L'integrazione delle politiche: l'esperienza valdostana

Premessa

Una novità sostanziale che interesserà tutte le politiche strutturali dell’Unione europea per il periodo di programmazione 2014-2020 riguarda l’integrazione tra le politiche: in particolare l’inserimento della politica di sviluppo rurale in un quadro comune che coinvolge le altre grandi politiche dell’Ue, cioè la politica strutturale, quella regionale e quella di coesione, è indubbiamente una delle principali nuove e sfide da affrontare. L’integrazione dei Fondi proposta per il post 2013 è una innovazione in grado di garantire efficacia agli interventi di sviluppo locale che in Valle d’Aosta sta trovando una continuità a quanto già realizzato nella Programmazione 2007-2013.
Va ricordato il carattere di eccezionalità che contraddistingue il settore agroalimentare che ha a lungo ispirato e giustificato una politica settoriale fatta di consistenti interventi di sostegno pubblico. A partire dagli anni ’80, però, comincia a diffondersi l’idea che anche il settore agricolo debba essere toccato da riforme e riduzioni dell’intervento pubblico, sulla base della “rivoluzionaria” idea che anche l’agricoltura sia un settore dell’economia al pari degli altri e che quindi esistano delle interdipendenze con altre politiche pubbliche, quali quelle di sviluppo territoriale e di coesione, quelle ambientali, di manutenzione del territorio, artigianale, turistica e sociale (Lizzi, 2009). Inevitabilmente la politica di sviluppo rurale, specialmente per una regione esclusivamente montana quale la Valle d’Aosta, ha inglobato questi cambiamenti essendo stata istituita formalmente con l’approvazione di Agenda 2000 e avendo subito le riforme della Mid Term Review nel 2003 e dell’Health check nel 2008.
L’esperienza maturata in Valle d’Aosta nel corso della programmazione 2007-2013 pone la Regione alpina in una situazione favorevole all’attuazione dell’integrazione delle politiche: le ridotte dimensioni territoriali hanno permesso di raggiungere una buona integrazione tra funzioni, livelli decisionali e strutture già nella stesura dei Programmi 2007-2013.

Verso una politica integrata: l’esperienza 2007-2013

Nella programmazione 2007-2013 la Regione Valle d’Aosta ha istituito una Cabina di regia con lo scopo di favorire, da una parte, la concertazione tra i dipartimenti della Regione stessa e fra le diverse Autorità di Gestione e, dall’altra, l’approccio integrato tra politiche regionali e comunitarie, più precisamente fra i programmi finanziati attraverso la politica di coesione dell’Unione europea (Competitività, Occupazione, Cooperazione territoriale, Sviluppo rurale) e le politiche di sviluppo finanziate con fondi statali e regionali.
In quest’ottica il Governo Regionale, in coerenza con quanto previsto dalle “Linee Guida per l’elaborazione del Quadro Strategico Nazionale per la politica di coesione 2007-2013”, ha definito una strategia unitaria regionale che, come schematizzato nella figura 1, evidenzia un’ampia area comune di incidenza fra i programmi finanziati attraverso la politica di coesione dell’Unione europea e le politiche di sviluppo finanziate con fondi statali e regionali. Il percorso seguito per la definizione di una strategia unitaria regionale per il periodo 2007-2013 è stato complesso, eterogeneo e articolato e ha coinvolto una vasta platea di attori sociali, economici e istituzionali.
La preparazione del Documento Strategico Preliminare Regionale (Dspr) ha coinvolto il Comitato di Indirizzo e Coordinamento Strategico, composto dalle Autorità di gestione dei diversi fondi comunitari nel periodo 2000-2006, i responsabili delle attività di valutazione degli investimenti e dei programmi, della Cabina di regia regionale per i fondi strutturali e il Direttore della Direzione Ambiente nonché il Gruppo di Supporto Tecnico (Gst), composto dai valutatori indipendenti dei programmi sopra citati1 e da un esperto di riferimento per la cooperazione territoriale. Da questo Documento emergono alcuni scenari condivisi sulla situazione socio-economica regionale e sulle evoluzioni attese: in particolare si riconosce l’importanza dell’attrattività del territorio soprattutto a fini turistici, l’abbondanza delle risorse endogene, le consistenti dotazioni infrastrutturali interne, cui però si contrappone un sostanziale isolamento dalle grandi reti, un elevato livello di coesione sociale e nello stesso tempo carenze nella qualificazione e nelle competenze distintive del capitale umano. Nel settore agricolo, in particolare, si registra l’esigenza di diversificare le attività, di valorizzare i prodotti tipici e di integrare lo spazio rurale e quello urbano.

