Il futuro della politica agricola comunitaria: una nuova filosofia?

Introduzione*

Nel caso dei prodotti agricoli di base, il prezzo raramente eguaglia il costo marginale di lungo periodo, circostanza che inficia l’ottimo di mercato. La politica agricola dovrebbe così focalizzarsi sui fallimenti del mercato, come si è verificato con la politica agricola comune europea (Pac) del 1960. Tuttavia, garantire in maniera permanente i prezzi per quantitativi di produzione illimitati, una caratteristica della politica citata, non è una scelta sostenibile, dal momento che conduce automaticamente alla sovrapproduzione. In un simile contesto diviene pertanto necessario un sistema concreto di gestione dell’offerta agricola. Peraltro, le esternalità e i beni agricoli di base sono prodotti strettamente collegati tra loro, tali cioè da non poter essere gestiti in modo indipendente le une dagli altri, poiché ciò creerebbe incongruenze tra il primo e il secondo pilastro della moderna Pac. Sotto determinate condizioni, un generalizzato sistema “a quote” dovrebbe fornire strumenti più sicuri per la politica ambientale.
Una delle principali fratture nella Pac è avvenuta nel 1992. Prima di tale data, vi era una tendenza ad isolare l’agricoltura europea dal mercato, per lo meno per i principali prodotti agricoli. A partire da quel momento, invece, è stato fatto di tutto per lasciare decidere ai mercati cosa produrre e dove. Il cosiddetto “primo pilastro” della Pac si riduce sempre più ogni anno. Questo non significa che lo Stato si ritiri completamente dalla gestione del settore agricolo. Sotto la copertura del “secondo pilastro”, una quota crescente del bilancio agricolo è spesa come pagamenti “disaccoppiati”, vale a dire sovvenzioni che non dovrebbero modificare il costo marginale di produzione e, pertanto, non dovrebbero interferire con i mercati, pur consentendo al contempo di gestire le “esternalità” prodotte. Difatti, seppur giustificate da interessi di parte, dal momento che gli agricoltori, attraverso il sostegno dei prezzi, conseguirebbero indubbiamente redditi ben maggiori e che non potrebbero essere riassorbiti nell’immediato, queste sovvenzioni sono essenzialmente legate al fatto che non è possibile definire un prezzo per il paesaggio o per altri servizi agricoli, come non è semplice infliggere sanzioni ai mercati per via dell’inquinamento da fertilizzanti o pesticidi.
Dal momento che esistono molte ragioni per creare servizi o per evitare l’inquinamento, lo Stato può creare una sorta di mercati artificiali per questi prodotti, generando così incentivi per le “buone pratiche”. In tal modo si garantirebbero agli agricoltori contributi significativi soggetti alle sole restrizioni di “eco-condizionalità”.
Il passaggio della spesa dal “primo pilastro” (legato al mercato) al “secondo pilastro” (sviluppo rurale) riflette questo cambiamento di filosofia. Ciò nonostante, l’idea principale qui sviluppata è che il primo pilastro sia ancora la parte più importante della Pac. Il presente articolo si prefigge, pertanto, l’obiettivo di esaminare dapprima le ragioni teoriche che conducono a questa affermazione. In seguito, si sviluppano alcune considerazioni di policy.

Perché è necessario che le autorità politiche si occupino dei mercati agricoli?

Il punto chiave della discussione qui condotta è che i mercati agricoli non stanno operando correttamente. Questa rappresenta l’unica ragione sufficiente perché lo Stato intervenga nelle decisioni di produzione. Il fallimento di mercato più evidente è proprio quello che il secondo pilastro della Pac si pensava dovesse risolvere. Come abbiamo visto, originariamente quest’ultima è stata istituita al fine di ricreare i mercati, per quanto possibile ove fossero inefficienti. In tal modo, ogni prodotto sarebbe stato orientato dal mercato, anche quelli non negoziabili.
A questo proposito occorre fare due osservazioni: in primo luogo, il “mercato delle esternalità” deve essere considerato nella sua particolarità, poiché il problema fondamentale non è quello di assegnare diritti di inquinamento o quote di produzione di servizi tra i produttori, piuttosto quello di decidere quale livello di inquinamento sia ammissibile, o quale servizio sia richiesto e in quale quantità. Per questo problema, difatti, mancano indicazioni del mercato. In secondo luogo, è del tutto impossibile non tener conto in questo ragionamento del primo pilastro: l’inquinamento, i servizi agricoli e i prodotti agricoli di base sono ovviamente tutti prodotti tra loro strettamente collegati, e questo legame costituisce notoriamente una difficoltà nell’economia di produzione.
Ulteriori ricerche dovrebbero essere (e sono) intraprese al fine di cogliere tutti gli aspetti del problema. Ad ogni modo, non si entrerà in questa sede in una simile discussione, piuttosto si concentrerà l’attenzione sulle tematiche connesse al primo pilastro, ovvero sui fallimenti del mercato dei prodotti agricoli di base.

