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Istituto Nazionale di Economia Agraria |
Quadro finanziario pluriennale e decisioni del Consiglio di Bruxelles
L’8 febbraio scorso i Capi di Stato e di Governo dell’UE riuniti a Bruxelles hanno raggiunto l’accordo politico sul prossimo quadro finanziario 2014-2020 [pdf].
A prezzi costanti 2011, le risorse complessive per l’UE per il I pilastro della Pac ammonteranno a 277.851 milioni di euro, il 17,5% in meno rispetto al 2007-2013 [pdf].
Il massimale annuo decresce nel tempo, passando da 41.585 milioni di euro nel 2014 a 37.605 milioni di euro nel 2020.
Nell’accordo si conferma la proposta della Commissione in merito alla convergenza tra paesi. Quelli con un aiuto medio a ettaro superiore alla media UE dovranno contribuire a innalzare il pagamento medio di quelli che stanno sotto il 90% della media, aiutandoli a recuperare un terzo della differenza in 6 anni. L’allungamento del periodo entro il quale addivenire a un riavvicinamento degli aiuti medi, dai 4 anni proposti dalla Commissione ai 6 anni dell’accordo, permetterà di attenuare le perdite dei paesi, come ad esempio l’Italia, chiamati a contribuire alla convergenza. Al termine del processo, cioè nel 2020, nessuno tra i paesi contribuenti dovrà avere un aiuto inferiore alla media UE e nessun paese potrà ricevere meno di 196 euro/ha a prezzi correnti, pari a circa 164 euro/ha a prezzi costanti 2011, cioè depurati da un tasso di inflazione annuo del 2%.
A prezzi correnti, che sono poi quelli utilizzati negli allegati del regolamento che verrà approvato per esprimere i massimali annui per ciascun paese, il I pilastro della Pac nel 2014-2020 avrà una dotazione complessiva di 298.410 milioni di euro.
Per l’Italia si prefigura un ammontare complessivo di risorse per i soli pagamenti diretti pari a 26.985 milioni di euro, spalmati in maniera decrescente nei 7 anni di riferimento. Si parte, infatti, da 4.003,7 milioni di euro nel 2014 fino ad arrivare a 3.710,8 milioni di euro nel 2020 [pdf]. Rispetto alla dotazione complessiva 2007-2013, contenuta nell’allegato 8 del regolamento 73/2009 [pdf], quindi al lordo della modulazione, si prefigura una contrazione del massimale nazionale per pagamenti diretti pari a circa l'8%.
Questo significa che il pagamento medio a ettaro passa, in Italia, da teorici 429 euro del 2013 a circa 393 euro/ha nel 2014, a 364 euro/ha nel 2020. In realtà, come noto, i calcoli della Commissione sulla convergenza sovrastimano l’aiuto medio a ettaro del nostro Paese, in quanto è stato calcolato prendendo a riferimento la superficie potenzialmente ammissibile al 2009 (poco più di 10 milioni di ettari) e non la superficie potenzialmente ammissibile a titoli nel 2014. Se, infatti, fosse possibile abbinare a titoli tutta la Sau rilevata nell’ultimo censimento dell’agricoltura, il valore medio dell’aiuto sarebbe pari a 311 nel 2014, fino ad arrivare a 288 nel 2020. È, però, possibile ipotizzare che la superficie coperta da titoli sarà una via di mezzo tra le due e, quindi, che l’aiuto medio nazionale nel 2020 si attesterà intorno ai 330 euro. Questi calcoli, tuttavia, hanno un valore puramente teorico, in quanto poggiano sull’ipotesi di una redistribuzione a livello nazionale, mentre è assai probabile che l’Italia deciderà di procedere con una qualche forma di regionalizzazione dell’aiuto. Inoltre, questi calcoli sono fatti ipotizzando che tutto il massimale nazionale sia distribuito sotto forma di pagamento di base.
L’accordo conferma la creazione di una riserva di crisi nel settore agricolo, pari a 2.800 milioni di euro (di cui non si parlava nelle proposte della Commissione), finanziata dal I pilastro della Pac attraverso una riduzione annuale dei pagamenti diretti, da rimborsare in caso di mancato utilizzo.
Il Consiglio europeo di Bruxelles ha inoltre deciso che il capping potrà essere introdotto dagli Stati membri su base volontaria.
Per quel che riguarda le pratiche agricole legate ai pagamenti verdi, il Consiglio ha deciso che saranno definite nel regolamento sui pagamenti diretti. Al contempo, però, è stata data agli Stati membri la possibilità di definire misure equivalenti da applicare sul proprio territorio. Nell’accordo viene chiaramente stabilito che le pratiche verdi non dovranno comportare oneri amministrativi superflui e che l’obbligo relativo al mantenimento delle aree di interesse ecologico non dovrà “esigere” il ritiro dei terreni dalla produzione e dovrà evitare perdite di reddito “immotivate” per gli agricoltori.
