L’esperienza del gruppo di lavoro Pei-Agri in Italia

Introduzione

Molti studi dimostrano una stretta relazione fra la crescita economica di un Paese e la sua propensione a innovare. Questo è il motivo per cui ricerca e innovazione rappresentano uno dei cardini della nuova strategia comunitaria che si è andata delineando a partire da Europa 2020. Dall’esigenza di diffondere la cultura della conoscenza e dell’innovazione e contribuire a innalzare il grado di competitività del sistema produttivo europeo traggono origine i partenariati europei per l’innovazione, volti in particolare a sostenere l'innovazione in aree che rappresentano le principali sfide per la società europea, quali il cambiamento climatico, l'efficienza energetica, la sicurezza alimentare, la salute e l'invecchiamento della popolazione. Ciò che caratterizza i partenariati è una nuova modalità organizzativa, un approccio strategico in grado di garantire un legame concreto tra ricerca e sviluppo, innovazione ed esigenze dei consumatori finali e del mercato.
Il Partenariato Europeo per l’Innovazione in materia di produttività e sostenibilità dell’agricoltura (Pei-Agri) è stato lanciato dalla Commissione europea nel febbraio 2012 con l’obiettivo di creare collegamenti tra le politiche esistenti, promuovere la cooperazione tra partner e costruire un ponte tra i ricercatori e le imprese rurali. Il Pei-Agri punta a sfruttare le opportunità offerte dalle diverse politiche comunitarie: sviluppo rurale, ricerca, politica di coesione, istruzione e formazione.
Fin dal suo lancio, il dibattito intorno al Pei-Agri è stato molto serrato, sia a livello nazionale che comunitario, per cercare di comprendere le modalità più opportune per la sua applicazione, il ruolo di ciascun attore, le azioni da realizzare. 
La politica di sviluppo rurale non è nuova al tema dell’innovazione. Gli investimenti in questo campo e le misure riguardanti il trasferimento di conoscenze sono stati programmati in passato proprio con l’obiettivo di stimolare l’innovazione. Anche per la fase di programmazione 2014-2020 viene promosso il trasferimento di conoscenze e l’innovazione nel settore agricolo e forestale e nelle zone rurali, individuando questi fattori nella prima delle sei priorità che contribuiscono a realizzare la strategia europea per la crescita e l’occupazione e declinando questa priorità trasversale in tre focus area più di dettaglio:

• stimolare l'innovazione e la conoscenza nelle zone rurali;
• intensificare i collegamenti tra la ricerca e l’innovazione nel settore agricolo e forestale;
• incoraggiare l'apprendimento e la formazione professionale nel settore agricolo e forestale.

In più punti del Regolamento sullo sviluppo rurale viene richiamata l’importanza dell’innovazione nel contesto della programmazione sullo sviluppo rurale e diverse misure sono state pensate e possono essere utilizzate per stimolare l’innovazione. Una delle novità più importanti del Regolamento è rappresentata dalla possibilità di contribuire a realizzare gli obiettivi del Pei-Agri, attraverso il finanziamento dei Gruppi Operativi (GO).
Con l’obiettivo di definire un approccio e una modalità di intervento condivise per l’implementazione del Pei in Italia, nonché per individuare elementi comuni per il funzionamento dei GO, la Rete Rurale Nazionale (Rrn) ha promosso la costituzione di uno specifico gruppo di lavoro, coinvolgendo le amministrazioni regionali e gli enti vigilati dal Mipaaf in un dibattito costruttivo.