Figura 1 - Area di incidenza della strategia unitaria regionale

Fonte: Documento strategico preliminare regionale della Valle d’Aosta (Dspr Valle d’Aosta)

L’occasione dell’elaborazione della strategia regionale unitaria ha consentito tra l’altro di sperimentare, con apprezzabili risultati, una collaborazione strutturata fra le Autorità di Gestione di tutti i programmi operativi comunitari nell’ambito del cosiddetto Comitato di indirizzo e di coordinamento strategico (Cics)2.
Successivamente all’approvazione del Dspr la Regione, sempre nella direzione di unitarietà della programmazione e dell’integrazione tra programmi, ha ricostituito il Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici della Valle d’Aosta (NuVV)3 che prevede l’articolazione in due sezioni: il Nucleo di valutazione e verifica delle opere pubbliche (NuVvop) a cui sono assegnate le funzioni tradizionali e il Nucleo di valutazione dei programmi a finalità strutturale (NuVal).
La sintesi complessa delle elaborazioni tecniche prodotte dal Gst, delle risultanze del confronto pubblico, delle decisioni istituzionali e delle considerazioni inserite nel Dspr è contenuta nel Documento Unitario di Programmazione per la politica regionale di sviluppo 2007-2013 (Dup). Nel Dup, alla luce degli orientamenti emersi dalla valutazione della programmazione 2000-2006, ovvero la Valle d’Aosta come nodo di reti e centro di eccellenza, sono stati individuati i tre obiettivi di carattere generale della strategia regionale ovvero:

• Operare per il rafforzamento dei settori produttivi che sfruttano i vantaggi relativi della regione legati alla qualità delle risorse paesaggistiche e ambientali e, quindi, in particolare, delle attività connesse al turismo, alla filiera agroalimentare, alla produzione di energia da fonti rinnovabili;
• Costruire un territorio dinamico e relazionale:
• capace di generare, trasmettere, trasformare conoscenza in tutti i settori produttivi;
• che sfrutta i vantaggi competitivi derivanti dalla dimensione e dalla conseguente complessità relativa del sistema, dalla velocità di reazione del tessuto istituzionale e dalla sua capacità di fornire risposte adeguate alle esigenze dell’utente;
• che considera di pari importanza, da una parte, realizzare e, dall’altra, valorizzare (attraverso l’integrazione in reti), mantenere in efficienza e far conoscere quanto realizzato;
• che sia al centro del sistema di reti europee e internazionali.
• Migliorare le condizioni di contesto indispensabili per la competitività regionale e, in particolare, accrescere la qualità del capitale umano, dei sistemi di istruzione/formazione e l’efficienza del mercato del lavoro, favorire la diffusione delle tecnologie e delle reti di informazione e comunicazione, preservare la qualità dell’ambiente, dei servizi alla persona in particolare per il benessere e la salute e riorganizzare l’ambiente urbano, colmare i gravi divari nella dotazione delle infrastrutture di trasporto.

Per ogni obiettivo generale sono stati definiti una serie di obiettivi specifici (in totale 21), molti dei quali toccano direttamente l’agricoltura e lo sviluppo rurale. Nella tabella 1 sono riportati i nove sotto-obiettivi specifici per lo sviluppo rurale che logicamente si inseriscono all’interno della struttura del Psr.

Tabella 1 - Quadro di relazione tra gli obiettivi prioritari del Programma e gli obiettivi specifici per lo sviluppo rurale del Dup

Fonte: Valutazione ex ante del Psr 2007-13 della Valle d’Aosta

Va inoltre ricordata la caratteristica particolare della politica di sviluppo rurale della regione alpina che nella programmazione 2007-13 ha affiancato al Programma di Sviluppo Rurale (Psr) due leggi regionali che disciplinano gli interventi in materia agricola e di sviluppo rurale nonchè forestale. In particolare la Legge Regionale 12 dicembre 2007 n. 32 “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Autonoma Valle d’Aosta” che disciplina gli interventi regionali in materie di agricoltura e sviluppo rurale (Titolo III) contempla per lo sviluppo rurale una serie di misure che accompagnano quelle cofinanziate e che interessano i temi dell’ammodernamento delle aziende agricole, della trasformazione e commercializzazione dei prodotti, del capitale umano, delle infrastrutture (corrispondenti all’Asse I Competitività); alcuni aspetti ambientali di carattere forestale (corrispondenti all’Asse II Ambiente); il miglioramento dell'attrattività dei territori e la creazione di nuove opportunità occupazionali nelle aree rurali (corrispondenti all’Asse III Qualità della vita e diversificazione). La Legge Regionale del 1 febbraio 2010 n. 3 invece disciplina gli aiuti regionali diretti alla conservazione, al miglioramento, allo sviluppo e alla cura delle foreste, al fine di incrementare e tutelare le loro funzioni ecologiche e protettive e la loro dimensione culturale e sociale. Nella tabella 2 sono riportate le misure attivate durante la programmazione 2007-2013 a valere sui fondi Fesr, sulla Legge regionale per il settore agricolo e lo sviluppo rurale (L.R. 32/2007) e sulla Legge regionale per il settore forestale (L.R. 3/2010).

