Il futuro dello sviluppo rurale in Italia nel periodo di programmazione 2007-2013

Luci e ombre della riforma dello sviluppo rurale: un quadro sintetico

La riforma delle politiche di sviluppo rurale, già al momento della presentazione della proposta di Regolamento (febbraio 2005), ha suscitato molte aspettative. Va ricordato che il disegno complessivo della riforma era stato già ampiamente definito e discusso nel corso della Conferenza Europea sullo sviluppo rurale di Salisburgo, nel novembre del 2003, con un ampio margine di tempo, quindi, per raccogliere le principali reazioni da parte degli attori istituzionali ed economico-sociali. La discussione si è fatta più serrata da quando i principi generali del disegno comunitario si sono tradotti in un testo regolamentare, poi approvato nella seconda metà del 2005 (Reg. CE 1698/2005), e prosegue tuttora poiché al regolamento generale seguirà la presentazione e approvazione di norme applicative.
Quali erano dunque le questioni nodali per lo sviluppo rurale nel dibattito di questi anni e quali risposte sono state fornite? Per rispondere a questa domanda, occorre inserire il disegno di riforma nella più ampia riforma delle politiche comunitarie e del bilancio UE per il periodo 2007-2013. Non si riescono a comprendere luci e ombre, infatti, guardando alla sola componente dello sviluppo rurale.

La questione delle risorse finanziarie

Una prima questione concerne il ruolo e il peso finanziario, all’interno del bilancio UE, delle politiche di sviluppo rurale. Da sempre minoritario all’interno della PAC, lo sviluppo rurale richiedeva, secondo la Commissione Europea, una intensificazione degli sforzi finanziari. Questa consapevolezza era stata ribadita anche a Salisburgo, soprattutto alla luce dei nuovi fabbisogni di interventi strutturali generati dall’allargamento a 10 nuovi paesi, che successivamente sarebbero divenuti 12 con l’ingresso di Romania e Bulgaria.
Un segnale di riequilibrio tra i due pilastri della PAC, sia pure molto al di sotto delle aspettative iniziali, era stato già dato dall’introduzione del meccanismo di modulazione obbligatoria con la riforma di medio termine (2003). Ma questa stessa riforma, frutto di un compromesso imperniato su un robusto accordo franco-tedesco, di fatto congelava ai livelli del 2006 il bilancio comunitario per le spese agricole, pregiudicando così un maggiore trasferimento delle risorse a favore dello sviluppo rurale. Non è improprio affermare che il mancato potenziamento del secondo pilastro, nel successivo negoziato sulle prospettive finanziarie, va fatto risalire a questa scelta di fondo.
Con la presentazione delle prospettive finanziarie da parte della Commissione Europea al Consiglio e al Parlamento Europeo (Commissione Europea, 2004) si è cercato, per così dire, di far quadrare il cerchio, vale a dire di perseguire una linea di consolidamento dello sviluppo rurale pur all’interno dei vincoli posti dall’accordo finanziario sulle spese PAC. In quella proposta la Commissione, nel tentativo di rendere credibile l’agenda di Lisbona, successivamente completata dal Consiglio Europeo di Göteborg (2001), fissava come obiettivo irrinunciabile una soglia minima di risorse proprie almeno pari all’1,24% del Pil. Qualsiasi riduzione di tale soglia, come pretendeva un gruppo consistente di paesi (Germania, Francia, Olanda, Regno Unito, Austria e Svezia), avrebbe comportato una decurtazione delle risorse per rubriche importanti del bilancio comunitario, in particolar modo sviluppo rurale e politiche di coesione.
Questa prospettiva è divenuta successivamente reale sia nella proposta di accordo finanziario presentata sotto la presidenza lussemburghese (giugno 2005), sia soprattutto in quella definitiva approvata sotto la presidenza britannica (dicembre 2005). L’esito finale del negoziato sulle prospettive finanziarie 2007-2013 non è stato affatto favorevole per la rubrica sviluppo rurale (Tabella 1). Infatti, si è partiti con una proposta della Commissione che teneva conto del dibattito avviato ancora prima di Salisburgo (si pensi all’intenso lavoro della Conferenza di Cork, già nel 1996), dell’ambiziosa agenda di Lisbona e Göteborg e, infine, dell’ingresso di 12 nuovi paesi, fatto quest’ultimo che di per sé giustificava una sostanziale revisione in aumento del budget per lo sviluppo rurale.
Altrove (Mantino, 2005a) si è verificato empiricamente quanto la proposta finanziaria della Commissione abbia consentito una allocazione tra i 27 paesi abbastanza soddisfacente, per cui si può affermare che in buona sostanza risultasse equilibrata e realistica. Se guardiamo all’evoluzione del negoziato, per effetto della posizione riduttiva del gruppo dei sei paesi menzionati, la rubrica sviluppo rurale ha subito una prima decurtazione di 14,6 miliardi di euro nella proposta di accordo finale della presidenza lussemburghese e una successiva decurtazione di 4,2 miliardi di euro nell’accordo raggiunto sotto la presidenza britannica. In totale 19,0 miliardi in meno, più di un quarto della proposta iniziale della Commissione. Si tratta quindi di un ben magro risultato, almeno rispetto alle aspettative iniziali, in ogni caso abbastanza lontano dalla retorica del riequilibrio tra il primo e il secondo pilastro. A riequilibrare in qualche modo questa dotazione concorre il meccanismo della modulazione obbligatoria, del resto già previsto nella proposta CE, che apporterebbe ulteriori risorse pari a circa 7,5 miliardi di euro nell’intero periodo.
Un altro elemento di preoccupazione, introdotto dall’accordo sotto la presidenza britannica, deriva dall’articolazione annuale del budget per lo sviluppo rurale, che rivela un profilo decrescente a partire dal 2007. Questo profilo viene giustificato dalla necessità di non determinare una brusca riduzione delle dotazioni finanziarie proprio tra il 2006, anno finale dell’attuale programmazione, e il 2007, inizio della nuova. Questa scelta appare eccessivamente penalizzante proprio per categorie di spese, come quelle strutturali, che richiedono un avvio più lento, anche in considerazione di un ritardo ormai fisiologico nella predisposizione e approvazione dei programmi. Ciò introdurrà un ulteriore elemento di stress nella macchina amministrativa, del resto già abbastanza ingolfata dalla chiusura della programmazione attuale.