L’attività del Gruppo di lavoro Pei

Partendo dalle indicazioni contenute nei documenti prodotti a livello comunitario sul tema, il gruppo di lavoro ha inizialmente individuato gli elementi sui quali strutturare e condividere le linee di indirizzo: le esigenze di innovazione del sistema agroalimentare italiano, la governance del Pei-Agri, i partenariati dei GO, le procedure di scelta, gestione e controllo dei GO, la progettazione e attuazione dell’attività dei GO, il coordinamento con le altre politiche comunitarie, il supporto della Rrn all’attività dei GO, il monitoraggio e la valutazione dell’attività dei GO.
L’attività del gruppo di lavoro Pei è ancora in corso mentre si sta scrivendo, ma l’obiettivo iniziale di trovare una convergenza su ognuno dei temi posti sul tappeto si è rivelato subito piuttosto difficoltoso, sia per la reale complessità di declinare in maniera operativa gli indirizzi comunitari di uno strumento nuovo e ambizioso come quello del Pei-Agri, sia per i diversi orientamenti e il differente grado di maturità delle scelte da parte delle amministrazioni regionali, ancora impegnate a predisporre i rispettivi piani di sviluppo rurale (Psr). I paragrafi seguenti illustrano i principali aspetti sui quali il gruppo di lavoro Pei si è confrontato finora, evidenziando gli orientamenti prevalenti e le criticità incontrate.

Le esigenze di innovazione del sistema agroalimentare italiano

Le esigenze di innovazione del sistema agroalimentare italiano su cui si è concentrata l’attenzione del gruppo di lavoro Pei passano attraverso alcune considerazioni preliminari sul concetto di innovazione e sul flusso di conoscenza che la genera. L’innovazione non è un concetto nuovo per il settore agricolo, visto che nel secolo scorso la crescita della produttività agricola è stata determinata proprio dall’introduzione di innovazioni tecnologiche, basate sui risultati della ricerca scientifica che sono stati successivamente trasferiti alle imprese secondo un modello lineare science-based. Negli ultimi decenni, tuttavia, questo modello è stato messo in discussione, forti della convinzione che il vero fattore di successo alla base della crescita della produttività agricola non fosse attribuibile solo ai progressi della scienza, bensì anche alla condivisione delle informazioni, alla diffusione della conoscenza, alla formazione degli operatori agricoli. Ciò, unitamente ad una nuova dimensione del settore agricolo che si è andata progressivamente delineando, incentrata sulla sostenibilità nelle sue varie accezioni (ambientale ma anche economica e sociale), ha portato a ripensare il modello a favore di un approccio circolare, non gerarchico, basato sulla interazione tra le diverse componenti che operano a vario titolo nel settore agricolo, su una rete attiva di soggetti portatori di interessi diversi.
E’ proprio tenendo conto di tutti questi elementi che sono state individuate, attraverso un ampio coinvolgimento degli stakeholders, le esigenze d’innovazione del sistema agricolo italiano, dapprima analizzando i fabbisogni d’innovazione delle principali filiere agricole e poi traslando i risultati di questa ricognizione su un piano intersettoriale e interdisciplinare, secondo un approccio maggiormente rispondente agli indirizzi comunitari. I risultati di questo lavoro, condotto parallelamente alle attività del gruppo di lavoro Pei, costituiscono il punto centrale del piano strategico per l’innovazione e la ricerca, al momento in fase di ultimazione. Vengono individuate sei aree di intervento prioritarie, per ognuna delle quali sono evidenziate le peculiarità e messe a fuoco le innovazioni disponibili e le ulteriori necessità di ricerca. Il canale principale attraverso cui agire per veicolare e diffondere l’innovazione è senza dubbio il Pei-Agri. Da qui, l’interesse del gruppo di lavoro Pei per queste stesse aree.

Tabella 1 - Aree prioritarie di intervento

Fonte: Bozza del piano strategico per l’innovazione e la ricerca – elaborazioni dell’autore