Le decisioni in merito ai pagamenti verdi se, da una parte permettono ai paesi di adattare le pratiche alle caratteristiche del territorio nazionale, correggendo una delle maggiori critiche portate al sistema dei pagamenti verdi, dall’altra, corrono il rischio di annacquare la portata ambientale di tali pratiche e di trasformare i pagamenti verdi in una inutile e costosa operazione di facciata.
L’accordo ha confermato la possibilità di spostare fondi da un pilastro della Pac all’altro, la cosiddetta flessibilità, andando anche oltre quanto proposto dalla Commissione. Infatti, a tutti i paesi sarà permesso spostare fino al 15% del massimale nazionale dal I al II pilastro e viceversa. Ai paesi che hanno un aiuto medio ad ettaro inferiore al 90% della media UE è concesso di spostare un ulteriore 10% dal Feasr al Feaga. L’ingente ammontare di risorse che potrà essere spostato verso il I pilastro (fino al 25% della dotazione Feasr) mette in rilievo, se mai ce ne fosse bisogno, gli squilibrati rapporti di forza tra i due pilastri e, soprattutto, la scarsa fiducia riposta nel secondo pilastro, al di là delle enunciazioni di principio, sulla sua effettiva capacità di incidere in maniera efficace nella risoluzione dei problemi strutturali dell’agricoltura comunitaria.
Per quel che riguarda lo sviluppo rurale, le somme complessivamente previste ammontano a 84.936 milioni di euro. Il Consiglio di Bruxelles ha deciso di concedere una dotazione ad hoc a un limitato numero di paesi (16) per complessivi 3 anni (fino al 2016) con un tasso di cofinanziamento al 100%. L’Italia avrà diritto alla dotazione maggiore, 1.500 milioni di euro. Le dotazioni extra, che ammontano complessivamente a 5.556 milioni di euro, saranno decurtate dalla dotazione per lo sviluppo rurale. Questa sarà attribuita ai paesi sulla base di criteri oggettivi e delle passate performance. È però plausibile ipotizzare che la chiave di ripartizione non cambierà rispetto al passato, perché una nuova chiave, modificando lo scenario di riferimento, farebbe correre il rischio di sovrastimare o, all’opposto, annullare i benefici per i paesi che godranno dei fondi aggiuntivi e/o di ulteriormente penalizzare gli altri paesi.
Tenuto conto anche delle decisioni in merito alle altre rubriche di bilancio, l’ammontare complessivo degli stanziamenti per impegni nel 2014-2020 sarà pari a 959.988 milioni di euro (-3,5% rispetto al 2007-2013), l’1% del Rnl, e a 908.400 milioni di euro di stanziamenti per pagamenti (-3,7%). Per la prima volta nella storia, il bilancio UE non solo non aumenta, ma addirittura diminuisce in termini reali. Inoltre, la dimensione degli stanziamenti per pagamenti è tale da mettere in dubbio la capacità dell’UE di far fronte ai propri impegni pluriennali, così come successo nel 2011 e 2012.
La rubrica che subisce la perdita maggiore è la 2 – Crescita sostenibile: risorse naturali, che si attesta su 373.179 milioni di euro, l’11,3% in meno rispetto al settennio precedente.
Infine, l’accordo stabilisce che almeno il 20% della spesa 2014-2020 dovrà essere indirizzato ad azioni per il clima.
Il testo dell’accordo dell’8 febbraio dovrà ora essere trasformato in una proposta di regolamento, che il Parlamento europeo sarà chiamato a accettare o rigettare nella sua interezza, senza la possibilità di proporre o approvare emendamenti. Il Consiglio europeo ha dato mandato alla presidenza irlandese di portare avanti il dibattito con il Parlamento europeo al fine di assicurare il consenso sui punti chiave dell’accordo. Il processo di trasformazione del testo politico in un testo legislativo potrebbe durare alcuni mesi, si prevede, infatti, che il Parlamento non sarà chiamato a esprimere il proprio voto prima dell’estate.
Attività Comagri
Sul fronte strettamente agricolo, il 13 marzo il Parlamento europeo è stato chiamato a esprimersi sul mandato ricevuto dalla Commissione agricoltura (Comagri) il 4 febbraio scorso sulle proposte di regolamento sulla Pac [pdf] [pdf] [pdf] [pdf]. Per quel che riguarda i pagamenti diretti, la Comagri ha operato un notevole ridimensionamento degli emendamenti, riducendoli da 2292 a 98. I punti chiave sui quali il Parlamento europeo è chiamato a aprire un negoziato interistituzionale sono molteplici.