Tabella 1 – Evoluzione del budget per le risorse rurali nel negoziato sulle prospettive finanziarie 2007-2013 (milioni di euro)

Fonte: Mantino, 2005b

I nuovi obiettivi dello sviluppo rurale

La seconda questione nodale riguarda il ruolo dello sviluppo rurale nelle strategie comunitarie. Già nel corso degli anni ottanta e soprattutto novanta, le politiche di sviluppo rurale hanno visto progressivamente ampliare il loro ruolo da mero strumento di accompagnamento strutturale e di modernizzazione del settore agro-alimentare a fattore di stimolo per uno sviluppo sostenibile, in cui la conservazione e la valorizzazione delle risorse ambientali e del paesaggio fossero al centro della strategia di intervento, fino a comprendere anche alcuni strumenti di diversificazione economica del territorio rurale. Queste trasformazioni sono legate a diverse motivazioni, che hanno agito in modo concomitante in questi anni: fra tutte, vanno citate la crescente necessità di giustificare anche sotto il profilo ambientale gli aiuti all’agricoltura e la consapevolezza che la sopravvivenza di molte aree rurali non dipende solo dagli aiuti agricoli, ma anche da un efficace stimolo alla creazione di altre attività economiche e dal sostegno del tessuto sociale. Se guardiamo alle politiche strutturali degli anni settanta e ottanta e le confrontiamo con gli strumenti messi a disposizione successivamente, notiamo immediatamente che l’armamentario disponibile per lo sviluppo rurale si è arricchito notevolmente.
Le nuove misure agro-ambientali e molti strumenti di sostegno tipici delle politiche di sviluppo regionale (si pensi solo al programma Leader) sono entrati a far parte di quello che oggi chiamiamo sviluppo rurale. Più recentemente, la riforma Fischler del giugno 2003 ha introdotto ulteriori strumenti che riguardano l’adeguamento al rispetto delle norme comunitarie in materia di ambiente, sicurezza sul lavoro, benessere degli animali, ecc. e la qualità dei prodotti agricoli.
La riforma dello sviluppo rurale approvata con il nuovo regolamento del 2005 recepisce tutto questo armamentario, che si è stratificato nelle riforme precedenti, e prosegue ulteriormente questo processo aggiungendo altri strumenti, alcuni dei quali del tutto nuovi, anche nel panorama delle politiche agricole: si pensi ad esempio all’attenzione verso il capitale umano, non solo nel campo degli addetti al settore, ma anche della popolazione rurale; si pensi alla rinnovata attenzione verso i servizi di assistenza e divulgazione, tornati in auge dopo una certa assenza nella attuale programmazione per sostenere maggiormente le imprese nell’adeguamento alle norme della condizionalità.
In questa costante trasformazione, tuttavia, emergono degli elementi critici che vanno sottolineati per comprendere meglio il processo.