Parallelamente all’analisi dei fabbisogni d’innovazione operata a livello centrale, le singole regioni hanno avviato la predisposizione dei rispettivi Psr, per i quali le indicazioni comunitarie individuano alcune tappe fondamentali per arrivare a definire una analisi dei fabbisogni regionali, che costituisce la base sulla quale strutturare la strategia di intervento del Psr.
Seguendo gli indirizzi comunitari, ogni autorità di gestione ha effettuato, per ciascuna delle 6 priorità dello sviluppo rurale e per ognuna delle 18 focus area, un’analisi del contesto regionale, cioè delle caratteristiche e delle tendenze economiche, sociali ed ambientali che caratterizzano il territorio. Tale analisi è stata successivamente riletta in chiave Swot, evidenziando i punti di forza e di debolezza del contesto attuale e le opportunità e le minacce per il futuro. L’individuazione dei fabbisogni di sviluppo delle aree rurali ha tenuto conto sia dell’analisi di contesto che della sua Swot, rappresentando l’elemento chiave per definire la strategia di intervento del Psr. Essa, infatti, tiene conto della domanda d’intervento proveniente dal territorio e la coniuga con le misure previste dallo sviluppo rurale. Elemento caratterizzante il percorso di analisi è l’approccio partecipativo, cioè il coinvolgimento degli stakeholders interessati a vario titolo all’attuazione del Psr, che vengono chiamati a esplicitare e ordinare prioritariamente le proprie istanze.
Accanto a tematiche tipicamente regionali e legate a specifici territori, emerge l’interesse delle Amministrazioni regionali ad intervenire attraverso i GO anche su tematiche interregionali, sia nel caso di problematiche che interessano areali di regioni confinanti, sia nel caso di tematiche trasversali di più ampia portata, come possono essere i cambiamenti climatici, la sostenibilità ambientale dei processi produttivi, la biodiversità agraria e forestale, l’utilizzo delle biomasse.

La governance del Pei-Agri e dei Gruppi Operativi in Italia

Le tipologie di azioni che il Pei-Agri realizza attraverso la politica di sviluppo rurale sono sostanzialmente riconducibili a tre:

• costituzione e attuazione dei GO, composti dai soggetti interessati a realizzare gli obiettivi del Pei-Agri;
• collegamento in rete dei GO italiani, attraverso cui divulgare i risultati dei progetti realizzati;
• interfaccia della rete italiana con il network europeo, per favorire gli scambi di esperienze e le buone pratiche e permettere il dialogo tra il mondo della ricerca e il sistema produttivo.

Il gruppo di lavoro Pei ha ragionato sui diversi attori che intervengono nella realizzazione di queste azioni, ognuno dei quali è chiamato a fornire il proprio contributo in un approccio di rete:

• le imprese agricole e forestali, che costituiscono il perno attorno al quale ruota la strategia del Pei-Agri, hanno un ruolo centrale nell’attività dei GO, concordano le innovazioni da introdurre e partecipano alla divulgazione dei risultati dei progetti;
• i ricercatori e gli erogatori di servizi pubblici e privati, che devono collaborare con le imprese ed operare come facilitatori del processo di introduzione e diffusione delle innovazioni;
• gli altri soggetti del settore agroalimentare, dei territori rurali e della società civile che svolgono un ruolo attivo nella diffusione dell’innovazione;
• le autorità di gestione dei Psr, responsabili della definizione della strategia e dell’attuazione dei Psr, attraverso cui vengono finanziati i GO;
• gli innovation broker, che hanno il compito di agevolare e promuovere l’innovazione, e di contribuire a superare la frammentazione e le difficoltà operative degli attuali sistemi della conoscenza. E’ una figura nuova per il settore agricolo, soprattutto nella realtà italiana, la cui funzione principale non è quella di fornire consulenza tecnica e diffondere informazioni, bensì di analizzare le esigenze d’innovazione e le criticità dei territori, stimolare la costituzione dei partenariati agevolando i contatti tra i diversi attori e animare l’attività dei GO;
• le reti, tanto a livello nazionale che comunitario. Esse hanno un ruolo determinante nel diffondere le informazioni e favorire lo scambio di esperienze. A livello nazionale tale funzione verrà svolta dalla Rrn, alla quale il regolamento sullo sviluppo rurale (art. 54) attribuisce, tra gli altri, anche il compito di promuovere l’innovazione nei settori di competenza e di svolgere attività in rete destinate ai consulenti e ai servizi di sostegno all’innovazione.

