La Montagna nella strategia per le aree interne 2014-2020

Aree interne e montagna, un’intersezione problematica

L’anno scorso Fabrizio Barca, allora ministro della Coesione territoriale nel governo Monti, avviava un progetto nazionale per le “aree interne”, presentato poi in un “documento di apertura al confronto pubblico” (Metodi ed obiettivi per un uso efficace dei Fondi comunitari 2014-2020) 1. In esso le aree interne erano indicate come una delle tre “opzioni strategiche” decisive, assieme a quelle del Mezzogiorno e delle città e venivano così definite: «quella parte del territorio nazionale distante dai centri di agglomerazione e di servizio e con traiettorie di sviluppo instabili ma al tempo stesso dotata di risorse che mancano alle aree centrali, “rugosa”, con problemi demografici ma al tempo stesso fortemente policentrica e con elevato potenziale di attrazione».
Un gruppo tecnico interministeriale ha dato una versione statistico-cartografica di tale definizione 2, identificando le aree interne con i comuni posti a più di 20 minuti dal più vicino polo urbano con offerta di servizi di livello medio-superiore. Le ha quantificate nel 61,1 % del territorio, con il 22,7% della popolazione nazionale. All’interno di esse ha distinto poi le categorie dei Comuni “periferici” (da 20 a 40 minuti dal polo urbano) e “ultraperiferici” (oltre 40 minuti), che insieme raccolgono il 7,7% della popolazione e occupano il 31,5% della superficie nazionale. Va subito detto che questo spazio corrisponde solo in parte a quello della montagna, infatti è montano solo il 65 % del territorio classificato come “periferico” e “ultraperiferico”, mentre non vi rientrano i Comuni montani più vicini ai poli urbani, né le città comprese nelle aree montane.
“Aree interne” e “montagna” non sono soltanto due realtà che non coincidono geograficamente, ma anche due concetti diversi. Nel primo il riferimento geografico è prevalentemente metaforico, perché più che la posizione fisica, conta la situazione di svantaggio, di parziale privazione di diritti sostanziali e di limitate opportunità di sviluppo. Infatti è un concetto che nasce dalla tradizione degli studi meridionalisti e in particolare dalla riflessione e dall’azione di economisti come Manlio Rossi Doria, Pasquale Saraceno e altri, impegnati già negli anni Cinquanta in programmi di riscatto civile ed economico del Mezzogiorno. “Montagna” è invece un concetto da prendere più alla lettera, in quanto si riferisce a un ambiente in cui i fatti demografici e socio-economici sono strettamente legati a una forte dimensione altitudinale e a quanto ne deriva in termini di forme del rilievo, clima, acque, biocenosi ed altre condizioni ecologiche specifiche (Messerli e Ives 1997, Salsa 2007). Come è noto, tali condizioni ambientali hanno attivato processi interattivi di adattamento che nella lunga durata storica hanno selezionato culture, società ed economie locali con forti caratteri specifici. Questo articolo intende trattare della rilevanza di tali caratteri nelle politiche di coesione territoriale 3.