• Innanzitutto, non sempre questo processo corrisponde ad una strategia coerente di potenziamento delle politiche: alcuni degli strumenti non sono in realtà definibili come sostegno dello sviluppo, ma piuttosto vere e proprie compensazioni di reddito per indurre comportamenti virtuosi in campo ambientale o in altri campi; inoltre, alcuni strumenti, quali quelli che sostenevano la ricerca in agricoltura negli anni novanta, sono stati abrogati seguendo una logica di razionalizzazione delle politiche comunitarie, quando in realtà svolgevano una interessante azione di stimolo a livello regionale e locale.
• In secondo luogo, a differenza di quanto è accaduto per le politiche di coesione, i regolamenti comunitari hanno sempre rappresentato per lo sviluppo rurale una gabbia molto stretta che non poteva consentire di introdurre strumenti diversi a livello regionale o locale, oltre quelli già previsti dalla lista allegata agli stessi regolamenti. Dati questi vincoli, le uniche possibilità aperte per la definizione di politiche più articolate e innovative sono state quelle consentite dalla normativa sugli aiuti di stato.
• Infine, va sottolineato il fatto che gran parte degli strumenti stratificati nel tempo derivavano da una tradizione di intervento consolidata in alcuni paesi e poi diffusasi nel resto dell’Europa a 15. Nel corso dell’ultimo trentennio del secolo scorso vi è stato un processo di progressiva omogeneizzazione delle politiche strutturali, promosso essenzialmente dalla Comunità Europea attraverso la definizione di un unico quadro giuridico. A partire dai primi anni del 2000, con il processo di allargamento dell’Unione, questo quadro giuridico, salvo qualche marginale eccezione, è stato praticamente trasferito nelle politiche di sviluppo dei nuovi stati membri. E’ sicuramente ancora presto per trarre conclusioni definitive, ma già dai primi rapporti sui programmi Sapard venivano messe in luce diverse e non irrilevanti difficoltà di integrazione con le politiche tradizionalmente in atto in questi paesi.

La strategia perseguita nei diversi contesti territoriali è fortemente influenzata dagli obiettivi che si mettono in campo e dal bilanciamento delle risorse finanziarie tra essi. Uno dei principali difetti delle politiche attuate sinora è stato un forte sbilanciamento ora a favore della modernizzazione/ristrutturazione del settore, ora a favore del sostegno diretto tramite misure a premio come quelle agro-ambientali o l’indennità compensativa. In tutti quei casi, dove prevalevano queste componenti, i programmi avevano ben poco a che fare con lo sviluppo rurale. Questa situazione è stata piuttosto diffusa in Europa (Mantino, 2005a; Dywer et al, 2002). Proprio per questo, in una delle prime versioni della proposta di regolamento per lo sviluppo rurale 2007-2013, la Commissione aveva fissato delle soglie minime per ciascuno delle quattro priorità interne alle future politiche: 15 % per la modernizzazione del settore, 25% per la gestione del territorio, 15% per la diversificazione dell’economia nella aree rurali, 10% per l’approccio Leader.
Nel negoziato con i paesi membri queste soglie sono state fortemente osteggiate, sia dalla stragrande maggioranza dei paesi sia dalle organizzazioni di categoria. Reclamando maggiore libertà di movimento in tema di scelte prioritarie, tutti gli attori menzionati in realtà giudicavano eccessiva la quota di risorse minime da attribuire a quelle priorità che maggiormente connotano di sviluppo rurale i programmi in questione. In questo senso si può affermare senza ombra di dubbio che la proposta della Commissione, introducendo un elemento di bilanciamento a favore di queste componenti, risultava notevolmente più avanzata di quanto il settore potesse accettare in relazione agli interessi in gioco.
Nella versione finale del regolamento le soglie minime sono state ridotte per tutte le priorità (in particolare, 10% per la diversificazione e 5% per il Leader), sancendo così per le priorità più vicine allo sviluppo rurale propriamente detto lo status quo, non molto lontano dalla situazione media attuale a livello comunitario.

