A quasi due anni di distanza dall’approvazione della riforma 2014-2020 la Pac rimane un cantiere aperto. Oltre alle revisioni intermedie previste dal regolamento 1307/2013 [pdf] relativamente ad alcuni pagamenti diretti – primo fra tutti il pagamento verde con particolare riferimento alle aree di interesse ecologico, ma anche il pagamento accoppiato e quello per le aree svantaggiate –, alla flessibilità tra pilastri e all’agricoltore attivo, la Pac potrebbe avviarsi nel 2017 verso una “Fitness Check”, più orientata a semplificare e chiarire quanto concordato nel 2013 che a una vera e proprio riforma di metà percorso. Ma più ricca di sorprese per la politica agricola potrebbe essere la revisione del quadro finanziario pluriennale, la cui proposta è attesa per la fine del 2017 e che dovrà avere come obiettivo un migliore orientamento della spesa e un approccio semplificato e più orientato ai risultati soprattutto per quel che riguarda la Pac e i fondi strutturali. In ultimo, non meno importanti per gli equilibri interni saranno gli esiti dell’eventuale uscita del Regno Unito dall’UE (il cosiddetto “Brexit”) con ripercussioni economiche, finanziarie e sociali ancora non del tutto chiare.
Questa finestra sulla Pac, tornata dopo una lunga pausa, è dedicata a fare il punto della situazione sulle scelte attuate dalla regioni nei propri Programmi di Sviluppo Rurale (Psr), tentando di fare un quadro di sintesi in termini di risorse finanziarie dedicate alle diverse Priorità e misure.
Con l’approvazione dei Psr di Puglia e Sicilia, avvenuta il 24 novembre 2015, si è completato il quadro dei programmi regionali italiani di applicazione del secondo pilastro della Pac 2014-2020. I primi ad essere approvati, il 26 maggio 2015, sono stati i piani della Provincia autonoma di Bolzano e delle regioni Emilia-Romagna, Toscana e Veneto. Vale la pena sottolineare che proprio quando i nostri primi Psr venivano approvati si concludeva l’iter per la Germania, con l’approvazione degli ultimi 7 Psr regionali. A livello europeo, i primi Psr approvati (il 12 dicembre 2014) sono stati quelli di Danimarca, Austria, Polonia, Finlandia, che hanno presentato un unico programma nazionale, Portogallo continentale e di due Psr regionali della Germania (Sassonia e Sassonia-Anhalt). Gli ultimi programmi sono stati invece approvati il 3 dicembre (Cipro) e l’11 dicembre 2015 (Grecia).
Complessivamente la Commissione europea ha approvato 118 tra Psr regionali, Psr nazionali, piani per la Rete Rurale Nazionale (Rrn) e National Framework (ovvero quella che nel regolamento in italiano viene indicata come “disciplina nazionale”) [link].
La Francia ha presentato il maggior numero di programmi: 27 Psr regionali, di cui 21 di regioni appartenenti al cosiddetto “Hexagone”, cioè la parte continentale del paese, ai quali si aggiungono i Psr della Corsica e di 5 territori d’oltremare (Guadalupe, Réunion, Martinica, Guyana, Mayotte); un Psr nazionale relativo alle misure che rivestono una priorità di carattere nazionale, individuate nella gestione del rischio e nell’assistenza tecnica; un piano per la Rrn e il National Framework, che delinea gli obiettivi strategici perseguiti con i Psr regionali e con quello nazionale sulla base dell’Accordo di partenariato.
Seguono, in termini di “frammentazione dei programmi”, l’Italia, con 21 Psr regionali, un Psr nazionale relativo alla gestione del rischio, alla salvaguardia della biodiversità animale e all’uso efficiente delle risorse idriche e un Piano per la Rrn; la Spagna, con 17 Psr regionali, un Psr nazionale (competitività, risorse naturali, innovazione e approcci collettivi) e il National Framework; la Germania, con 13 Psr regionali, un piano per la Rrn e il National Framework.
