzazione degli aiuti aziendali proposto dall’on. Silvestris richiama il metodo proposto dalla Commissione per la convergenza tra Paesi: i diritti all’aiuto il cui valore sia inferiore al 90% di quello medio nazionale o regionale devono recuperare un terzo della differenza al 2014 mediante la riduzione del valore dei diritti all’aiuto che si posizionano sopra la media.
Riguardo ai pagamenti verdi, i parlamentari vanno nella direzione intrapresa dalla Comagri, sia pure con piccole differenziazioni in merito alle colture e alle superfici interessate alla diversificazione e all’inserimento tra le aziende definite verdi per default di quelle che aderiscono alle linee guida ambientali contenute nei programmi operativi previsti dall’Ocm unica. Come conseguenza dell’introduzione delle colture permanenti tra le pratiche che danno diritto ai pagamenti verdi i parlamentari italiani sostanzialmente concordano con la Comagri esplicitando che la diversificazione non si applica alle aziende dove le superfici a seminativo occupano più di 50 ettari e che hanno più dell’80% della superficie ammissibile coperto da prato permanente, pascolo storico o colture permanenti. A differenza della Comagri e della Commissione europea, però, gli emendamenti italiani fissano a due le pratiche agricole alle quali bisogna obbligatoriamente conformarsi. Sul fronte delle aree di interesse ecologico, le proposte italiane riducono dal 7 al 3% la superficie sottratta alla produzione per le aziende con una superficie agricola superiore a 15 ettari e introducono tra le aree di interesse ecologico anche le aree occupate da colture permanenti, quelle sommerse per buona parte dell’anno e quelle coltivate a colture miglioratrici della fertilità del suolo. In un altro emendamento la soglia scende a 5 ettari mentre la percentuale rimane al 3%, in un altro ancora la soglia sale a 20 ettari e la quota di superficie da lasciare a aree di interesse ecologico sale al 5%.
In merito al finanziamento dei pagamenti verdi l’on. La Via propone di passare dal 30 al 10% del massimale nazionale.
Sul fronte degli altri pagamenti del pacchetto, quello per i giovani agricoltori viene esteso alle donne e il finanziamento viene elevato dal 2 al 4% del massimale nazionale (propose dei gruppi parlamentari di centro-destra).
Una novità di rilevo tra le proposte italiane è costituita da una serie di emendamenti che riportano tutta la materia della gestione del rischio (assicurazioni, fondi mutualistici, strumenti di stabilizzazione dei redditi) nell’alveo del primo pilastro e ad essa destinano il 7% del massimale nazionale (emendamenti proposti dall’on. Caronna del Partito Democratico, afferente al gruppo parlamentare dell’Alleanza Progressista di Socialisti e Democratici al Parlamento Europeo).
Le modifiche proposte per i pagamenti accoppiati vanno in direzione di allargare la platea dei settori beneficiari a tutti quelli compresi nell’allegato I del Trattato, esclusi i prodotti della pesca.
Il passaggio successivo prevede un lavoro di consolidamento degli emendamenti in un numero più ridotto di modifiche sulle quali la Comagri esprimerà il proprio voto a novembre, per poi passare al voto della sessione plenaria. Ma la questione più importante per gli ulteriori sviluppi della riforma della Pac resta quella della dotazione del bilancio comunitario per il prossimo quadro finanziario. Nonostante i forti richiami fatti dall’on. De Castro [pdf] al mantenimento del budget agricolo in termini reali sui livelli del settennio 2007-2013, le trattative sembrano ormai propendere per un “inevitabile” taglio del bilancio comunitario, compreso, “inevitabilmente”, quello agricolo. Il taglio dovrebbe riguardare entrambi i pilastri della Pac. Per questo, nell’ultimo draft della negotiating box sul quadro finanziario pluriennale prodotto dalla presidenza cipriota viene data enfasi alla flessibilità tra pilastri, aumentando, rispetto alle proposte della Commissione, la quota di risorse che può muoversi in un senso o nell’altro (più del 10% dal primo al secondo pilastro per tutti i Paesi e più del 5% per i Paesi con aiuto ad ettaro inferiore al 90% della media UE per i trasferimenti dal secondo al primo pilastro). Nel draft viene anche esplicitato che il livello medio comunitario dei pagamenti ad ettaro subirà una riduzione progressiva tra il 2015 e il 2020 e che occorre ripensare al metodo di calcolo della convergenza tra Paesi per tenere conto di specifiche circostanze.
Gli incontri cruciali per la definizione della futura PAC, quindi, saranno anche e soprattutto quelli che verranno portati avanti nell’ambito del negoziato sulle prospettive finanziarie, dove si decideranno numerosi elementi quali l’ammontare di risorse per la Pac, i criteri da adottare per la convergenza tra Paesi, la velocità dell’omogeneizzazione degli aiuti all’interno di uno Stato membro o di una regione, il capping degli aiuti, la quota di aiuti da destinare ai pagamenti verdi. L’obiettivo dichiarato è di giungere ad un accordo sulla dotazione finanziaria pluriennale entro la fine dell’anno in modo da poter concludere quello sulla Pac nei primi mesi del 2013.