La “montagna” nelle politiche pubbliche nazionali ed europee

Non si può negare che certi svantaggi che in montagna sono associati alla forte verticalità siano almeno in parte comuni ad altri ambienti “rugosi” come quelli collinari, oppure caratterizzati da difficoltà di accesso, come le piccole isole. E’ vero che l’art. 44 della Costituzione recita: “La legge dispone provvedimenti a favore delle aree montane”, ma non dice che cosa si debba intendere per montagna, così che le norme attuative poterono poi un po’ alla volta estenderne il significato a tutti i territori in condizioni svantaggiate. Già nella prima di queste leggi (la 991/1952, “Provvedimenti in favore dei territori montani”), veniva previsto che gli stessi provvedimenti potessero riguardare anche comuni con “analoghe condizioni economico-agrarie”. Ciò ha dato origine alla cosiddetta “montagna legale” (o “montagna giuridica”), che già nel 1952 si estendeva sul 54, 2% del territorio nazionale, contro il 35,2% di quella fisico-geografica (Nervi 2010).
Per quanto riguarda l’Unione europea, la montagna non è mai stata oggetto di una politica comunitaria specifica, ma nella Politica agricola comune (Pac), già a partire dal Trattato di Roma (1957), la montagna viene a più riprese menzionata tra i “territori svantaggiati” con “handicap naturali permanenti”. Più recentemente essa entra nelle politiche di coesione territoriale, un concetto che la Commissione europea, nel Terzo rapporto sulla coesione (2004), aveva fatto corrispondere al principio in base al quale i cittadini dell’Ue devono avere le stesse opportunità di vita e di accesso ai servizi essenziali indipendentemente da dove abitino. Conseguentemente il Trattato di Lisbona nell’art. 158, raccomanda una “particolare attenzione” per alcuni tipi di aree, tra cui quelle “che soffrono di gravi e permanenti handicap naturali o demografici” e tra queste vengono appunto menzionate le “regioni montane”.
Anche se non esiste un organismo o un’istituzione comunitaria che si occupi specificamente della montagna, non sono mancate, specie negli ultimi anni, occasioni di trattare il problema in incontri inter-governativi e in documenti generali di indirizzo, in ordini del giorno del Parlamento europeo, del Consiglio economico e sociale europeo, del Comitato delle Regioni. Secondo Debarbieux e Rudaz (2010, p. 229.) gli anni 2000 hanno segnato per l’Ue una svolta in materia, dovuta sia all’affermarsi del concetto di coesione territoriale sia all’attenzione rivolta alla diversità naturale e culturale della montagna come “bene comune globale” (Debarbieux e Price 2012) in importanti conferenze internazionali (Rio de Janeiro 1992, Johannesburg 2002) e nell’Anno internazionale della montagna (2002). In particolare è interessante notare che alla originaria visione in negativo della montagna come territorio svantaggiato si è affiancata quella di territorio “diverso”, che può essere strategico in una prospettiva di sviluppo sostenibile, grazie alle proprie valenze economiche, ambientali, energetiche e culturali: si veda ad esempio il Libro verde sulla coesione territoriale (2008).
Il divario tra le categorie “montagna” e “aree interne” riflette anche la parziale divergenza fra tre modi di intendere la montagna che si sono manifestati in Italia e in Europa nelle politiche degli ultimi decenni. Uno si fonda sulle caratteristiche geografico-strutturali: è ad esempio quello dell’Istat in Italia, quello adottato per tutto l’arco alpino dalla Convenzione delle Alpi e, almeno in parte, quello delle politiche agricole dell’Ue. Un secondo considera i “massicci” (o catene montuose) come territori geograficamente connotati che però non possono essere separati da quelli dell’avampaese circostante: è la soluzione proposta da Europa 200+ e nell’Interreg Spazio Alpino. Una terza considera la montagna non in base alle sue caratteristiche intrinseche, ma in quanto appartenente al più vasto insieme dei territori svantaggiati (lontani dai servizi, spopolati, con poche opportunità di lavoro) rispetto ad aree più favorite dalla natura e dalla storia.