Per quel che riguarda l’agricoltore attivo, la Commissione agricoltura ritiene che la definizione debba essere lasciata agli Stati membri per assicurare una maggiore aderenza alla specifica realtà di ciascun paese. Tuttavia gli Stati membri dovrebbero evitare di concedere pagamenti diretti a un nutrito elenco di soggetti (che formano una sorta di lista negativa) a meno che questi non forniscano prova di avere i requisiti necessari per l’accesso ai pagamenti. Tra i requisiti, gli emendamenti cancellano quello relativo al rapporto tra entità dei pagamenti diretti e redditi da attività extra-agricole. Inoltre, gli agricoltori che ricevono meno di 5.000 euro annui di aiuti diretti possono essere considerati attivi per definizione, ma gli Stati membri potrebbero anche decidere altrimenti.
Sul fronte del capping, il testo emendato conferma la sua obbligatorietà e fissa il limite massimo di aiuti di cui può godere un’azienda a 300.000 euro disponendo che le somme ricavate dai tagli restino nella regione/Stato membro e che siano usate nel secondo pilastro, anche per investimenti in innovazione. Si ricorda che su questo tema l’accordo dell’8 febbraio ha reso il capping volontario per gli Stati membri.
Sulla flessibilità tra pilastri si propone un massimo del 15% per gli spostamenti dal I al II pilastro, aperto a tutti i paesi, e un massimo del 10% per un limitato numero di paesi per spostamenti dal II al I pilastro. A queste somme dovrebbero aggiungersi anche i fondi non spesi, da utilizzare per misure agro-ambientali in favore del clima. Anche in questo caso, l’accordo sulle prospettive finanziarie ha deciso altrimenti, rendendo possibile il trasferimento tra pilastri a tutti i paesi nella misura del 15% (più un ulteriore 10% per casi particolari).
Sulla convergenza interna, il testo inviato dalla Comagri al Parlamento europeo attenua il processo di uniformazione disponendo che al 2014 la quota di pagamenti da regionalizzare sia pari a non meno del 10% del massimale regionale (dal 40% della proposta della Commissione) e spostando l’orizzonte temporale della omogeneizzazione al 2021. Inoltre, gli Stati membri possono stabilire che, per le domande relative al 2019, i diritti all’aiuto di base di una regione possano discostarsi fino al 20% dal valore unitario medio, garantendo anche che il valore dei diritti all’aiuto attivati da ciascuna azienda nel 2019 non sia del 30% più basso del valore dei diritti attivati dalla stessa azienda nel 2014.
Per quel che riguarda la convergenza tra Paesi, sulla quale il Consiglio europeo ha confermato la proposta della Commissione, il testo della Comagri riprende la formula differenziata che vede i paesi sotto la media UE recuperare dal 10% al 30% a seconda di quanto sia la distanza rispetto alla media comunitaria.
Sul fronte dei pagamenti verdi, il testo elimina il riferimento all’obbligatorietà delle pratiche verdi e introduce la nozione di pagamento addizionale annuale ricevuto dagli agricoltori a fronte di pratiche agricole benefiche per l’ambiente e il clima. Chi beneficia dei pagamenti per misure agro-ambientali in favore del clima del II pilastro, le aziende situate nelle aree Natura 2000 e chi partecipa a regimi nazionali o regionali di certificazione ambientale, con effetti equivalenti a quelli delle pratiche verdi, oltre alle aziende biologiche, beneficia dei pagamenti verdi senza ulteriori obblighi. Il riferimento ai pagamenti agro-ambientali del II pilastro apre di fatto la strada a possibili doppi pagamenti a fronte della medesima pratica, tanto più che nel mandato della Comagri al Parlamento europeo sullo sviluppo rurale [pdf] si afferma che dei risultati derivanti dalle misure agro-ambientali riconosciute si dovrebbe tenere conto nel contesto dei pagamenti verdi del primo pilastro. Il doppio pagamento verrebbe evitato solo se venisse approvata una norma che fissa i pagamenti verdi come la baseline a partire dalla quale definire le misure agro-ambientali del II pilastro. I pagamenti verdi, poi, possono essere definiti sia come un aiuto fisso che come una percentuale (30%) del pagamento di base di ciascuna azienda.