Uno dei temi centrali delle attività del gruppo di lavoro Pei è stato rappresentato dal livello territoriale di riferimento per l’attivazione dei GO. La trasversalità e l’ampia portata delle tematiche proposte dalla Comunicazione Pei-Agri del 2012 prefigura l’opportunità di realizzare interventi a carattere nazionale e/o interregionale, con i quali, peraltro, si eviterebbe la possibile duplicazione di GO sulle medesime tematiche in regioni diverse. La scelta italiana di allocare le risorse finanziarie per l’attuazione dei Psr esclusivamente a livello regionale ha fatto tramontare l’ipotesi iniziale di costituzione e gestione di GO anche a livello nazionale. Resta, invece, l’interesse verso GO interregionali, per i quali, tuttavia, è difficoltoso individuare le modalità più opportune di finanziamento e gestione. Una delle soluzioni proposte e già fatta propria da alcune regioni è quella di prevedere l’attivazione contestuale di GO a livello regionale da parte di diverse autorità di gestione, su tematiche di interesse comune. Ciò presuppone un accordo a monte sugli elementi da condividere, quali il tema da affrontare e l’individuazione di criteri condivisi di selezione delle proposte progettuali, che potrebbero trovare soluzione con la costituzione di un organismo interregionale di coordinamento. Questa tipologia di GO potrebbe dunque affiancarsi a gruppi prettamente regionali che si costituiranno in relazione a specifiche esigenze locali.
Tenuto conto della congiuntura economica che determina ristrettezze nella finanza pubblica e delle forti aspettative generate dai nuovi Psr in relazione alle opportunità di sviluppo dei territori regionali, è facile ipotizzare che le imprese che avranno accesso ai GO e potranno beneficiare degli incentivi finanziari offerti dallo sviluppo rurale, saranno principalmente quelle ubicate nel territorio regionale di riferimento. Al contrario, è auspicabile che gli altri soggetti che parteciperanno ai GO, in primo luogo la componente di ricerca, possano essere attinti anche da fuori regione, con l’obiettivo di massimizzare i risultati dei progetti sviluppati dal GO e le ricadute sul territorio.

Figura 1 - Gli attori chiave del Pei-Agri: i Gruppi Operativi

Fonte: elaborazioni dell’autore                                                

Il partenariato (La composizione dei GO)

La tipologia di partenariato, il numero di membri che compongono un GO e la durata stessa del GO, possono variare in funzione delle tematiche che si intende affrontare e dei soggetti della filiera dell’innovazione interessati a partecipare. Questo è uno dei motivi per cui permane incertezza circa la numerosità dei GO che saranno finanziati a livello regionale e il sostegno finanziario di cui beneficeranno. E’ ampiamente condivisa dal gruppo di lavoro Pei, invece, l’opportunità di costituire GO con caratteristiche amministrative e gestionali semplici e leggere, ma che abbiano nel contempo una propria identità legale e una responsabilità giuridica autonoma. Associazioni temporanee d’impresa (Ati), associazioni temporanee di scopo (Ats) e contratti di rete sono le principali forme giuridiche di riferimento, in analogia a scelte già effettuate in passato a livello regionale per iniziative analoghe. Per i progetti innovativi di più ampia portata, sarebbe auspicabile la costituzione di GO in una forma giuridica che permetta loro anche di partecipare ai bandi di Horizon 2020 o di accedere ai fondi Fesr.

Le procedure di scelta e gestione dei GO

Il funzionamento dei GO passa attraverso l’attuazione di un progetto innovativo, al cui finanziamento possono concorrere diverse misure previste dal regolamento sullo sviluppo rurale, alcune delle quali specificatamente mirate ad azioni di innovazione (Tabella 2). Ciascun Psr è tenuto a offrire garanzie circa la capacità di rispondere adeguatamente alle priorità dell’Unione e a descrivere, tra l’altro, la strategia per l’innovazione, che tenga conto anche del Pei-Agri, e le disposizioni prese per assicurare la capacità di consulenza su azioni connesse all’innovazione. In funzione della strategia delineata sono allocate le risorse finanziarie e individuati i criteri di selezione dei progetti.

