La considerazione della biodiversità valutazione in itinere dei PSR 2007-2013

Introduzione1

La salvaguardia della biodiversità nei territori agricoli è una finalità di rilevanza strategica della politica di sviluppo rurale. L’analisi dei risultati e degli impatti dei Programmi di sviluppo rurale (PSR) in relazione a tale priorità rappresenta pertanto una componente essenziale della loro valutazione.
Il Quadro comune di monitoraggio e valutazione (QCMV) di cui al Reg.CE 1698/05, definisce, su tale aspetto, oltre ad indirizzi metodologici generali il seguente Sistema di indicatori:

Tabella 1 - Indicatori previsti dal QCMV relativi al tema della biodiversità

Gli indicatori iniziali supportano l’analisi della situazione iniziale e delle tendenze in atto (baseline trends) nel territorio di intervento dei PSR.
L’indicatore di risultato consente una prima quantificazione degli effetti diretti ed immediati delle azioni intraprese, in termini di superficie agricola e forestale nella quale, grazie ad esse, si determina una gestione favorevole per la biodiversità. Gli indicatori di impatto esprimono la variazione, nel tempo, dei corrispondenti indicatori iniziali, al netto degli effetti esercitati da fattori non influenzati dal Programma: nel caso degli indicatori di biodiversità - a fronte di una generale tendenza al loro declino - l'impatto del Programma si manifesta spesso nel mantenimento dei loro livelli iniziali.
L’altro strumento definito dal QCMV è il Questionario di valutazione con il quale la ricerca valutativa è indirizzata a fornire un’adeguata risposta ad una serie di domande e, in definitiva, ad analizzare l’efficacia degli interventi in relazioni agli obiettivi della politica di sviluppo rurale. Per la misura 214 il QCMV chiede: “In che misura le misure agro-ambientali hanno contribuito al mantenimento o al miglioramento degli habitat e della biodiversità?”
Di seguito è illustrato il percorso di analisi svolto dal valutatore per poter rispondere a tale domanda attraverso l’uso degli Indicatori comuni e con riferimento ai PSR 2007-2013 delle regioni Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna.

Indicatore di risultato "superficie ore gestione ad elevato impatto ambientale"

Prime indicazioni sul contribuito della misura 214 al “mantenimento o al miglioramento degli habitat e della biodiversità” possono essere ricavate dall’Indicatore di risultato n.6. La sua quantificazione, infatti, comporta un’analisi dell’efficacia delle diverse azioni agro-ambientali sulla base sia del tipo di impegni in esse previsti (Tabella 2) sia dell’estensione e della localizzazione territoriale delle superfici agricole interessate.

Tabella 2 - Esempi di azioni agro-ambientali e relativi impegni, che determinano una gestione del territorio favorevole per la biodiversità

Nelle variabili di base con cui quantificare l'Indicatore di risultato n.6 è necessario considerare le superfici fisiche oggetto di impegno (SOI) al netto della eventuale attuazione, sulla stessa superficie, di due o più azioni; inoltre, a differenza degli Indicatori di prodotto, viene considerata la superficie effettivamente "sotto-impegno", inclusa quella ancora non pagata nell'anno di riferimento. Una prima utilizzazione a fini valutativi dell'Indicatore prevede il confronto del suo valore effettivo (raggiunto a una determinata fase del processo di attuazione) con il relativo valore-obiettivo programmato, dal quale si ricava un corrispondente Indice di efficacia (Tabella 3).

Tabella 3 - Indicatore di risultato n.6 (per la biodiversità) e indici di efficacia nella misura 214

Tale Indice, utile per una valutazione di performance attuative, ancora non è in grado di fornire indicazioni adeguate per la valutazione del contributo (della misura) al mantenimento degli habitat e della biodiversità nella regione, cioè per rispondere alla domanda del QCMV.
Di maggiore interesse è il confronto tra il valore raggiunto della SOI e la SAU complessiva dell'area di intervento, ottenendo così un Indice (SOI/SAU) in grado di esprimere più compiutamente il potenziale impatto della misura nel contesto di sua applicazione (Tabella 4).
Inoltre, l'analisi della differenziazione territoriale di tale Indice consente di verificare la qualità degli interventi agro-ambientali in relazione ai diversificati fabbisogni (potenzialità e problematiche) presenti nella regione i quali, almeno per la tematica in oggetto, sono anch'essi individuabili ricorrendo ad un approccio di tipo territoriale.
Tale approccio permette di considerare alcune significative zonizzazioni del territorio connesse al tema della biodiversità (es. aree della Rete Natura 2000), nella consapevolezza di quanto l'efficacia degli impegni agro-ambientali sia influenzata dalle caratteristiche dell'area in cui essi trovano applicazione.