20 Stati membri, tra i quali tutti i 13 “nuovi” Stati membri, hanno presentato un solo Psr nazionale.
In base all’art. 6 del reg. 1305/2013 [pdf], gli Stati membri che avessero adottato programmi regionali avrebbero potuto presentare per l’approvazione anche una disciplina nazionale, o National Framework, contenente gli elementi comuni a tutti i programmi regionali, per agevolare il coordinamento tra le regioni stesse. Come si evince dalla tabella 1, tutti i paesi che hanno presentato un numero rilevante di programmi regionali (Spagna, Germania e Francia), ad eccezione dell’Italia, hanno presentato il National Framework.
Nel caso della Francia, il documento si sofferma su un gruppo di misure comuni a tutti i programmi regionali che rispondono ad alcune priorità nazionali: sviluppare nuovi metodi di produzione al fine di migliorare la competitività delle aziende agricole, consentire il ricambio generazionale, proteggere l’ambiente naturale. Le misure comuni a tutti i programmi regionali sono: a) l’insediamento dei giovani agricoltori, b) le misure agro-climatico-ambientali, c) la gestione dei siti Natura 2000, d) la promozione dell’agricoltura biologica ed e) il sostegno alle zone soggette a vincoli naturali.
Tabella 1 - Psr approvati per Stato membro
Per la Germania il National Framework individua 8 misure comuni ad almeno 4 piani regionali. Tali misure sono: a) investimenti in immobilizzazioni materiali, b) ripristino del potenziale produttivo agricolo danneggiato da calamità naturali e da eventi catastrofici e introduzione di appropriate misure di prevenzione, c) investimenti nella creazione e nello sviluppo di attività extra-agricole, d) servizi di base e rinnovamento dei villaggi nelle zone rurali, e) investimenti nel settore forestale, f) pagamenti agro-climatico-ambientali, g) agricoltura biologica e, infine, h) sostegno alle zone soggette a vincoli naturali.
Il National Framework della Spagna focalizza l’attenzione sulle 10 misure comuni a tutti e 18 i programmi territoriali (uno nazionale e 17 regionali) che sono: a) promuovere l’avviamento di servizi di consulenza aziendale, di sostituzione e di assistenza alla gestione delle aziende agricole, nonché di servizi di consulenza forestale, b) investimenti in immobilizzazioni materiali, c) aiuti all’avviamento di imprese per giovani agricoltori, d) investimenti nel settore forestale, e) pagamenti agro-climatico-ambientali, f) agricoltura biologica, g) sostegno alle zone soggette a vincoli naturali, h) servizi silvo-ambientali e climatici e salvaguardia delle foreste, i) costituzione e gestione dei gruppi operativi del Pei (Partenariato europeo per l’innovazione), j) approccio Leader allo sviluppo locale.
Nel caso dell’Italia, nonostante la numerosità dei programmi territoriali, non esiste un National Framework. La rilevanza delle misure e la loro diffusione territoriale può essere desunta solo guardando ai singoli Psr.
Le misure applicate da tutti e 21 i Psr regionali (quindi escludendo il Psr nazionale relativo, lo ricordiamo, a gestione del rischio, biodiversità e risorse idriche) sono: misura 1 - trasferimento di conoscenze e azioni di informazione, misura 4 - investimenti in immobilizzazioni materiali, misura 6 - sviluppo delle aziende agricole e delle imprese, misura 7 - servizi di base e rinnovamento dei villaggi nelle zone rurali, misura 8 - investimento nello sviluppo delle aree forestali e nel miglioramento della redditività delle foreste, misura 10 - pagamenti agro-climatico-ambientali, misura 11 - agricoltura biologica, misura 16 - cooperazione e, infine, misura 19 - sostegno allo sviluppo locale di tipo partecipativo nell’ambito del Leader. Seguono, in termini di diffusione territoriale, la misura di sostegno alle zone soggette a vincoli naturali (misura 13), applicata da tutte le regioni tranne che dalla Puglia, la misura di servizi di consulenza (misura 2), non applicata solo da Bolzano e Valle d’Aosta, e la misura in favore dei regimi di qualità dei prodotti agricoli e alimentari (misura 3), non applicata solo da Bolzano e Trento.