La specificità della montagna e la sua rilevanza per le politiche pubbliche

La concezione che sta alla base del sopra citato documento Barca è del tutto coerente con i più recenti indirizzi delle politiche di coesione territoriale comunitarie (Lucatelli S., Salez P. 2012), alla cui definizione lo stesso Barca ha dato un rilevante contributo in sede di Commissione europea 4. Essa combina l’originaria visione in negativo delle aree svantaggiate con quella delle potenzialità di sviluppo offerte dalle risorse territoriali endogene. Vi sono indicati tre obiettivi generali, tra loro connessi, rivolti ad assicurare “modelli di vita competitivi con quelli offerti dalle aree urbane”: 1) tutela del territorio e della sicurezza incentrata sul ruolo degli abitanti, 2) promozione della diversità naturale, culturale, del paesaggio e del policentrismo, attraverso una forte apertura all’esterno, 3) rilancio dello sviluppo e dell’occupazione attraverso l’uso di risorse potenziali poco o male utilizzate.
C’è motivo di credere che il conseguimento di questi obiettivi – in specie il 2° e il 3° - richieda politiche differenziate a seconda dei caratteri specifici locali, e quindi un trattamento particolare dei territori montani all’interno delle politiche per le aree interne. Ciò presuppone una definizione operativa di montagna che risponda a diversità fattuali verificabili, rilevanti per le finalità del progetto “aree interne” e a una visione condivisa dai destinatari e dai responsabili del progetto stesso.
Come s’è detto, il criterio di base, in grado di istituire una differenza specifica con altri ambienti di vita, o in termini esclusivi o almeno in termini di netta prevalenza di certi caratteri, è quello della forte dimensione verticale, con quanto ne consegue di rilevante per la vita umana. A questo proposito gli studi sulle popolazioni montane italiane (ed europee mediterranee) hanno individuato come esclusivi due ordini di fatti, entrambi associati a valori elevati di verticalità. Il primo è connesso alla possibilità di fruire stagionalmente delle condizioni climatico-vegetazionali e pedologiche proprie dei diversi piani altitudinali grazie alle pratiche tradizionali della transumanza e della monticazione. E’ noto come nella lunga durata storica tali pratiche abbiano dato origine a specificità riscontrabili negli usi del suolo, nelle tecniche colturali e pastorali, nei loro prodotti, negli insediamenti, nei paesaggi, nelle espressioni culturali, nelle forme di organizzazione sociale e in quelle giuridico-istituzionali connesse. Il secondo carattere esclusivo riguarda i rapporti con l’ambiente che si sono andati affermando, specie nel secolo scorso, ad opera degli sport dell’alta montagna (quella di regola sopra i mille metri), in particolare gli sport invernali. Negli anni in cui le manifestazioni del primo tipo subivano un progressivo regresso, quelle del secondo si venivano affermando come il principale fattore di crescita della montagna interna, in termini insediativi, occupazionali, demografici e infrastrutturali. Ma mentre il primo era largamente diffuso, il secondo rimaneva in gran parte circoscritto a poche aree corrispondenti soprattutto ai grandi comprensori sciistici.
Ci sono poi vari altri caratteri che in montagna assumono valori e importanza decisamente superiore rispetto agli altri ambienti geografici inclusi nella definizione delle aree interne. Essi riguardano anzitutto la biodiversità naturale, fonte principale di “servizi eco sistemici” di cui difetta il resto del territorio. Del tutto eccezionale è la dotazione di risorse come le acque correnti, il potenziale idroelettrico, i pascoli e le biomasse boschive. Tra i caratteri peculiari che derivano dal clima vanno soprattutto considerati lo spessore e la persistenza del manto nevoso, il rischio valanghe, la maggior vulnerabilità al cambiamento climatico, la riduzione dei rendimenti agricoli con l’altitudine, in parte compensata con la qualità dei prodotti. Vanno inoltre considerati gli ostacoli particolarmente gravi opposti dalla morfologia e dal clima alla circolazione, alla costruzione e alla manutenzione di edifici e infrastrutture. L’adattamento all’ambiente ha poi dato origine, nella lunga durata storica, a caratteristiche specifiche anch’esse rilevanti per le politiche di coesione territoriale, come la grande varietà culturale, la pluriattività, la multifunzionalità del territori e i saperi contestuali che ne derivano, la persistenza di pratiche cooperative comunitarie per la gestione dei beni collettivi.
Per quanto riguarda le finalità delle politiche di coesione territoriale i due caratteri più esclusivi (le pratiche agro-pastorali tradizionali e quelle sportive moderne) hanno nel complesso una valenza positiva. Va però osservato che il valore delle attività agricole tradizionali e di quanto esse hanno storicamente prodotto riguarda in larga misura il passato, cioè la loro eredità paesaggistica, culturale, cognitiva e sociale, mentre il loro ruolo attivo e quindi la loro capacità di riprodursi, è oggi assai ridotta in seguito alla scomparsa di molte pratiche multi-altitudinali, all’esteso abbandono dei campi, dei prati, della silvicoltura e di molti insediamenti stagionali. Rimane tuttavia - oltre all’ingente e diffuso patrimonio paesaggistico, edilizio e culturale - una discreta vitalità delle attività allevatrici, compresa, specie nelle Alpi, la pastorizia transumante. Rimane anche una dotazione di terreni e di boschi che opportuni interventi infrastrutturali e di accorpamento fondiario potrebbero rendere molto produttivi, oltre a un patrimonio di conoscenze e di saperi pratici contestuali preziosi per la tutela ambientale e paesaggistica e per fronteggiare gli squilibri ambientali con la cura dell’ambiente da parte degli abitanti. Anche la frequentazione turistica e sportiva dell’alta montagna, fonte di cospicui vantaggi economici, presenta dei limiti derivanti soprattutto dalla distribuzione geografica squilibrata e dagli impatti ambientali e paesaggistici. Un’elevata valenza positiva hanno poi anche le risorse naturali utilizzabili, l’alto grado di naturalità ambientale e l’organizzazione comunitaria, che però è controbilanciata dalla debole rappresentanza politica. Come prevedibile le valenze più negative riguardano le limitazioni morfologiche e climatiche e la bassa densità demografica con le sue conseguenze sui servizi, la vita sociale, il presidio e la manutenzione di territori molto estesi e di difficile accesso.
Dal punto di vista delle politiche della montagna, quelle che possono far leva sulle potenzialità più positive e diffuse riguardano il turismo, l’insieme innovazione - occupazione - re-insediamento, l’insieme tutela del paesaggio - diversità culturale - recupero edilizio, la tutela dell’ambiente e della biodiversità. Si trovano invece ad affrontare i maggiori ostacoli e costi la protezione dai rischi naturali, la dotazione e gestione di servizi e di infrastrutture dell’accessibilità e quelle a sostegno finanziario e tecnico delle autonomie e locali.