La semplificazione delle politiche

La terza questione, infine, concerne la rimozione di tutte le difficoltà amministrative e gestionali insite nell’applicazione delle politiche di sviluppo rurale, attraverso un ulteriore processo di semplificazione. Già in Agenda 2000 la semplificazione delle politiche era stato uno dei principi chiave che aveva governato tutto il processo di riforma, non solo, del resto, per lo sviluppo rurale ma anche per le politiche di coesione. Tuttavia, le aspettative di una reale semplificazione erano rimaste largamente insoddisfatte, in quanto permanevano, anche dopo Agenda 2000, molte aree che non erano state intaccate dalla riforma. Si pensi, ad esempio, alla lunghezza e complessità dello stesso meccanismo di programmazione oppure all’esistenza di diverse regole di funzionamento della programmazione tra regioni, a seconda che ricadessero o meno nell’Obiettivo 1.
Queste complessità non sono state minimamente scalfite dalla riforma di medio termine, che pure ha operato qualche modifica nella direzione della semplificazione, in quanto non si poteva, secondo la Commissione, cambiare sostanzialmente le regole di una macchina già in corsa nella programmazione 2000-2006. Pertanto, si è attesa la nuova programmazione 2007-2013 per agire in modo più incisivo sulla semplificazione. Al riguardo, si deve ammettere che sono stati apportati significativi cambiamenti ai meccanismi di funzionamento delle politiche di sviluppo rurale. Tra questi vanno segnalati in particolare:

• la creazione di un unico Fondo per lo sviluppo rurale (Feasr);
• la previsione di un programma unico a livello regionale o nazionale, subordinato alla definizione di un piano strategico nazionale, capace di comprendere tutte le azioni di sviluppo rurale, incluse quelle che vengono applicate con un approccio Leader;
• la previsione di un organismo pagatore attraverso il quale transitino tutte le spese del programma regionale;
• la definizione di regole più elastiche per i piani finanziari dei programmi e per la modifica dei programmi in corso d’opera.

Su questi aspetti si concentravano gran parte delle aspettative di chi chiedeva una semplificazione più incisiva. Queste trasformazioni vanno senz’altro giudicate molto positivamente. Tuttavia la creazione di un Fondo e di un programma unico per lo sviluppo rurale (secondo il principio “one programme, one fund”) ha avuto come contropartita, per così dire, la netta separazione dello sviluppo rurale dagli altri Fondi strutturali, con la conseguenza di isolarlo dalle politiche di coesione, come già sottolineato in altri lavori (INEA, 2005). Questo elemento appare ancora più critico in una prospettiva di riduzione di risorse: più che separare lo sviluppo rurale dalle politiche di coesione, nel periodo 2007-2013 avremo semmai una ancora più pressante necessità di integrazione delle politiche per aumentarne l’efficacia.
Gli esiti complessivi della riforma vanno valutati, rispetto alle tre questioni menzionate, considerando non solo i risultati del disegno di riforma dello sviluppo rurale, ma anche quelli conseguiti dagli accordi sulle prospettive finanziarie 2007-2013, sotto la presidenza britannica, e dai processi di riforma di alcune Organizzazioni Comuni di Mercato. Guardando proprio a questi esiti, mi sembra che si possa affermare che, nel concreto, nel disegno di riforma abbiano prevalso alcune tendenze, in realtà non tutte positive.

• In primo luogo, va sottolineato come la strategia di semplificare le politiche sia stata del tutto dominante rispetto alle altre questioni.
• In secondo luogo, il potenziamento delle risorse a favore dello sviluppo rurale, alla luce dei risultati dell’accordo sul bilancio UE, nei fatti non c’è stato e, come vedremo più avanti, ciò avrà pesanti ripercussioni sull’Italia.
• In terzo luogo, l’allargamento della missione delle politiche di sviluppo rurale, conseguente all’internalizzazione di nuove strategie e nuovi strumenti, può essere visto con interesse. Tuttavia, letto nel nuovo contesto di bilancio, esso induce seri dubbi sull’efficacia complessiva delle politiche stesse: come affrontare infatti obiettivi e strategie più ambiziose con meno risorse del periodo 2000-2006?
• Infine, analoghe perplessità possono venire dalle implicazioni, per lo sviluppo rurale, dell’estensione del regime degli aiuti diretti e delle riforme delle Ocm. Tali effetti infatti si tradurranno in ulteriori fabbisogni di ristrutturazione e riconversione produttiva, con una conseguente domanda proprio per le future politiche di sviluppo rurale e, più in particolare, verso la componente di sostegno agli investimenti. Questo, da un lato, eserciterà una forte pressione sulle risorse, già ridimensionate, dei futuri Piani di sviluppo rurale e, dall’altra, nell’articolazione dei Piani, spingerà a contrarre lo sforzo verso la diversificazione economica e verso tutte le azioni di sviluppo del territorio.