Tabella 4 - Superficie oggetto di impegno agro-ambientale in relazione alla SAU nella Misura 214, per regione e aree prioritarie

Si evidenzia l’elevata capacità di intervento complessiva del PSR Emilia-Romagna, anche se è soprattutto nel Veneto che si raggiunge una maggiore concentrazione di azioni favorevoli alla biodiversità nelle aree Natura 2000; sono queste le zone nelle quali sono presenti habitat e specie di particolare interesse conservazionistico e nelle quali, pertanto, si ottiene la massimizzazione dei benefici derivanti dagli impegni. L’analisi può essere ulteriormente sviluppata declinando l'indice SOI/SAI in funzione delle diverse azioni agro-ambientali, per tipi di coltura e/o considerando altri ambiti territoriali, quali, ad esempio, le fasce altimetriche (pianura, collina, montagna), le Reti Ecologiche, eventuali zonizzazioni di "aree ad elevato valore naturalistico", ecc.
Tra i requisiti che rendono possibile la concreta applicazione di tale approccio vi è la disponibilità di un’adeguata base informativa relativa alle singole operazioni (domande di aiuto) e la possibilità di una loro analisi geografica (in ambiente GIS).
In particolare è necessario poter disporre:

• della cartografia relativa alle zonizzazioni che si intendono utilizzare, in formato shape file e del quadro d’unione dei fogli catastali in formato vettoriale (unità territoriale minima alla quale sono stati riferiti gli indici SOI/SAI);
• della banca dati della misura 214 con un dettaglio a livello particellare o almeno di foglio di mappa catastale, per la determinazione delle superfici oggetto di impegno (SOI);
• della banca dati dei fascicoli aziendali relativa all'insieme delle aziende agricole regionali e oggetto di sostegno con la PAC, per la determinazione della SAU totale presente nelle singole unità territoriali; in mancanza di tale fonte, della cartografia relativa all’uso agricolo del suolo.

Nel caso dei PSR esaminati, tali fonti informative sono state rese disponibili direttamente dalle Autorità di gestione, cioè dai relativi Sistemi di monitoraggio e dalle Banche dati predisposte e gestite dagli Organismi pagatori regionali. Per i PSR aventi quale Organismo pagatore AGEA la principale fonte è rappresentata dal SIAN.

Indicatore di impatto “Ripristino della biodiversità”

L'indicatore di risultato fornisce importanti indicazioni sulla capacità della misura nell'attivare impegni agro-ambientali che introducono/mantengono pratiche e modalità di gestione in grado di determinare effetti positivi sulla biodiversità. Tale potenzialità, seppur supportata da una vasta letteratura scientifica sul tema, dovrebbe trovare un elemento di conferma (e di specificazione rispetto ai diversi contesti territoriali) negli Indicatori di impatto, rivolti ad una valutazione dello stato della risorsa.
Tra di essi il QCMV propone l'Indicatore n.5 "Ripristino [riduzione del declino] della biodiversità" correlato all'analogo Indicatore iniziale n.17. Entrambi misurano l'evoluzione del Farmland Bird Index (FBI), il quale sintetizza i dati relativi all'andamento di specie di uccelli che dipendono dalle aree agricole per nidificare o alimentarsi. Numerosi studi dimostrano, infatti, la sensibilità delle specie ornitiche al deterioramento delle condizioni ambientali, risultando l’andamento di parametri di ricchezza ed abbondanza delle specie dei buoni “indicatori” di biodiversità.
Nelle regioni italiane il FBI viene calcolato sulla base dei dati raccolti nell'ambito del progetto MITO 2000, sviluppato grazie al sostegno del Ministero dell’Ambiente e al contributo volontario di associazioni ambientalistiche; dal 2009 è promosso dalla Rete Rurale Nazionale in collaborazione con la LIPU. Il FBI calcolato fino ad oggi offre indicazioni utili per una valutazione delle tendenze sullo “stato di salute” degli agroecosistemi di una regione, ma risulta difficilmente utilizzabile quale Indicatore di impatto della misura 214 o anche del PSR nel suo insieme per varie ragioni, tra le quali: la relativamente limitata diffusione degli interventi agro-ambientali (che interessano il 10-20% del territorio); la scarsa corrispondenza tra distribuzione territoriale degli interventi agro-ambientali e punti di osservazione/ascolto usati per il calcolo del FBI regionale. In definitiva, basare dei giudizi di impatto esclusivamente guardando all’andamento dell’indice FBI di una regione potrebbe condurre a grossolani errori.2 Infatti, a fronte di impatti specifici degli interventi (nei territori interessati) anche significativi, la loro relativa bassa diffusione fa sì che l’impatto complessivo (espresso come variazione del FBI regionale) risulti oggettivamente poco rilevante o addirittura non misurabile.
Tenendo conto di questi elementi di complessità le iniziali attività valutative sono state finalizzate a raccogliere (mediante rilievi sull’avifauna) ulteriori elementi di verifica. Questi si basano sulla analisi statistica delle differenze negli indicatori di numerosità (ricchezza) di specie ornitiche e di abbondanza delle relative popolazioni tra aree interessate dagli impegni agro-ambientali (fattuali) e aree controfattuali, come illustrato in tabella 5.