La montagna rurale e le città

Mentre nelle politiche agricole e in quelle di sviluppo locale, come le community lead di indirizzo europeo, la montagna è vista essenzialmente come uno spazio rurale, non si può ignorare che le sorti delle regioni montane sono legate alle città, in quanto sedi di risorse cognitive, imprenditoriali, finanziarie e istituzionali. Ciò vale sia per le aree montane che ospitano città al loro interno, sia per quelle che dipendono dai numerosi centri urbani distribuiti lungo il margine pedemontano. Nel primo caso, il rapporto con la montagna è vitale sia per la città, che ne dipende economicamente e culturalmente, sia per il territorio montano rurale, che trova nella vicina città il necessario supporto alla sua vita sociale ed economica e al suo sviluppo. Nel secondo caso la montagna rurale fa riferimento a città che si situano ai suoi margini e hanno con essa un rapporto di scarsa reciprocità, in quanto le famiglie e le imprese della montagna dipendono strettamente dalla città, mentre per essa l’entroterra montano conta relativamente poco se confrontato con la parte non montana del loro territorio, di regola molto più ricca ed abitata. Questa situazione ha favorito una sorta di colonizzazione politica, economica e culturale della montagna interna, di cui le città del bordo esterno sono state le principali protagoniste a partire dal XIX secolo. (Crivelli e Raffestin 1992, Debarbieux e Rudaz 2010, Dematteis 2009)
In ogni caso la considerazione delle città come componenti necessarie dello sviluppo montano e quindi come destinatarie delle relative politiche, impone a queste ultime una dimensione multi-scalare. Ne deriva una visione della montagna che si aggiunge a quelle fin qui ricordate, basate sui caratteri peculiari dell’ambiente geografico o su quelli derivanti dall’interazione adattiva con gli ecosistemi o ancora sugli handicap strutturali. Queste definizioni, riducendo la montagna a spazio rurale, riducono anche la scala dell’intervento a un livello strettamente locale. Le politiche di sviluppo territoriale più complesse e aperte all’esterno devono invece riguardare aree più vaste. Introducendo l’“effetto città”, esse richiedono una governance locale su almeno due livelli, quello degli attori rurali e quello degli attori urbani.
In questa prospettiva la montagna non è più semplicemente uno spazio geografico particolare per quanto riguarda il rapporto società-ambiente, ma è anche, in prospettiva, un milieu innovateur (Camagni e Maillat 2006), cioè la sede di un sistema di relazioni favorite al tempo stesso dalla prossimità geografica e dalla prossimità socio-culturale degli attori, che generano processi di innovazione e di apprendimento da cui possono derivare visioni, progetti e azioni collettive. Come hanno messo in evidenza studi recenti (Fourny 2001, Perlik 2001, Bätzing 2005 , Crivelli 2006, Dematteis 2009), in questi processi la città media i rapporti con le reti sovra-locali e, grazie alla sua multifunzionalità ed eterogeneità (sociale, economica, culturale), interagisce con la relativa chiusura, omogeneità e specializzazione dei milieu rurali montani. La montagna come oggetto e mezzo di questa interazione è quindi un territorio formato da sistemi territoriali complessi, capaci di auto-organizzarsi di auto-progettare uno sviluppo competitivo a una scala, anche transfrontaliera, che si situa tra il livello comprensoriale e quello regionale.