Le misure meno diffuse sono quelle relative ai pagamenti silvo-ambientali e climatici per la salvaguardia delle foreste (misura 15), applicata solo da 7 regioni (Campania, Marche, Piemonte, Sardegna, Toscana, Sicilia e Umbria) e quella relativa alla costituzione di associazioni e organizzazioni di produttori (misura 9), adottata solo da 8 regioni (Basilicata, Campania, Friuli Venezia Giulia¸ Lazio, Liguria, Marche, Puglia e Sardegna).
In termini di importi finanziari coinvolti, complessivamente la dotazione per lo sviluppo rurale messa a disposizione dell’Italia dall’UE è pari a 10,4 miliardi di euro, il 28% del bilancio per la Pac. Considerando anche le somme rese disponibili dal co-finanziamento nazionale e regionale, l’importo per i 7 anni di programmazione del secondo pilastro sale a poco meno di 20,9 miliardi di euro, portando la quota sul totale delle risorse Pac al 44%, quasi eguagliando la dotazione per il primo pilastro. Tuttavia è opportuno ricordare che mentre le somme stanziate per il primo pilastro si trasformano quasi automaticamente e interamente in spesa effettiva, non è lecito ipotizzare la stessa cosa per il secondo pilastro, che sconta ritardi nella programmazione (soprattutto in alcune regioni), nei pagamenti e dove il rischio di non riuscire a spendere tutti i fondi è più alto.
Il 38% della complessiva dotazione finanziaria attribuita alle regioni, escludendo, quindi, le somme destinate alla Rrn, al Psr nazionale, all’assistenza tecnica e i fondi destinati alle misure soppresse per impegni pregressi (misura 113 - prepensionamento), è appannaggio della Priorità 4 (poco meno di 7 miliardi di euro). Seguono la Priorità 2, alla quale è dedicato il 28% delle risorse, la Priorità 3, con il 14% dei fondi, la Priorità 6, con il 13%. Chiude la Priorità 5, con meno di 1,3 miliardi di euro, pari al 7% del totale. Alla Priorità 1 è destinato poco più di un miliardo di euro, ma gli interventi programmati - “trasferimento di conoscenza” (misura 1), “servizi di consulenza” (misura 2) e “cooperazione” (misura 16) - sono realizzati in modo trasversale alle cinque priorità, per cui i fondi ad essa destinati non contribuiscono a formare il totale, ma sono già inclusi nelle altre voci della tabella 2.
Tabella 2 - Italia - Psr 2014-2020. Risorse finanziarie per Priorità*
* Sono considerate solo le misure attuate nei Psr regionali, escludendo, quindi, le somme destinate alla Rrn, al Psr nazionale, all’assistenza tecnica e i fondi destinati alle misure soppresse per impegni pregressi.
** Gli obiettivi della Priorità 1 sono realizzati operando trasversalmente sulle altre 5 priorità, per cui i fondi non contribuiscono a formare il totale.
Tabella 3 - Italia. Psr 2014-2020. Risorse finanziarie comprensive del cofinanziamento, per regioni e priorità (milioni di euro)
* Gli obiettivi della Priorità 1 sono realizzati operando trasversalmente sulle altre 5 priorità, per cui i fondi non contribuiscono a formare il totale.