Tabella 2 - Le forme di finanziamento (Feasr e Leggi Regionali) delle misure cofinanziate e degli aiuti di stato in materia agricola, forestale e di sviluppo rurale

Fonte: Psr 2007-13 della Valle d’Aosta modificato

La nuova programmazione 2014-2020

L’esperienza della Regione Valle d’Aosta nella programmazione 2007-13 ha anticipato in qualche modo l’integrazione tra fondi e strumenti proposta per la programmazione 2014-2020; infatti, la strategia di sviluppo che la Regione sta attuando deve trovare il giusto equilibrio tra continuità e innovazione. La presenza della Cabina di regia e l’esperienza di concertazione tra tutti i dipartimenti regionali sono punti di partenza per la costruzione della nuova strategia 2020. In quest’ottica l’approccio che la Regione intende mettere in campo è un’integrazione dei Fondi europei, del Fas e di tutte le risorse di investimento e di sostegno disponibili nella regione. Alla base di questo approccio di governance è l’applicazione di regole base simili per tutti gli strumenti, sia quelli cofinanziati dall’Europa che gli aiuti di stato, senza per questo rendere maggiormente complessi i meccanismi regionali.
Col documento di programmazione “Strategia VdA 2020”, redatto sulla base degli indirizzi politici e dei suggerimenti di numerosi testimoni privilegiati, la Regione ha delineato la strategia a medio termine (2020) che intende perseguire in tutti i settori dell’economia, in continuità con la precedente programmazione e tenendo conto dei punti di forza, quali l’attrattività del territorio (soprattutto per fini turistici) e l’abbondanza delle risorse energetiche (in particolare nel settore idroelettrico), e degli aspetti negativi che riferiscono alla carenza di accessibilità e alla saturazione del territorio antropizzato. In questo scenario si inserisce di fatto la crisi economica finanziaria in atto le cui conseguenze non si esauriranno nel brevissimo periodo e che accentuano le necessità di mettere in rete i diversi operatori (agricoltura, turismo, edilizia, etc…) al fine di sviluppare un approccio imprenditoriale comune, evitare forme di “campanilismo” e di competizione al fine di poter quindi massimizzare l’impiego delle risorse finanziarie disponibili che potrebbero risultare più contenute rispetto ai precedenti periodi di programmazione.
In particolare nel settore agricolo l’obiettivo è quello di aumentare il valore aggiunto del settore portando tutti i prodotti a un miglior livello qualitativo e di mantenere le superfici coltivate e curate. La strategia proposta prevede tre linee di azione: la prima volta a migliorare la qualità delle produzioni agricole, in primis le modalità di produzione della Fontina e gli aspetti di commercializzazione anche con il potenziamento della vendita tramite filiera corta; la seconda di incentivare il ricambio generazionale; la terza di potenziare gli aspetti di diversificazione delle produzioni e dei servizi resi alla collettività nella gestione paesaggistica e turistica valorizzando al contempo le caratteristiche ecocompatibili dell’agricoltura valdostana. In aggiunta a queste tre linee d’azione e trasversale ai differenti settori di programmazione è l’approccio di Sviluppo locale partecipato (ex Leader) condotto dagli attori locali.

Riferimenti bibliografici

• Aavv (2005), Documento strategico preliminare regionale della Valle d’Aosta (Dspr Valle d’Aosta), approvato con 2 deliberazioni della Giunta regionale, n. 4026 del 15 novembre 2004 e n. 4196 del 7 dicembre 2005

• Aavv (2008), Documento Unitario di Programmazione per la politica regionale di sviluppo 2007-2013 (Dup) approvato dalla Giunta regionale con deliberazione n. 1489 del 16 maggio 2008

• Commissione delle Comunità Europee (2005), Politica di coesione a sostegno della crescita e dell’occupazione: linee guida della strategia comunitaria per il periodo 2007-2013, Bruxelles

• Lizzi R. (2009), La sfida della governance nella politica di sviluppo rurale, Agriregionieuropa n°16, anno 5, 2009

• Rava (2007), Legge Regionale 12 dicembre 2007, n. 32 Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Autonoma Valle d’Aosta (Legge finanziaria per gli anni 2008/2010)

• Rava (2010), Legge Regionale 1 febbraio 2010, n. 3 Disciplina degli aiuti regionali in materia di foreste

• Rava (2013), Documento di programmazione Strategia VdA 2020

• 1. Si tratta dei valutatori del Docup Obiettivo 2 2000-2006, del Por Obiettivo 3 2000-2006, del Piano di Sviluppo rurale Valle d’Aosta 2000-2006 e del P.I.C. Leader Plus Valle d’Aosta.
• 2. Costituito con deliberazione della Giunta regionale n. 4026 del 15 novembre 2004.
• 3. Deliberazione n. 1843 del 23 giugno 2006.