Mercati mal funzionanti: alcune testimonianze

Se i mercati operassero come si insegna nei corsi di economia (ovvero, uguagliando il prezzo al costo marginale, massimizzando così il surplus del produttore e del consumatore), non si renderebbe necessaria alcuna politica agricola del tipo “primo pilastro”. Se tali politiche sono state progressivamente istituite durante il corso della storia, è stato perché si sono verificate, ancorché raramente, situazioni che ne hanno giustificata l’introduzione.
Molti sono gli episodi nel corso del tempo in cui si è rilevato un prezzo sui mercati agricoli reali che non eguaglia i costi marginali, come illustrato in figura 1: sembra quasi impensabile che il costo marginale del grano sia stato di 513 dollari per bushel nel 1910, raggiungendo i 764 nel 1911, e tornando a 508 in 1912... Questo è chiaramente solo un esempio: simili sbalzi nell’andamento dei prezzi si possono osservare per quasi tutti i prezzi di libero mercato dei beni agricoli disponibili nel mondo.
In assenza di una relazione tra i costi e i prezzi, i mercati non raggiungono l’equilibrio ottimale. Al contrario, specifici interventi di mercato potrebbero portare il mercato a raggiungere un ottimo come second best, con il prezzo più vicino al “reale” costo marginale di lungo periodo, consentendo così di massimizzare la somma dei surplus di produttori e consumatori. La teoria economica avanzata, che incorpora considerazioni di avversione al rischio, rafforza questa tesi (1).
In effetti, nella maggior parte dei casi, gli agricoltori sono avversi al rischio. Un produttore avverso al rischio (2) non eguaglia il costo marginale con il prezzo medio, bensì con “l’equivalente di certezza”. L’equivalente di certezza è generalmente ben al di sotto del prezzo medio, tanto più quanto la volatilità dei prezzi è maggiore e l’agricoltore è più povero (Figura 2). Ciò significa che con prezzi volatili, la produzione è costantemente al di sotto del livello di ottimo paretiano.

Figura 1 - Serie dei prezzi del grano (1860-1998) Dollari Usa a prezzi costanti per cento bushel

Figura 2 - Equilibrio non ottimale con rischio

Dunque, la realtà e la teoria suggeriscono entrambe che la stabilità dei prezzi potrebbe portare ad un sistema agricolo più efficiente. Questa è stata la motivazione alla base dell’implementazione della Pac del 1960, a seguito di precedenti politiche simili (in particolare, degli Stati Uniti) istituite verso la fine degli anni ‘30.
Sul finire degli anni ‘80, queste stesse politiche (sia la politica dell’Agricultural Adjustment Act (AAA) del 1933 per gli Stati Uniti sia la Pac) sono state ritenute dei fallimenti, tanto che la riforma della Pac del 1992 è stata una semplice conseguenza di questa analisi. Dove era il problema?

Cosa c’era di sbagliato nella PAC del 1960?