I principali nodi della programmazione dello sviluppo rurale 2007-2013 e le posizioni degli attori in campo

Se questo può essere considerato un sintetico bilancio della riforma dello sviluppo rurale, ci si deve chiedere quali implicazioni si avranno sul modo in cui le politiche future verranno concepite e messe in atto. In altre parole, occorre chiedersi come le luci e le ombre delineate fin qui nel processo di riforma si rifletteranno sulla natura delle politiche che andranno a caratterizzare il periodo 2007-2013 in Italia. In particolare, mi sembra necessario focalizzare l’attenzione sulle implicazioni in termini di:

• risorse disponibili, fabbisogni di intervento e strategie;
• ruolo dei diversi soggetti istituzionali nella programmazione strategica;
• approcci innovativi.

Risorse disponibili, fabbisogni di intervento e strategie

Per ciò che attiene alle risorse, appare ovvio che i tagli che hanno colpito la rubrica dello sviluppo rurale andranno a riflettersi in una minore dotazione per il nostro paese. Di conseguenza, per poter esprimere compiutamente una valutazione in merito occorre analizzare: a) l’entità delle possibili risorse per l’Italia; b) i fabbisogni di intervento provenienti dal settore agro-alimentare nel suo complesso e dalle sue articolazioni territoriali; c) le concrete possibilità di combinare le risorse per lo sviluppo rurale, qualsiasi sia la loro entità, con altre risorse provenienti dalle politiche di coesione o dalle stesse politiche nazionali.
L’impatto dell’accordo formalizzato nel dicembre scorso è piuttosto rilevante per il nostro paese (tabella 2). Infatti, mentre la proposta originaria della Commissione Europea sulle prospettive finanziarie avrebbe comportato un miglioramento delle dotazioni per la rubrica dello sviluppo rurale, le fasi successive del negoziato hanno visto peggiorare nettamente la situazione che, al netto dei trasferimenti per la modulazione obbligatoria, significa un arretramento significativo dello sforzo finanziario finora assicurato a questa politica. Questa valutazione appare sicuramente meno negativa se alle risorse stimate (poco più di 6,5 miliardi di euro) vi aggiungiamo quelle della modulazione (all’incirca 800 milioni di euro).

Tabella 2 – Budget per le risorse rurali nel negoziato sulle prospettive finanziarie 2007-2013: l’allocazione a favore dell’Italia