Il testo propone, inoltre, che le aziende in cui il 75% della superficie sia coperta da prati e pascoli permanenti o da colture coperte d’acqua per la maggior parte dell’anno siano esentate dalle pratiche relative alla diversificazione e al mantenimento delle aree di interesse ecologico, sempre che la superficie a seminativo rimanente non superi i 50 ettari. Sono esentate dalla diversificazione le aziende con meno di 10 ettari di seminativo; per quelle comprese tra 10 e 30 ettari la diversificazione riguarda due colture (nessuna delle quali deve superare l’80% della superficie) e per le aziende superiori a 30 ettari la diversificazione deve comprendere almeno tre colture (nessuna delle quali può superare il 75% della superficie a seminativo e le due maggiori assieme non possono superare il 95%). Nel testo proposto al Parlamento europeo, l’obbligo del mantenimento di prati e pascoli permanenti ritorna in capo allo Stato membro e non della singola azienda. Infine, le aree di interesse ecologico devono essere costituite nelle aziende dove la superficie a seminativo supera i 10 ettari e nel primo anno deve riguardare il 3% della superficie ammissibile (5% a partire dal 2016, con possibilità di aumentare a 7% a partire dal 2018 a seguito di una revisione nel 2017), esclusa la superficie a prato e pascolo permanente e a colture permanenti. Su questo aspetto si ricorda che l’accordo dell’8 febbraio ha stabilito che le aree di interesse ecologico non devono comportare il ritiro dei terreni dalla produzione e immotivate perdite di reddito per i produttori.
Una importante novità del testo approvato dalla Comagri riguarda i pagamenti complementari sui primi ettari di ciascuna azienda, un emendamento fortemente voluto dalla Francia per evitare una eccessiva redistribuzione dalle piccole aziende zootecniche verso le più grandi aziende a seminativo. La proposta prevede che possa essere trattenuto fino al 30% del massimale nazionale da usare per concedere un pagamento complementare al pagamento base sui primi ettari di un’azienda (fino a un massimo di 50 ettari). Riguardo agli altri pagamenti del pacchetto, la quota del massimale legato al sostegno accoppiato aumenta dal 5 al 15%, con possibilità usare un ulteriore 3% del massimale se finalizzato a fornire un sostegno alla produzione di colture proteiche. Inoltre, gli Stati membri che decidono di concedere un sostegno accoppiato nel settore delle vacche nutrici possono integrare tale aiuto con un pagamento addizionale.
Il regime per i piccoli agricoltori diventa facoltativo e prevede che ad esso accedano obbligatoriamente tutti coloro che ricevono meno di 1.500 euro/anno di aiuti. L’ammontare ricevuto da ciascun agricoltore deve essere compreso tra 500 e 1.500 euro per un massimo di 5 anni.
Infine, viene introdotta una clausola di revisione di tutto l'impianto della riforma al 2017.
Stato di avanzamento dei lavori: attività della presidenza irlandese
Contemporaneamente alle attività parlamentari, la presidenza irlandese sta portando avanti le trattative per definire una posizione del Consiglio agricolo sulla Pac.
Sul fronte del pagamento di base, i punti più importanti in discussione riguardano la convergenza interna degli aiuti, con la proposta di applicare un criterio simile a quello della convergenza tra paesi [pdf]: gli Stati membri possono decidere che al più tardi nel 2019, i titoli che al 2014 hanno un valore inferiore al 90% della media nazionale o regionale al 2019, siano incrementati di un terzo della differenza tra il loro valore nel 2014 e il 90% del valore nel 2019. In più possono prevedere che nessun titolo abbia un valore più alto o più basso di una certa percentuale rispetto al valore medio. Altro argomento in discussione è l’aiuto complementare sui primi ettari, chiamato aiuto redistributivo volontario, che tiene conto delle piccole aziende a maggiore intensità di lavoro e dell’esistenza delle economie di scala per le aziende più grandi. In tal caso si stabilisce che il numero di “primi” ettari sarà definito sulla base della dimensione media aziendale nazionale, mentre sul massimale da ridistribuire non si è ancora giunti a un accordo (il testo parla del 30%). Il valore unitario di questo top-up non dovrà superare una certa percentuale (nel testo si parla del 65%) del valore medio nazionale o regionale dei titoli.
Una preoccupazione della presidenza irlandese è legata alla possibile drastica diminuzione del valore dei titoli a seguito dell’entrata nel regime di uno sproporzionato numero di “nuovi” ettari. Per questo motivo si vuole lasciare agli Stati membri la possibilità di limitarne il numero.
Infine, molto accesa e ancora non conclusa è la discussione sui pagamenti verdi, con argomenti scottanti come l’equivalenza, la complementarità con le misure agro-ambientali e la portata della penalizzazione in caso di mancato rispetto delle pratiche verdi.