L’assicurazione rappresenta un’àncora naturale quando si ha a che fare con eventi incerti (apparentemente) casuali, come le fluttuazioni dei prezzi agricoli. Tuttavia, è difficile assicurare i prezzi, perché questi sono alti o bassi per tutti nello stesso tempo. Pertanto, anche assumendo prezzi casuali, indipendenti e identicamente distribuiti (iid), la ripartizione del rischio deve essere fatta nel corso del tempo, posto dal momento che annate “cattive” sono compensate da annate “positive”.
Ciò solleva enormi problemi finanziari che, mentre difficilmente possano essere risolti dalle imprese di assicurazione private, possono invece essere compito dei governi (Arrow e Lin, 1970).
Questa è stata la logica alla base della Pac del 1960. Assumendo un prezzo garantito fissato al livello di equilibrio di lungo periodo e collegato ad un sistema di imposte variabili e di sussidi alla frontiera, si riteneva che il costo medio sarebbe stato pari a zero, perché il costo delle esportazioni nel corso degli “anni buoni” (ovvero, con una produzione superiore al consumo interno) sarebbe stato compensato dalle entrate ricevute attraverso i dazi all’importazione nel corso degli “anni cattivi” (quando l’approvvigionamento interno di breve periodo deve essere compensato dalle importazioni). Il sistema di produzione e di consumo si sarebbe dovuto comportare esattamente come se vi fosse stato un mercato libero efficiente.
Il prezzo fissato dal governo rappresenta il perfetto sistema di assicurazione dei prezzi. Eppure, c’è stato un errore di valutazione. Nel caso del settore agricolo, l’offerta di lungo periodo è abbastanza elastica, perché la funzione di produzione è omogenea di primo grado: se una tecnica è redditizia su un ettaro, essa può essere riprodotta su milioni di ettari.
La semplice teoria economica mostra che, in questo caso, il costo marginale è costante e la curva di offerta è piatta, parallela all’asse delle ascisse. Naturalmente, questo non è completamente vero, perché i fattori fissi, come la terra, non possono essere riprodotti e utilizzati senza limiti. Tuttavia, nei costi di produzione agricoli, la quota dovuta all’uso del fattore terra è troppo piccola perché la pendenza della curva di offerta sia grande, in modo che, in pratica, la curva di offerta è quasi piatta. Ora, con un prezzo fisso, anche la curva di domanda è piatta, parallela all’asse delle ascisse ... e due linee parallele non si incontrano mai. Ecco la spiegazione del fallimento della Pac del 1960 (e di tutte le politiche simili nel mondo). Con un prezzo fisso per quantitativi illimitati di produzione, quest’ultima tende sempre a superare la domanda. E, naturalmente, in un simile contesto, il costo della politica diventa rapidamente esorbitante (3).

Che cosa si sarebbe potuto fare?

In questo contesto, le autorità, per liberarsi delle eccedenze, prendono in considerazione l’ipotesi di tornare al libero mercato. Questo è chiaramente assurdo, dato che un ritorno al libero mercato potrà solo portare le stesse difficoltà che sono state all’origine del suo abbandono. Eppure, un rimedio molto naturale per superare le difficoltà di sovrapproduzione è quello di mettere un limite alla garanzia dei prezzi: un prezzo relativamente alto viene concesso fino a un certo quantitativo, mentre ogni quantità prodotta in eccesso rispetto a tale quota può essere venduta al prezzo di mercato.
Tale soluzione, sostenuta da alcuni economisti come Hazell e Scandizzo (1977), può essere interpretata come una sorta di mercato del futuro, con il governo a giocare (praticamente senza costi) il ruolo di uno speculatore che si assume il rischio. Non si tratta di una distorsione: a condizione che la somma delle quote assegnate sia inferiore al consumo interno, i quantitativi venduti sul mercato internazionale verrebbero prodotti al costo marginale. Che tale semplice idea sia sempre stata considerata con una certa riluttanza da parte di politici ed economisti è davvero molto strano.

Considerazioni di politica economica

Perché i politici sono così riluttanti di fronte alla regolamentazione del mercato?

Diversi motivi possono spiegare la riluttanza verso la gestione dell’offerta.