Tabella 5 - Tipologia di confronti nelle indagini sull’avifauna dei terreni agricoli

I risultati delle indagini svolte nel corso del 2010, seppur insufficienti per poter trarre conclusioni - che si potranno tentare soltanto nel 2012 -, confermerebbero l’esistenza di un positivo nesso causale tra impegni agro-ambientali e consistenza e composizione dell’avifauna selvatica. Tra i possibili miglioramenti da apportare nel futuro è possibile citare: l’analisi differenziata dei dati relativi a specie indicatrici di particolari categorie di azione o impegni; l’esecuzione di rilievi anche al di fuori del periodo riproduttivo, in autunno o inverno, al fine di monitorare anche le specie svernanti; inoltre, per le azioni di miglioramento della biodiversità nelle risaie (PSR Lombardia), la rilevazione di altre specie indicatrici (es. gli anuri).
Tuttavia, la questione di maggiore interesse, e complessità, resta l’individuazione di una metodologia rigorosa ma, allo stesso tempo, facilmente applicabile con la quale poter stimare il contributo degli interventi del PSR alla evoluzione del FBI regionale e, in definitiva, il valore dell’Indicatore di impatto n.5. Un’ipotesi sulla quale già si sta lavorando (in collaborazione con la Rete Rurale Nazionale) è rappresentata dalla possibilità di differenziare il valore dell’indice calcolato per l’intero territorio regionale da quello relativo alle sole aree sub-regionali interessate dagli interventi. Ciò comporta un significativo aumento dei punti di ascolto/osservazione, aggiungendo altri punti relativi alle aree di intervento del PSR a quelli già usati con il progetto MITO 2000.

Indicatore di impatto “Conservazione di habitat agricoli e forestali ad alto pregio naturale”

Il concetto di “aree/sistemi agricoli (e forestali) ad elevato valore naturalistico” consente di valutare in forma più compiuta ed organica il ruolo svolto dagli interventi del Programma nel mantenere la biodiversità connessa e per molti aspetti dipendente dall’ecosistema agricolo. Sul tema dell'High Nature Value (HNV) farming/farmland già esiste un’ampia letteratura e un ricco dibattito a livello nazionale e comunitario. Con grande approssimazione, e come indicato nel documento The application of the High Nature Value Impact indicator (IEEP – EENRD, 2009) le metodologie proposte, si distinguono in funzione degli elementi informativi presi in considerazione:

• le informazioni relative all’uso (o alla copertura) del suolo, le quali consentono di identificare le tipologie alle quali ordinariamente sono associati elevati livelli di biodiversità, cioè le aree seminaturali, i “mosaici” colturali, in alcuni casi le stesse “infrastrutture” ecologiche presenti in un territorio. Tale aproccio ha il pregio della relativa semplice applicazione, se scopo è la stima della estensione e distribuzione territoriale delle HNV farmland; ha tuttavia il limite di non considerare le modalità di gestione agricola dei particolari usi quali possono invece condizionarne il valore naturalistico: ad esempio nella categoria “pascoli” del Corine Land Cover non si distingue tra intensivi ed estensivi;
• i dati relativi alle caratteristiche dei sistemi agricoli e alle relative pratiche di gestione adottate, inerenti, ad esempio, al carico di bestiame, all’intensità delle tecniche di coltivazione e di utilizzazione degli input, alla differenziazione degli ordinamenti colturali; tale approccio appare di maggior interesse per la valutazione delle azioni agro-ambientali, le quali non determinano in forma diffusa modifiche significative nell’uso del suolo (es. riconversione dei seminativi in prati) quanto una migliore gestione di usi già presenti (es. produzione biologica);
• i dati relativi alla ricchezza ed abbondanza delle specie (ornitiche o di altri taxa) ad interesse conservazionistico, associati ai suddetti tipi di uso del suolo o sistemi agricoli; la disponibilità di questi dati consente di avere elementi di prova (o conferma) del potenziale valore naturalistico dei territori/sistemi agricoli verificato mediante i precedenti approcci.