Facendo riferimento alle sole misure attuate nei Psr regionali, le somme disponibili sono poco meno di 18,3 miliardi di euro. La misura 4 - “investimenti in immobilizzazioni materiali” con 5,4 miliardi di euro (pari al 30% del totale) è quella che ha ricevuto la maggiore dotazione finanziaria. Segue la misura 10 - “pagamenti agro-climatico-ambientali” con 2,4 miliardi di euro e un peso del 13%. Questa misura, secondo quanto comunicato dalle regioni nelle tabelle relative agli indicatori di output, dovrebbe potenzialmente riguardare poco più di 1,6 milioni di ettari. I fondi per l’agricoltura biologica, potenzialmente destinati a poco meno di 1,8 milioni di ettari, ammontano a 1,7 miliardi di euro, il 9% del totale. Segue a pochissima distanza la misura 6 - “sviluppo delle aziende agricole e delle imprese” con 1,6 miliardi di euro.
Tabella 4 - Italia - Psr 2014-2020. Risorse finanziarie per misura*
* Sono considerate solo le misure attuate nei Psr regionali, escludendo, quindi, le somme destinate alla Rrn, al Psr nazionale, all’assistenza tecnica e i fondi destinati alle misure soppresse per impegni pregressi.
La regione con la maggiore dotazione finanziaria, comprensiva, lo ricordiamo, del cofinanziamento, è la Sicilia con poco meno di 2,2 miliardi di euro, il 12% del totale, seguita dalla Campania (1,8 miliardi di euro pari al 9,9%). La regione con la dotazione più bassa è la Valle d’Aosta, con poco meno di 140 milioni di euro, lo 0,7% del totale, preceduta dal Molise (200 milioni di euro, pari all’1,1%). Complessivamente le cinque regioni meno sviluppate (Campania, Puglia, Basilicata, Calabria, Sicilia) coprono il 40% del totale. Rapportando la dotazione Psr agli ettari di Sau la situazione tra le regioni appare più equilibrata attorno al valore medio nazionale (1.400 euro/ha), se si escludono i due estremi rappresentati dai 920 euro/ha dell’Abruzzo e i quasi 7.000 euro/ha della Liguria. In questa forbice si evidenziano gli oltre 2.000 euro/ha della Valle d’Aosta, di Trento e dell’Umbria e gli oltre 3.000 euro/ha della Campania. Ancora una volta, sono le regioni meno sviluppate a presentare, in media, un valore ad ettaro più elevato. In questo quadro di relativa omogeneità spiccano, tuttavia, le regioni in transizione (Abruzzo, Molise e Sardegna), con un importo ad ettaro di poco più di 1.000 euro. Nel caso in cui la dotazione finanziaria Psr venga rapportata alle Ula, la variabilità attorno al dato medio nazionale è piuttosto alta. Si passa infatti dai poco meno di 10.000 euro dell’Abruzzo agli oltre 50.000 della Valle d’Aosta. In questo caso sono le regioni del Nord-Ovest a presentare un importo medio al di sotto della media nazionale. Se invece si guarda al rapporto tra la dotazione Psr e il valore aggiunto si rilevano alcune interessanti informazioni. La dotazione per il secondo pilastro è pari a circa la metà del valore aggiunto agricolo nazionale. Da questo dato si discostano in maniera evidente la Valle d’Aosta, l’Umbria e la Basilicata, per le quali i fondi che arrivano dallo sviluppo rurale rappresentano tra le due e le tre volte il valore aggiunto regionale, dimostrandosi di vitale importanza per lo sviluppo agricolo e territoriale di quelle regioni. Sul fronte opposto, per Lombardia ed Emilia-Romagna quanto arriva da Psr è pari a poco di un terzo dal valore prodotto dall’agricoltura regionale.
Tabella 5 - Italia - Psr 2014-2020. Risorse finanziarie per Regione*
Sau = Censimento Istat 2010; Ula = media 2012-2013; VA = media 2013-2014 branca agricoltura, silvicoltura e pesca.
* Sono considerate solo le misure attuate nei Psr regionali, escludendo, quindi, le somme destinate alla Rrn, al Psr nazionale, all’assistenza tecnica e i fondi destinati alle misure soppresse per impegni pregressi.