• La cattiva reputazione delle remunerazioni associate alle “quote”. Dal momento che, affinché la produzione all’interno delle quote sia assicurata, i rispettivi prezzi devono essere maggiori del costo (in caso contrario, il quantitativo all’interno delle quote non sarebbe prodotto), gli agricoltori ottengono un profitto dal possedere quote. La maggior parte degli economisti neoclassici è a buon diritto contraria a simili rendite. Resta da verificare se le rendite dovrebbero essere necessariamente sempre evitate. Esse sono raccomandate in taluni casi: per esempio, nessuno, a quanto pare, si lamenta delle rendite derivanti dai brevetti. Questo perché (a torto o a ragione) il beneficio di tali rendite da brevetti è ritenuto necessario per incoraggiare la ricerca e l’innovazione che, altrimenti, sarebbero prive di qualsiasi stimolo di mercato. Nel caso specifico delle rendite associate a quote di produzione in agricoltura, esse potrebbero essere giustificate dal fatto che la differenza tra prezzo e costo medio, in un simile caso, costituirebbe effettivamente un prezzo pagato dai consumatori per la sicurezza alimentare e il progresso tecnico, in quanto, in assenza di un tale dispositivo, gli agricoltori sarebbero riluttanti a investire e innovare. Allora, perché ci si lamenta delle rendite derivanti dalle quote? (4) Inoltre, se si ammette la possibilità che le autorità siano in grado di rivedere le quote di prezzo ad intervalli regolari, tenendo conto del progresso tecnico e dei cambiamenti nei costi di produzione, la rendita derivante dalle quote potrebbe senza meno essere portata ad un valore non elevato.
• La maggior parte dei policy maker è convinta che la ragione di una politica agricola sia quella di garantire un reddito minimo agli agricoltori. Questo è il motivo per cui si limitano i pagamenti disaccoppiati oltre un certo limite: i “grandi” agricoltori non necessitano di sostegno al reddito. Eppure, confondere considerazioni di equità e di efficienza è rischioso. I pagamenti disaccoppiati hanno il fine di compensare gli agricoltori delle spese sostenute in conseguenza della mancanza di mercati per alcune delle loro produzioni. A meno che tali costi non siano più bassi per i grandi che per i piccoli agricoltori, cosa tutta da dimostrare, non si vede la ragione per privare i grandi agricoltori del sostegno. Se è necessaria una maggiore equità nella distribuzione della ricchezza, esistono altri strumenti per realizzarla, come ad esempio l’imposta sul reddito.
• Le fluttuazioni dei prezzi hanno un’origine che non è nota (come non sono note le strategie per porvi rimedio). Naturalmente, tutti sono d’accordo che le grandi fluttuazioni dei prezzi agricoli sono causate da piccole variazioni nell’offerta che vengono ingigantite dalla bassa elasticità della domanda dei prodotti alimentari. Ma sono pochi gli analisti che riconoscono i fallimenti del mercato dietro le variazioni dell’offerta. È generalmente riconosciuto che tali cambiamenti sono “esogeni”. Sarebbero generati dal clima o dai parassiti, tutte cause al di fuori di ogni controllo umano. Ma se le circostanze climatiche o di altro genere possono senza dubbio mettere in pericolo i raccolti locali, resta aperta la questione delle conseguenze di questo tipo di eventi per i mercati globali: un periodo di siccità può verificarsi simultaneamente in Australia, Nord America e in Europa ? Questo non è molto probabile. Al contrario, a partire da Ezekiel (1938), l’autore del modello della “ragnatela”, l’instabilità locale e le proprietà respingenti dei punti di equilibrio dei mercati agricoli divengono note. Con un punto di equilibrio respingente, si apre la strada a comportamenti caotici (5) nell’offerta dei prodotti agricoli e nella dinamica della domanda (Alligood et al., 1997). Le proprietà globali di un sistema caotico sono completamente diverse da quelle di un equilibrio perturbato dall’esterno. In particolare, mentre tutti gli strumenti di politica più liberali sono in grado di stabilizzare il secondo, diventano invece controproducenti con il primo (Boussard, 2005). Dal momento che gran parte degli economisti (e, probabilmente, tutti i più influenti di loro) è convinta che le fluttuazioni provengano da fonti esogene mentre in realtà sono endogene, non è sorprendente che le politiche adottate siano errate.
• In particolare, è stato sostenuto che l’imposizione di quote nazionali sia sleale sul piano internazionale, perché destabilizza il mercato mondiale. Ciò sarebbe vero se le fluttuazioni dei mercati internazionali fossero di origine esogena, come si può vedere nella figura 3:

Figura 3 - Shock esogeni: prezzo del mercato residuo, con e senza quote (6)

I risultati visualizzati nel caso “con le fluttuazioni endogene” (Figura 4) sono molto diversi. Qui, anche se la domanda e l’offerta sui due mercati sono simili (la scala è diversa), le fluttuazioni sono generate da una ragnatela caotica guidata dal rischio (Boussard, 1996). In questo caso, la serie “senza quote” fluttua molto di più che la serie “con le quote”. In questo contesto, l’imposizione di una quota, lungi dall’accrescere la volatilità dei prezzi, li stabilizza perché garantisce almeno una produzione minima, evitando situazioni di bassa offerta e alto prezzo (7). L’esempio presentato è solo indicativo. La fonte di fluttuazione dei prezzi agricoli è sempre sia endogena che esogena, cosa che non semplifica il problema di stabilizzazione. Eppure, la discussione di cui sopra dimostra almeno l’importanza di una distinzione tra i due effetti, e di progettare politiche adeguate.