Conclusioni

Il progetto “aree interne” del Ministero per la coesione territoriale, individua queste aree in base a criteri tradizionali di svantaggio socio-economico, ma al tempo stesso riconosce che esse hanno anche notevoli potenzialità di sviluppo demografico ed economico basate su risorse contestuali poco o male utilizzate. Lo sviluppo e la riqualificazione di questi spazi viene perciò inserita tra le priorità delle politiche territoriali nazionali, in quanto, oltre ad assicurare una parità sostanziale di diritti a chi già li abita, può favorire una miglior distribuzione geografica della popolazione e delle attività economiche, contribuendo così in modo rilevante alla ricchezza nazionale e insieme alla salvaguardia e alla valorizzazione di un ingente patrimonio naturale e culturale. Può infine rispondere a quella crescente domanda di qualità insediativa che oggi si rivolge di preferenza ai “territori lenti” e diventare così il laboratorio di nuovi modi di abitare (Lanzani 2005). Il progetto ministeriale non fa però differenza tra “aree interne” e “aree montane” come categorie rilevanti per le politiche pubbliche nazionali e – affidando questa distinzione alle scelte delle Regioni - lascia quindi aperto il problema di una politica della montagna basata su certe caratteristiche peculiari che richiedono misure e interventi specifici.
In questa prospettiva, l’esame qui condotto ha messo in evidenza come per una politica di questo tipo i criteri adottati dal Ministero della Coesione territoriale andrebbero integrati in due direzioni. La prima, restrittiva, suggerisce un trattamento differenziato della montagna entro la più vasta categoria delle aree interne, giustificato dalla rilevanza di certi caratteri esclusivi o nettamente prevalenti. La seconda richiede invece di allargare i confini delle aree di intervento, includendovi le città come potenziali motrici dello sviluppo della montagna rurale.
Nella prima direzione va la proposta di regolamento Feasr 2014-2020, che offre la possibilità di inserire nei programmi di sviluppo rurale dei “sottoprogrammi tematici (…) rispondenti a specifiche esigenze”, tra cui quelle delle “zone montane” (art. 8 e 33). In ogni caso, anche volendo evitare la relativa macchinosità di questa soluzione, basterebbe che le Regioni si dotassero di una visione strategica e intersettoriale dello sviluppo montano.
La seconda direzione richiede politiche diverse a seconda che le città siano già naturalmente e storicamente in simbiosi con un “loro” territorio montano, oppure che esse abbiano un rapporto di scarsa reciprocità con un entroterra montano più o meno periferico. In entrambi i casi le città – e non solo le aree rurali - dovrebbero essere destinatarie di politiche mirate. Ma mentre nel primo caso si tratta essenzialmente di rafforzarne il ruolo, nel secondo occorre indirizzare gli interventi a sostegno di accordi strategici tra città ed entroterra montano (Aeem 2008), nel quadro di norme nazionali che riconoscano, anche sul piano delle compensazioni finanziarie, il ruolo dei territori e delle popolazioni montane nella tutela e nella produzione di beni comuni (Rullani 2009) e di risorse strategiche, come quelle idriche ed energetiche ( Borghi 2009).