Nell'esperienza valutativa di alcuni PSR italiani fin qui svolta è stata realizzata l’applicazione del primo approccio; nel prossimo futuro si intende tentare lo sviluppo del secondo (farming system), cercando nel contempo di individuare i possibili collegamenti logico-funzionali e operativi con le già avviate attività di rilevo sull'avifauna, riconducibili quindi al terzo approccio.
In tutti questi casi, cercando di indirizzare le attività non tanto (o non soltanto) alla individuazione e misurazione delle HNV farmland/farming presenti in una determinata regione quanto all’analisi del ruolo svolto dal PSR per il loro mantenimento e ulteriore diffusione.
L’esperienza condotta con il PSR Lombardia appare esplicativa. In questo caso, si è scelto di applicare l’approccio dell’uso/copertura del suolo ricorrendo al Sistema informativo agricolo regionale (SIARL) quale fonte informativa. I vantaggi, rispetto all’uso del Corine Land Cover sono individuabili nella maggiore omogeneità dei dati messi a confronto e nella possibilità di un loro costante aggiornamento.
Nel futuro si prevede di utilizzare il SIARL - integrato eventualmente da informazioni derivanti da indagini dirette - per l’applicazione del secondo metodo basato sulla identificazione dei sistemi agricoli potenzialmente HNV, più adatto ad evidenziate se, e in che misura, gli impegni agro-ambientali (es. introduzione del metodo biologico) favoriscano modalità e pratiche di gestione correlate alla conservazione della biodiversità. Nella individuazione delle HNV farming i dati del Sistema informativo agricolo regionale potranno risultare utili nella quantificazione, a livello aziendale, di molti degli indicatori che le stesse linee-guida comunitarie consigliano di utilizzare; ad esempio, per la definizione del “mosaico colturale”, dell’incidenza di alcuni spazi seminaturali, di colture a diversi livelli di intensità e del carico zootecnico.
Su altri requisiti ritenuti essenziali, i sistemi informativi regionali o nazionali sono insufficienti, in particolare per l’individuazione degli elementi seminaturali, puntuali o lineari, quali siepi, boschetti, laghetti, muretti a secco, filari, zone umide, la cui presenza costituisce spesso un requisito fondamentale per poter giudicare il valore naturalistico del sistema agricolo.
Per questi aspetti - salvo il ricorso ad indagini dirette basate sull’esame di materiali cartografici (es. aereo-fotogrammetrie, immagini da satellite) e/o visite di campo - particolare attenzione si ritiene debba essere data agli sviluppi che potrà avere il sottoprogetto “AGRIT – statistiche agroambientali” attivato a partire dal 2010 dal MIPAAF finalizzato alla rilevazione di variabili inerenti l’uso del suolo dei singoli appezzamenti e la presenza di elementi qualificanti di interesse naturalistico e/o paesaggistico (siepi, muretti a secco, filari di alberi etc).