Fonte: stime effettuate da Mantino, 2005b

Possono queste risorse essere considerate rispondenti ai fabbisogni di varia natura che provengono dalle diverse articolazioni settoriali e territoriali del mondo rurale italiano? Probabilmente no, soprattutto se consideriamo tre aspetti di particolare rilevanza a questo riguardo: a) in primo luogo, il sistema agro-alimentare sta subendo delle trasformazioni molto rapide, che necessitano una forte attenzione da parte delle politiche pubbliche; b) nel suo complesso il sistema agro-alimentare italiano non cresce a sufficienza dagli anni ottanta ad oggi e, nel contempo, anche le aree e regioni ad agricoltura tradizionalmente forte sembrano registrare un certo arretramento, se non un vero e proprio declino; c) in alcune realtà, le risorse destinate a queste politiche sono state impiegate in modo non efficace, in quanto sono state disperse sul territorio e/o frammentate in iniziative di puro sostegno di reddito, mentre esistono ampi margini per migliorare l’impatto di questi interventi.
Mentre le prime due considerazioni attengono alla domanda di intervento strutturale, la terza attiene essenzialmente alla qualità dell’offerta di politiche che influenza il modo in cui le risorse vengono impiegate.
Se le risorse destinate a finanziare i prossimi programmi di sviluppo rurale rischiano, con molta probabilità, di divenire scarse, allora quali prospettive di integrazione possono offrire le altre politiche (nazionali e di coesione)? Questo quesito appare piuttosto attuale in un momento in cui si stanno di fatto disegnando anche le future politiche di coesione. Il Quadro Strategico Nazionale (Qsn) per i Fondi strutturali 2007-2013, la cui formulazione è del tutto parallela a quella del Piano Strategico Nazionale per lo sviluppo rurale (Psn), riserva una certa attenzione programmatica alle aree rurali soprattutto in termini di servizi alla popolazione, salvaguardia e valorizzazione delle risorse naturali e infrastrutture. Va detto tuttavia che, al di là delle priorità programmatiche, sarà l’allocazione dei Fondi strutturali tra le priorità settoriali e tematiche che ci dirà concretamente se e quante risorse potranno pervenire anche alle aree rurali. Da questo punto di vista, occorre rilevare che i sistemi urbani e i sistemi locali di imprese esercitano una forte lobby per attrarre le dotazioni dei Fondi strutturali, il che rende ancora più problematica la competizione.
Sul fronte invece delle politiche nazionali, in particolare di quelle destinate a interventi strutturali e di sviluppo, occorre dire che esiste un corposo pacchetto di interventi di diversa natura (contratti di filiera, contratti di programma, qualità delle produzioni agricole, infrastrutture irrigue, ricerca, ecc.) che andrebbe integrato con la programmazione comunitaria dello sviluppo rurale. Si tratta di interventi introdotti negli ultimi dieci anni, in larga parte gestiti dalle Regioni o attraverso una concertazione tra Stato e Regioni.
L’ammontare di risorse destinate in futuro a questi interventi appare di difficile determinazione, essendo in larga parte soggetto alle disponibilità della finanza pubblica e a una programmazione di periodo più breve di quella comunitaria (in alcuni casi annuale). Fanno eccezione al riguardo le risorse stanziate nell’ambito del Fondo nazionale per le Aree Sottosviluppate (Fas), che godono di una programmazione di durata analoga a quella dei Fondi strutturali e integrata con essi. In conclusione, la possibilità che in futuro una qualche quota di risorse possa pervenire allo sviluppo rurale dipende, in larga misura, dalle strategie prevalenti a livello regionale nel campo dei Fondi strutturali e dalla forza contrattuale che il Ministero delle Politiche Agricole, con il sostegno delle Regioni, saprà esercitare a livello nazionale nell’allocazione delle risorse per investimenti pubblici all’interno del bilancio dello Stato.