Tabella 2 - Principali misure per l’innovazione previste dallo sviluppo rurale

Fonte: Regolamento sviluppo rurale - elaborazioni dell’autore

Per dare attuazione al Pei-Agri, le regioni possono scegliere di agire tramite sovvenzione globale, ricorrendo alla misura cooperazione (art. 35) per finanziare tutte le spese connesse all’attivazione del GO e alla realizzazione del progetto innovativo, o ricorrere anche alle altre misure del Psr per coprire le spese di attuazione del piano, in coerenza con le finalità di quest’ultimo, lasciando a carico della misura cooperazione solo i costi di costituzione, funzionamento e gestione dei GO. Nel caso di attivazione di pacchetti di misure, il finanziamento massimo delle singole azioni è quello previsto da ciascuna delle misure di riferimento.
Si può scegliere di modulare l’aliquota del sostegno finanziario in funzione del grado di coinvolgimento delle imprese e delle tematiche proposte. Le autorità di gestione possono, in questo modo, indirizzare la scelta dei GO e dei relativi progetti, privilegiando, ad esempio, quelli riguardanti temi di portata trasversale, come i cambiamenti climatici o la salvaguardia ambientale.
Il gruppo di lavoro Pei ha avviato anche un vivace confronto sulle procedure amministrative e sui criteri di selezione dei progetti, con l’obiettivo di definire un modus operandi comune a tutte le regioni (tempistica di attivazione dei bandi, durata dei GO, indicatori di valutazione). Circa il ruolo di capofila del GO, l’orientamento prevalente sembra essere quello di attribuire questa funzione ad un soggetto che possa offrire garanzie dal punto di vista delle competenze amministrative, gestionali, finanziarie, tecniche/progettuali e di divulgazione dei risultati. Un complesso di requisiti che porta ad escludere le singole aziende agricole da questo ruolo, sebbene esse costituiscono il beneficiario finale degli interventi di innovazione posti in essere e devono essere ampiamente rappresentate nei GO.

Le attività a supporto dei Gruppi Operativi                        

Le attività di animazione, informazione e formazione a supporto dei GO svolgono un ruolo essenziale nell’ambito del Pei. A livello europeo è attivo dal 2013 l’Eip Agri Service Point, la rete nata con l’obiettivo di mettere in comunicazione le persone e facilitare l’innovazione e lo scambio di conoscenze in agricoltura. Molti i servizi e le iniziative già avviate, tra cui l’organizzazione di focus group su tematiche specifiche, la pianificazione di eventi per favorire il confronto e incentivare la cooperazione, la strutturazione di un portale web interattivo sull’innovazione in agricoltura. Sul piano nazionale, il gruppo di lavoro Pei ha concordato sulla necessità che la Rrn si faccia carico di realizzare le attività di promozione dell’innovazione, anche in considerazione dell’accordo sul riparto dei fondi dello sviluppo rurale che destina al programma della Rrn risorse specifiche per questa priorità.