Figura 4 (8) - Ragnatela caotica: prezzo del mercato residuo, con e senza quote

Può il primo pilastro essere indipendente dal secondo?

Esistono anche grandi contraddizioni tra il primo e il secondo pilastro. Ad esempio, la difficoltà di produrre latte nelle regioni di montagna è ben nota. Allo stesso tempo, ai turisti piace guardare le mucche in montagna. La logica dei due pilastri consisterebbe nel lasciare il mercato libero di decidere dove produrre latte al minor costo (il che è sicuramente in pianura!), pagando al contempo gli agricoltori per produrre alcuni beni in montagna.
Lo stesso risultato è stato effettivamente realizzato dalle quote latte in Francia, perché le quote sono state mobili (potendo essere trasferite da un agricoltore a un altro) ma solo all’interno di determinate zone geografiche, garantendo così una certa quantità di produzione di latte in montagna, senza dover calcolare la differenza di costo tra la produzione di latte in pianura e quella in montagna. Un ragionamento simile potrebbe essere fatto per molte altre situazioni. Il punto è che non è in teoria possibile dissociare completamente materie prime e decisioni ambientali. Allora, perché non prendere atto di tutto ciò, e agire di conseguenza?

Osservazioni conclusive

Nonostante gli sforzi per portare la politica agricola comune - in particolare il primo pilastro - a soddisfare i requisiti di razionalità economica, essa si sta dirigendo nella direzione opposta. Non c’è meno razionalità nei pagamenti disaccoppiati. Abbandonare ogni idea di gestione del mercato è insieme strano e pericoloso, mentre il malfunzionamento dei mercati è esattamente la ragione per l’imposizione di qualsiasi politica agricola.
La recente evoluzione dei mercati mondiali, con l’impennata dei prezzi agricoli accompagnata dalla riduzione degli stock di sicurezza, rende questo giudizio ovviamente rilevante. Contrariamente a un credo comune, la carenza di cereali per l’estate 2007 non si è verificata a causa della siccità in Australia, e probabilmente non (o non ancora!) a causa della produzione di bio-carburanti. È piuttosto la conseguenza di molti segnali di mercato che, per diversi anni, hanno indicato che la produzione agricola era in eccesso. Gli agricoltori del mondo hanno recepito questi segnali e hanno agito di conseguenza riducendo l’offerta, anche se probabilmente troppo tardi, e in misura eccessiva...
Allo stesso modo, nel 2008, il segnale della carenza di produzione è stato trasmesso, dando luogo ad ingenti investimenti (vi è stata una penuria di fertilizzanti nel 2008!) nell’offerta, un abbassamento dei prezzi, il fallimento degli agricoltori, e la richiesta di sostegno ai redditi agricoli nel 2009. Nel contempo, nel terzo mondo molte persone sono state vittime della fame.
Una possibile via d’uscita a tale assurdità è una attenta gestione dei mercati dei prodotti agricoli (così come per i bio-combustibili), attraverso il controllo dei prezzi e dell’offerta. Questo potrebbe essere il futuro del primo pilastro della Pac se la Commissione europea volesse mantenere il controllo degli eventi. In caso contrario, specialmente se l’Unione europea continua la sua ritirata ideologica lontana dalla realtà, è da aspettarsi che altre istituzioni - forse gli organismi nazionali, forse quelli internazionali – corrano ai ripari.
In particolare oggi, contrariamente alla situazione esistente prima della seconda guerra mondiale, l’aumento dell’urbanizzazione rende molto difficili i contatti diretti tra agricoltori e consumatori finali. L’industria alimentare si pone dunque come un intermediario necessario. Attraverso contratti di integrazione verticale, questa potrebbe benissimo svolgere il ruolo di regolatore del mercato, sostituendo in tal modo tutte le forme di intervento dello Stato. Naturalmente, una tale nuova impostazione istituzionale sarebbe praticabile solo se l’industria alimentare beneficiasse di rendite di monopolio di grandi dimensioni. Non è comunque sicuro che il consumatore (così come il contribuente) beneficerebbe davvero di una situazione del genere.