Ruolo dei diversi soggetti istituzionali nella programmazione strategica

Per ciò che riguarda la seconda implicazione della riforma, quella relativa alla distribuzione dei ruoli tra i diversi soggetti istituzionali, essa appare particolarmente rilevante in un paese a forte decentramento come il nostro e incide fortemente sull’efficacia stessa delle politiche. Qui le questioni più rilevanti mi sembrano essere le seguenti: a) le novità introdotte dall’approccio strategico in termini di nuovi rapporti tra Commissione Europea e stati membri; b) l’articolazione dei ruoli tra Stato, Regioni e enti sub-regionali, sia nella programmazione che nella gestione delle politiche.
Nell’ambito del nuovo approccio strategico, focalizzato su un limitato numero di obiettivi prioritari e non su una programmazione di dettaglio come quella attuale, la riforma identifica una più chiara distinzione di ruoli tra Commissione e stati membri. Infatti, in base a tale disegno, la Commissione si riserva il ruolo di intervenire maggiormente nella definizione della strategia generale fissando i principali obiettivi strategici, un minimo bilanciamento tra essi e un set di indicatori per monitorare e valutare il raggiungimento degli obiettivi stessi. Di converso, gli stati membri godono di una certa flessibilità nel dosare l’importanza degli assi strategici, nel definire in dettaglio le strategie di intervento e le modalità con cui attuarle attraverso il Psn, nel modulare il peso finanziario delle misure all’interno degli assi prioritari e, infine, nello scegliere con minori vincoli come applicare le misure di intervento.
In questo contesto il ruolo del Piano Strategico Nazionale è rilevante. Esso, da un lato, serve a garantire la coerenza di tipo verticale tra Orientamenti Comunitari e Programmi regionali (Psr) e, dall’altro, la coerenza orizzontale e il coordinamento tra Psr, specialmente nei paesi a forte decentramento regionale come l’Italia. In questo sistema, inoltre, il Psn costituisce lo strumento per identificare priorità tematiche e territoriali, definire obiettivi quantificabili e indicatori per monitorare e valutarne il raggiungimento. E’ nel Psn, infine, che la riforma vede il luogo per coordinare lo sviluppo rurale con la PAC e le politiche di coesione.
Il problema di fondo, soprattutto nei paesi come il nostro, a forte decentramento regionale, sta nel fatto che, al di là delle norme del regolamento, la presenza di un Piano nazionale, sia pure di contenuto strategico e non di dettaglio, suscita forme diffuse di resistenza se non di ostracismo da parte delle Regioni. In alcuni casi può essere visto come una forma di ingerenza nella autonoma capacità di programmazione delle Regioni e non come uno strumento per coordinare e facilitare la programmazione regionale. O addirittura come una opportunità per concertare orientamenti comuni da sostenere con maggior forza nel negoziato con la stessa Commissione europea, la quale può fare osservazioni sulla adeguatezza del Psn rispetto alle norme comunitarie.
L’altra questione, sempre più rilevante man mano che procede il decentramento sub-regionale, è quella del rapporto tra Stato, Regione ed enti locali nel processo di programmazione. In diverse regioni, ormai, la delega delle funzioni di intervento nel settore a province e/o comunità montane è un fatto compiuto e in altre regioni, sia pure con maggior lentezza, sta per essere realizzata. Ora, appare chiaro, da un lato, che anche per la Regione, in un certo qual modo, il ruolo si modifica in una direzione analoga a quanto avviene per lo Stato: più programmazione strategica e meno di dettaglio, che viene delegata a province e/o comunità montane. Dall’altro, però, vi è un rischio di eccessiva frammentazione o dispersione delle risorse: vi sono infatti alcuni strumenti di sostegno che hanno bisogno di una massa critica e una portata superiore a quella amministrativa locale e che pertanto conviene che siano gestiti a livello regionale (se non, qualche volta, interregionale). Si pensi ad esempio ad alcuni interventi sulle filiere o sulla logistica, che perderebbero efficienza ed efficacia se concepiti e realizzati su scala locale.

Approcci innovativi

Infine, una terza implicazione su cui riflettere è quella relativa alle opportunità e agli spazi reali per migliorare le politiche introducendo strumenti e approcci innovativi. Va detto subito che tali opportunità e spazi esistono oggi anche per effetto della riforma, in particolare con riferimento a tre aspetti:

• la dimensione e l’articolazione territoriale delle politiche;
• l’approccio integrato;
• il ruolo crescente di monitoraggio e valutazione.

Per articolazione territoriale si intende qui la modalità con cui viene assicurata una adeguata concentrazione delle politiche in determinati territori dove esistono maggiori fabbisogni e, più in generale, le modalità con cui vengono stabilite le priorità territoriali. Non tutti i territori hanno gli stessi bisogni, sia i termini di fabbisogni di risorse sia in termini di tipologie di politiche da attivare. Finora gran parte delle politiche di sviluppo rurale sono state applicate con un approccio, per così dire, “estensivo” e basato sulla domanda spontanea degli imprenditori e degli enti locali.
Nella stesura del Psn e dei Psr il regolamento impone la definizione di priorità tematiche e territoriali. Si tratta, per gran parte delle Regioni italiane (e non solo), di individuare una modalità innovativa di erogazione delle politiche, che tenga conto delle differenze territoriali esistenti nelle singole regioni, dei diversi fabbisogni emergenti e delle strategie coerenti con quei fabbisogni. Non è certamente un passo da poco per una struttura regionale abituata alla selezione delle domande prevalentemente sulla base di criteri essenzialmente di conformità amministrativa.
L’approccio integrato, nel contesto della nuova programmazione, è identificato sostanzialmente con le modalità di attuazione del programma Leader. La maggiore novità, in questo contesto, non è tanto l’inserimento del Leader nella programmazione più generale dello sviluppo rurale, con una riserva del 5%, bensì il fatto che attraverso l’approccio Leader si possano presentare piani di sviluppo locale, gestiti dai Gal o anche da altre forme di partenariato simili, per realizzare azioni strutturali di un certo rilievo, senza preclusioni nei confronti di particolari tipologie e/o soglie di investimento.
In altre parole si può potenzialmente passare dalle azioni prevalentemente di piccola dimensione e a carattere “immateriale” dell’attuale programmazione a progetti di maggiore dimensione. Questo cambiamento di prospettiva appare certamente interessante e ricco di implicazioni positive per l’estensione dell’approccio integrato come strumento “ordinario” di intervento. Tuttavia pone una serie di quesiti che andranno affrontati nella definizione dei programmi.