Considerazioni conclusive

L’Innovation scoreboard union 2014 posiziona ancora l’Italia nel gruppo di paesi moderatamente innovatori, indicando, in particolare, una bassa propensione delle piccole e medie imprese innovative a collaborare con altri. Ciò è ancora più vero nel settore agroalimentare, caratterizzato da una miriade di aziende di piccolissima dimensione, dove stenta ad emergere la capacità di innovazione. L’Unione Europea sottolinea l'importanza politica delle azioni di ricerca e innovazione nel settore della sicurezza alimentare, agricoltura sostenibile e bio-economia, offrendo molte opportunità per gli attori interessati a impegnarsi in azioni di sviluppo, sperimentazione e applicazione di approcci innovativi. Il regolamento sullo sviluppo rurale e il programma quadro Horizon 2020 rappresentano i principali strumenti finanziari attraverso cui agire. E’ una grande occasione per il sistema agricolo italiano, che consentirebbe di ridurre il divario tra ricerca e innovazione, favorirebbe un rapporto più stretto tra mondo della ricerca e tessuto produttivo agricolo, ponendo, nel contempo, l’attenzione verso le grandi sfide della sostenibilità agricola. Per favorire questo percorso e massimizzare l’efficacia degli interventi, è necessario fare rete e agire in maniera coordinata, mettendo in campo tutti gli strumenti che assicurino conoscenza, informazione, formazione e animazione.
Proprio l’esigenza di condividere le scelte sul Pei-Agri e massimizzare l’efficienza della spesa pubblica è stata alla base dell’azione messa in campo dalla Rrn attraverso la costituzione del gruppo di lavoro Pei. Il livello regionale di programmazione degli interventi, in assenza di un’adeguata azione di raccordo e supporto nazionale, rischia di generare una pluralità di GO su tematiche analoghe, che agiscono senza la necessaria massa critica e non sono in grado di affrontare sfide ambientali di più ampia portata, determinando, nel contempo, la duplicazione dei costi amministrativi e di gestione dei gruppi. La realizzazione di progetti innovativi all’interno dei confini regionali, inoltre, potrebbe rendere difficile lo scambio di esperienze e la diffusione d’innovazioni già sperimentate con successo in altri territori. Per queste ragioni, sarà determinante il ruolo che verrà svolto a livello centrale dalla Rrn per garantire informazione, supporto e coordinamento all’attuazione del Pei-Agri in Italia e per assicurare il collegamento con la rete Pei europea. Accanto a forme di cooperazione su problematiche d’interesse locale, molte regioni condividono la necessità di attivare GO interregionali su temi di comune interesse, pur mantenendo la responsabilità della spesa in capo alle singole autorità di gestione dei Psr. Occorre, in quest’ultimo caso, trovare le modalità più opportune di attivazione di partenariati che contribuiscano parallelamente all’innovazione, attraverso la definizione di modelli comuni di governance e la sottoscrizione di accordi tra autorità di gestione.
Un ulteriore aspetto da considerare riguarda il raccordo tra le diverse politiche comunitarie che congiuntamente contribuiscono a realizzare gli obiettivi della strategia Europa 2020 e a colmare il divario tra scienza e pratica agricola secondo un approccio partenariale. Il Pei-Agri, infatti, interessa tutte le fasi che conducono all’innovazione: ricerca di base, trasferimento e diffusione dei risultati della ricerca, sviluppo di prodotti, processi e tecniche, fino alla loro integrazione nel sistema produttivo. I GO rappresentano la chiave per aggregare i soggetti interessati intorno ad un tema di comune interesse secondo un modello di innovazione interattivo. Gli stessi concetti si ritrovano anche in Horizon 2020 (multi actor projects e thematic networks), a cui i GO possono accedere. Anche in questo caso è fondamentale lo scambio di informazioni e di esperienze tra i diversi partenariati che a vario titolo si andranno a costituire, sia a livello nazionale che comunitario, e la definizione di modalità operative e procedurali per il coinvolgimento dei GO nelle attività e negli interventi previsti dalle altre politiche.

Riferimenti bibliografici

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• Commissione europea (2012b) Working Paper “Elements of strategic programming for the period 2014‐2020” ‐ Working paper prepared in the context of the Seminar on “Successful Programming” Eafrd 2014‐2020 Brussels, 6th and 7th December 2012

• Commissione europea (2013a), Draft guidelines on Programming for Innovation and the implementation of the Eip for Agricultural Productivity and Sustainability, version 12 November

• Commissione europea (2013b), Regolamento sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (Feasr). Com(2013) 1305 del 17 dicembre 2013

• Commissione europea (2013c), Regolamento che istituisce il programma quadro di ricerca e innovazione (2014-2020) - Orizzonte 2020. Com(2013) 1291 dell'11 dicembre 2013

• Commissione europea (2014a) Innovation Union Scoreboard 2014

• Mipaaf (2014b), Bozza del piano strategico per l’innovazione e la ricerca

Siti di riferimento

• Eip-Agri Service Point: http://ec.europa.eu/agriculture/eip/service-point/index_en.htm