Note

* Traduzione di Valentina Cristiana Materia
(1) Una parte consistente della letteratura economica si è occupata di questa tematica negli anni ’50 e ’60. Tuttavia, forse a motivo del fatto che oggi non risulta semplice trovare in Internet simili riferimenti, tale letteratura sembra essere stata recentemente dimenticata del tutto. Si vedano Waught (1944) e molti altri.
(2) Questa ipotesi è stata sottoposta a verifica (Binswanger, 1980). In pratica, ogni cosa funziona “come se” fossero in realtà avversi al rischio.
(3) Questo esito della Pac del 1960 è stato predetto da Colin Clark (1962). Sfortunatamente, all’epoca, questo caveat non è stato recepito.
(4) Difatti, assumendo di poter raggiungere la stabilità attraverso la definizione di nuovi mercati, il premio al rischio pagato dagli speculatori eccederebbe di molto le rendite pagate ai possessori delle quote.
(5) Qui si fa riferimento alla teoria matematica del caos, un particolare caso di soluzione delle equazioni dinamiche differenziali, senza periodicità e senza limite ultimo fissato quando il tempo tende all’infinito.
(6) Qui, un governo impone una quota sulla produzione in un mercato domestico. Il prezzo di produzione è garantito per il livello medio di consumo interno, Q*, che corrisponde ad una quantità di equilibrio tra domanda e offerta, dunque pianificato annualmente. Tuttavia la quantità prefissata è soggetta a degli shock casuali, tanto che la produzione effettiva si distribuisce in modo non uniforme tra Q*-10% e Q*+10%. Ogni anno, il deficit (l’eccesso di offerta) è acquistato (venduto) su un mercato estero residuo definito dalla sua curva di domanda, e dalla sua autonoma curva di offerta uniformemente distribuita tra q*-10% e q*+10%, dove q* è la quantità di equilibrio sul mercato residuo, e Q*/q*= 100. Il prezzo del mercato residuo è fortemente volatile, come evidente dalla linea continua. Se la quota fosse rimossa, il prezzo determinato dall’incontro tra domanda e offerta dei due mercati si stabilizzerebbe, come mostrato nella linea tratteggiata, dove si vede il beneficio derivante dalla liberalizzazione nel caso in cui le fluttuazioni siano esogene.
(7) Come conseguenza, nella misura in cui il mercato mondiale dello zucchero è guidato da un simile tipo di fluttuazioni, esso sarà ancora più volatile nei prossimi pochi anni, quando le quote europee per lo zucchero saranno state completamente rimosse.
(8) Qui, la serie “senza le quote” è generata da un insieme di quattro equazioni ricorsive:

Riferimenti bibliografici

• Alligood, K., T.D. Sauer, and J.A. Yorke (1997) Chaos : An introduction to dynamical systems. Springer, New York.
• Arrow,  K.J. et R.C. Lin (1970) : “Uncertainty and the evaluation of public investment decision”. In Arrow, K.J. (editor) : Essays in the theory of risk bearing, North Holland, Amsterdam, 1971.
• Boussard J.M. (1996) “When risk generates chaos”, Journal of Economic Behavior and Organization, 29 (96/05), 433-446.
• Boussard, J.M. (2005) “Price risk management instruments in agricultural and other unstable markets” ICFAI journal of risk and insurance 3(2) : 6-19 Clark, C. (1962) “Agricultural Economics - The Further Horizon”, Journal of Agricultural Economics, December.
• Ezekiel, M. (1938)  “The Cobweb Theorem”, Quarterly Journal of Economics 53 : 225-280.
• Hazell, P.R., and P. Scandizzo (1977) “ Farmers’ expectation, risk aversion and market equilibrium under risk”, American Journal of Agricultural Economics, 59 : 204-209.
• Waught F.V. (1944) : “Does the consumer benefits from price instability ?” Quaterly J. of economics 58 (3) : 602-614.