• Innanzitutto, fino a che punto estendere l’approccio integrato. Al riguardo, la riserva assicurata dal regolamento (5% del budget complessivo di ciascun programma) appare esigua e comunque non coerente con l’idea di far uscire il Leader dalla dimensione di mero laboratorio di innovazioni. Occorrerebbe accrescere tale quota almeno fino al 15-20%.
• In secondo luogo, come fare a selezionare quei Gruppi di Azione Locale con capacità progettuali e gestionali migliori, che hanno dato prova, sia attraverso il Leader che altre forme di progettazione integrata, di rappresentare un interlocutore valido per la regione e per gli attori del territorio di competenza.
• In terzo luogo, come evitare sovrapposizioni sullo stesso territorio di partenariati diversi con finalità simili. Questo problema si pone anche nel caso di possibili conflittualità tra partenariati locali e enti locali, questi ultimi molto gelosi delle loro competenze sul territorio.

Quali prospettive per le nuove politiche di sviluppo rurale in Italia?

La discussione svolta sinora ha cercato di mettere in luce, da un lato, le luci e le ombre della riforma delle politiche di sviluppo rurale, approvata nel corso del 2005. Si è visto che molti passi avanti sono stati compiuti nella direzione di semplificare ulteriormente e di allargare il campo di applicazione delle politiche in questione. Rimangono tuttavia ancora forti resistenze, molto più consistenti nei singoli paesi che a livello comunitario, per un reale potenziamento del secondo pilastro, nella direzione di un riequilibrio interno alla PAC. Ma anche gli stessi processi di semplificazione e di allargamento delle funzioni dello sviluppo rurale non sono esenti da rischi e da valutazioni critiche.
Se guardiamo alle implicazioni per l’Italia non possiamo non considerare come, innanzitutto, i tagli finanziari operati in sede di accordo finale sul budget dell’UE 2007-2013 implichino una forte penalizzazione dell’Italia, solo in parte compensata dalla modulazione obbligatoria e comunque non in misura tale da conservare lo stesso livello di risorse dell’attuale programmazione. Questa situazione, oltre ad acuire in prospettiva i conflitti tra le Regioni per l’allocazione delle risorse, comporterà delle scelte più nette in termini di priorità di intervento. Viceversa, l’orientamento manifestato da alcune Regioni sembra essere quello di adottare l’intero pacchetto di interventi previsti dal regolamento, distribuendo le risorse (scarse) tra una serie di finalità superiori a quelle della presente programmazione. Questa situazione, inoltre, renderà oltremodo necessaria una integrazione dei fondi comunitari per lo sviluppo rurale con quelli nazionali e con i programmi della coesione. Ma anche su quel fronte va costruita una strategia comune tra amministrazione nazionale e regionali per aumentare il potere negoziale sul fronte interno.
La riforma presenta ampi spazi per introdurre approcci più innovativi nella programmazione dello sviluppo rurale. Vi è invece una forte resistenza a tali approcci, soprattutto laddove l’amministrazione regionale è più inadeguata a svolgere un ruolo efficace di programmazione, controllo, monitoraggio e valutazione. In tali contesti l’innovazione viene vista come generatrice di ritardi nella spesa e quindi come sinonimo di inefficienza.
Nel processo di definizione e di attuazione delle politiche i rapporti tra i vari livelli di governance giocano un ruolo cruciale. Qui non conta solo una buona definizione dei rispettivi ruoli all’interno del quadro giuridico, ma anche il voler efficacemente perseguire una strategia comune, in cui tutti gli attori istituzionali in gioco traggono vantaggio dall’agire comune. In un paese a forte decentramento regionale (e anche sub-regionale) come il nostro, questo processo è oltremodo complesso, ma nello stesso tempo è necessario per migliorare le politiche pubbliche.

Riferimenti bibliografici

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