Priorità 4 - Le regioni che hanno dedicato le maggiori risorse alla Priorità 4, vale a dire alla protezione, al ripristino e alla preservazione degli ecosistemi, sono la Sicilia, con oltre un miliardo di euro, pari al 15% del totale, e la Campania, con 711 milioni di euro, il 10% del totale. In termini relativi, è la Liguria a presentare la maggiore dotazione ad ettaro (oltre 2.000 euro), seguita da Valle d’Aosta, Campania e Trento; Valle d’Aosta, Umbria, Sardegna, Trento, Basilicata e Sicilia presentano la maggiore dotazione per unità di lavoro; la Valle d’Aosta è ancora una volta la regione con la maggiore dotazione rispetto al valore aggiunto.
All’interno di tale priorità la misura alla quale è stata dedicata la maggior parte delle risorse (il 32,7%) è quella in favore dei pagamenti agro-climatico-ambientali (misura 10), seguita dalla misura 11 in favore dell’agricoltura biologica (24,6%) e dalla misura 13, quella sulle zone con vincoli naturali (22,3%).
Tabella 6 - Italia - Psr 2014-2020. Priorità 4: risorse finanziarie per Regione*
Sau = Censimento Istat 2010; Ula = media 2012-2013; VA = media 2013-2014 branca agricoltura, silvicoltura e pesca.
* Sono considerate solo le misure attuate nei Psr regionali, escludendo, quindi, le somme destinate alla Rrn, al Psr nazionale, all’assistenza tecnica e i fondi destinati alle misure soppresse per impegni pregressi
Tabella 7 - Italia - Psr 2014-2020. Le misure attivate nell’ambito della Priorità 4*
* Sono considerate solo le misure attuate nei Psr regionali, escludendo, quindi, le somme destinate alla Rrn, al Psr nazionale, all’assistenza tecnica e i fondi destinati alle misure soppresse per impegni pregressi
Priorità 2 - Le regioni che hanno dedicato le maggiori risorse alla priorità 2, quella sulla competitività, coprendo il 44% del totale, sono, nell’ordine, Sicilia (680 milioni di euro), Puglia e Campania (583 milioni di euro, ciascuna), Veneto (456 milioni di euro). In termini relativi, la maggiore dotazione per ettaro di Sau spetta a Liguria e Campania, con valori notevolmente superiori alla media nazionale. In termini di importi per Ula il primato spetta a Umbria e Valle d’Aosta che sono anche quelle con la dotazione più importante rispetto al valore aggiunto regionale.
La misura più rilevante è la 4 – Investimenti in immobilizzazioni materiali – che, con 3,3 miliardi di euro, copre il 65% dei fondi totali.
Tabella 8 - Italia - Psr 2014-2020. Priorità 2: risorse finanziarie per Regione*
Sau = Censimento Istat 2010; Ula = media 2012-2013; VA = media 2013-2014 branca agricoltura, silvicoltura e pesca.
* Sono considerate solo le misure attuate nei Psr regionali, escludendo, quindi, le somme destinate alla Rrn, al Psr nazionale, all’assistenza tecnica e i fondi destinati alle misure soppresse per impegni pregressi
Tabella 9 - Italia - Psr 2014-2020. Le misure attivate nell’ambito della Priorità 2*
* Sono considerate solo le misure attuate nei Psr regionali, escludendo, quindi, le somme destinate alla Rrn, al Psr nazionale, all’assistenza tecnica e i fondi destinati alle misure soppresse per impegni pregressi
Priorità 3 - La Sardegna (328 milioni di euro, pari al 13%) e l’Emilia-Romagna (286 milioni di euro, pari all’11,3%) sono le regioni che hanno maggiormente allocato fondi nell’ambito della priorità 3, relativa all’organizzazione delle filiere e alla gestione del rischio. Vale la pena sottolineare come in rapporto ai fattori produttivi, terra e lavoro, Liguria, Valle d’Aosta, Umbria e Sardegna, emergono ancora una volta come le regioni che investono di più anche sulla priorità 3. Ma ad esse si associano Toscana, Emilia-Romagna e Calabria (solo per quel che riguarda la dotazione per ettaro di Sau). Molto meno omogenea è la situazione se si guarda al rapporto tra la dotazione per la priorità 3 e il valore aggiunto regionale, dove spiccano, con valori notevolmente al di sopra del dato medio nazionale, la Sardegna, la Valle d’Aosta, l’Umbria e la Basilicata. La misura più importante all’interno di questa priorità è quella relativa agli investimenti (misura 4) che, con 100 milioni di euro, copre il 58% del totale.