Considerazioni conclusive

Il lavoro svolto ha consentito di verificare, mediante una concreta applicazione, le potenzialità e i limiti del QCMV, traendo da tale esperienza utili insegnamenti.
In primo luogo, la conferma di un concetto ovvio ma che è utile ripetere: la finalità della valutazione non è il calcolo degli indicatori, bensì l’espressione di un giudizio argomentato in merito agli interventi programmati e realizzati. Gli indicatori sono uno strumento di conoscenza, a volte indiretta, dei fenomeni in atto (compresi gli effetti degli interventi) che aiuta ad argomentare e ad esprimere tale giudizio.
In tale ottica, l’esperienza svolta mostra l’utilità, ma anche l’insufficienza, degli Indicatori comuni proposti dal QCMV: la loro completa quantificazione non appare sufficiente per poter formulare ed argomentare un giudizio e, quindi, per rispondere adeguatamente alla domanda valutativa. Ciò inizia a diventare possibile – ad esempio con l’indicatore di risultato – quando il suo valore viene declinato in termini territoriali o colturali e soprattutto, confrontato con analoghe variabili relative all’insieme del contesto regionale.
La definizione dell’Indicatore di impatto n.5 introduce ad un nuovo e più complesso campo di indagine non esauribile con la semplice stima della “superficie HNV conservata o incrementata grazie al PSR”. Le stesse linee guida comunitarie segnalano, infatti, un basket di indicatori attraverso i quali descrivere ed analizzare, anche in termini qualitativi, i sistemi agricoli HNV presenti nella regione, le loro caratteristiche ed evoluzioni e quindi il ruolo svolto dal PSR per la loro tutela e diffusione. In definitiva, la questione valutativa non è tanto (o soltanto) la quantificazione della estensione delle aree HNV quanto la messa a punto di metodi e strumenti di indagine con i quali comprendere se e in che misura il PSR ne modifica/conserva le caratteristiche.
Dell’Indicatore relativo all'avifauna (FBI) si è avuto modo di verificarne i limiti e le difficoltà di una sua concreta applicazione, soprattutto quale Indicatore di impatto. La questione da approfondire riguarda soprattutto il “passaggio” dalla valutazione degli effetti delle azioni agro-ambientali nelle specifiche aree di intervento (per i quali si utilizzano Indicatori di ricchezza ed abbondanza della avifauna) alla valutazione degli impatti di queste stesse azioni a livello regionale (con il FBI) stante la loro “marginalità” quantitativa e la loro diversa distribuzione territoriale.
Nonostante queste difficoltà, gli Indicatori appaiono comunque necessari: la loro quantificazione, infatti, non è soltanto un obbligo normativo ma anche un requisito per poter adeguatamente argomentare il giudizio valutativo. Ciò nella consapevolezza dei loro limiti oggettivi (non tutti gli effetti o fenomeni sono misurabili, o meglio, gli indicatori rappresentano solo la parte "misurabile" di essi) e delle loro concrete potenzialità: il valore dell'indicatore di per sé ci dice molto poco, mentre più importante è la fase di sua costruzione, interpretazione, declinazione (ad esempio a scala territoriale) e comparazione con altre variabili, anche attraverso la costruzione di indici.
D'altra parte, non è ipotizzabile la valutazione di processi o fenomeni complessi, come quelli ambientali, attraverso un limitato set di singoli indicatori. Questo inevitabile aumento in complessità del processo valutativo deve essere sostenuto da un ampliamento sia delle competenze, sia della base informativa disponibile, obiettivo quest'ultimo raggiungibile solo in parte attraverso specifiche attività di indagine diretta. In tale ottica, e con riferimento alla tematica in oggetto, i principali e attuali fabbisogni della Valutazione sono individuabili nella messa in rete delle informazioni già esistenti, riguardanti i risultati delle esperienze in atto (altre valutazioni, AGRIT, progetto MITO 2000, ecc.) e le caratteristiche dei sistemi agricoli regionali, ricavabili dagli appositi sistemi informativi che supportano la gestione del PSR.

Riferimenti bibliografici

• Regioni Veneto, Emilia-Romagna, Lombardia (2010) - Relazioni di Valutazione Intermedia dei PSR 2007-2013 - A cura di Agriconsulting spa

• Commissione UE – DG Agricoltura e Sviluppo Rurale (2008) . Manuale del Quadro Comune di Monitoraggio e Valutazione per le politiche di sviluppo rurale

• Borlizzi, A. Povellato, A. Trisorio (2010) “High Nature Value farming Systems in Italy " – Rete Rurale Nazionale

• Paracchini et al. (2008) “High Nature Value farmland in Europe. An estimate of the distribution patterns on the basis of land cover and biodiversity data” - JRC report EUR 23480 EN

• Forconi et al. (2010) “ Aree agricole ad alto valore naturale: dall’individuazione alla gestione” - ISPRA coll. Manuali e linea guida

• 1. Testo della relazione presentata nella Sessione: “La valutazione delle politiche di sviluppo rurale: questioni di metodo e di governance” nell’ambito del XIV Congresso della Associazione Italiana di Valutazione Trento, 14-16 aprile 2011.
• 2. Ad esempio, questo avverrebbe se si volesse utilizzare l’evoluzione negativa che si verifica nell’indice FBI in Emilia-Romagna nel periodo 2000-2009 e, in particolare, nelle specie insettivore, più sensibili alla tossicità dei fitofarmaci, quale indicatore di uno scarso effetto positivo sulla biodiversità degli interventi agro-ambientali, che invece determinano una riduzione nei livelli di impiego e di tossicità dei fitofarmaci. Con ciò contraddicendo le ormai numerose sperimentazioni a riguardo condotte anche nella stessa regione.