Riferimenti bibliografici

• Aem (2008), Livre vert. Vers une politique de la montagne de l’Union européenne: une vision européenne des massifs montagneux, Chambéry-Bruxelles, Association Européenne des Elus de la Montagne

• Bätzing W. (2005), Le Alpi. Una regione unica al centro dell’Europa, Torino, Bollati Boringhieri 2005

• Borghi E. (a cura), (2009), La sfida dei territori nella green economy, Bologna, Il Mulino Camagni R., Maillat D. (eds.), (2006), Milieux innovateurs. Théorie et politiques, Paris, Economica Anthropos

• Crivelli R. (2006), I paradossi della città alpina, in: C. Ferrata (a cura), Il senso dell’ospitalità. Un omaggio a Eugenio Turri, Bellinzona, Casagrande, pp. 129-142

• Crivelli R., Raffestin C. (1992), Blanche Neige et le sept Nains ou la transormation de la montagne en patrimoine commun, Revue de Géographie Alpine, 80, 4, pp. 213-227

• Debarbieux B., Price M. F. (2012), Mountain Regions: a Global Common Good?, Mountain Research and Development, 32 (suppl), S7-S11

• Debarbieux B., Rudaz G. (2010), Les faiseurs de montagne. Immaginaire politiques et territorialités XVIIIᵉ-XXIᵉ siècle. Paris, Cnrs Editions

• Dematteis G. (2009), Polycentric urban regions in the Alpine space, Urban Research and Practice, vol 2, n.1, pp18-35

• Dematteis G. (2013), Montagna e aree interne nelle politiche di coesione territoriale italiane ed europee, Territorio, n. 66

• Fourny M.-C. (2001), La ville Alpine, utopie urbaine et projet politique, Le Globe (soc. de Géographie del Genève), t. 141, pp. 39-55

• Lanzani A. (2005), Geografie, paesaggi, pratiche dell’abitare e progetti di sviluppo, Territorio, nuova serie, 34, pp. 19-36

• Lucatelli S., Salez P. (2012), La dimensione territoriale nel prossimo periodo di programmazione, Agriregionieuropa, 31

• Messerli B., Ives Y.-D., (Eds.) (1997) Mountain of the World: a Global Priority. Partenon, New York and London

• Nervi P. (2010), Il significato di montagna, in: Dossier Ripensare la montagna, suppl. a Economia Trentina, LVIV, n. 2-3

• Perlik, M. (2001) Alpenstädte. Zwischen Metropolisation und neuer Eigenständigkeit, Bern, Geographica Bernensia

• Rullani E. (2009), L’economia del margine scopre la sua modernità, in: Borghi, cit., pp 281-30

• Salsa A. (2007), Il tramonto delle identità tradizionali. Spaesamento e disagio esistenziale nelle Alpi, Scaramagno (TO), Priuli & Verlucca

• 1. Cfr: [pdf]
• 2. Presentata nel seminario ”Le aree interne: nuove strategie per la programmazione 2014-2020 della politica di coesione territoriale” tenutosi a Roma il 15 dicembre 2012 [link]
• 3. Per una trattazione più ampia di questo tema si veda Dematteis 2013.
• 4. Cfr. An agenda for a Reformed Cohesion Policy: a place-based approach to meeting European Union Challenges, Aprile 2009 [link]