Tabella 10 - Italia - Psr 2014-2020. Priorità 3: risorse finanziarie per Regione*
Sau = Censimento Istat 2010; Ula = media 2012-2013; VA = media 2013-2014 branca agricoltura, silvicoltura e pesca.
* Sono considerate solo le misure attuate nei Psr regionali, escludendo, quindi, le somme destinate alla Rrn, al Psr nazionale, all’assistenza tecnica e i fondi destinati alle misure soppresse per impegni pregressi
Tabella 11 - Italia - Psr 2014-2020. Le misure attivate nell’ambito della Priorità 3*
* Sono considerate solo le misure attuate nei Psr regionali, escludendo, quindi, le somme destinate alla Rrn, al Psr nazionale, all’assistenza tecnica e i fondi destinati alle misure soppresse per impegni pregressi
Priorità 6 - Sicilia e Campania sono le regioni più importanti in termini di fondi allocati all’interno della priorità 6, con complessivi 527 milioni di euro, il 22% delle risorse destinata a tale priorità. Ancora una volta la Liguria spicca come regione con la maggiore dotazione per ettaro di Sau e l’Umbria come la regione con la maggiore dotazione per Ula e in rapporto al valore aggiunto. Poco meno del 90% dei fondi relativi alla priorità 6 ricade in due sole misure: la misura 19 destinata allo sviluppo locale di tipo partecipativo (Leader) e la misura 7 relativa ai servizi di base.
Tabella 12 - Italia - Psr 2014-2020. Priorità 6: risorse finanziarie per Regione*
Sau = Censimento Istat 2010; Ula = media 2012-2013; VA = media 2013-2014 branca agricoltura, silvicoltura e pesca.
* Sono considerate solo le misure attuate nei Psr regionali, escludendo, quindi, le somme destinate alla Rrn, al Psr nazionale, all’assistenza tecnica e i fondi destinati alle misure soppresse per impegni pregressi
Tabella 13 - Italia - Psr 2014-2020. Le misure attivate nell’ambito della Priorità 6*
* Sono considerate solo le misure attuate nei Psr regionali, escludendo, quindi, le somme destinate alla Rrn, al Psr nazionale, all’assistenza tecnica e i fondi destinati alle misure soppresse per impegni pregressi
Priorità 5 - Infine, nell’ambito della priorità 5, quella con la minore dotazione finanziaria e destinata a incentivare l’uso efficiente delle risorse e il passaggio a un’economia a basse emissioni di carbonio, le regioni più importanti sono la Lombardia (124 milioni di euro, pari al 10% del totale) e la Toscana (113 milioni di euro, pari al 9%). Ancora una volta la Liguria spicca in termini di dotazione per unità di terra e l’Umbria per unità di lavoro e valore aggiunto.
La misura con la maggiore dotazione finanziaria è la 8 - Foreste, che copre poco meno del 42% del totale (525 milioni di euro).
Tabella 14 - Italia - Psr 2014-2020. Priorità 5: risorse finanziarie per Regione*
Sau = Censimento Istat 2010; Ula = media 2012-2013; VA = media 2013-2014 branca agricoltura, silvicoltura e pesca.
* Sono considerate solo le misure attuate nei Psr regionali, escludendo, quindi, le somme destinate alla Rrn, al Psr nazionale, all’assistenza tecnica e i fondi destinati alle misure soppresse per impegni pregressi
Tabella 15 - Italia - Psr 2014-2020. Le misure attivate nell’ambito della Priorità 5*
