La riforma delle Politiche di sviluppo rurale 2014-2020

Istituto Nazionale di Economia Agraria

Introduzione1

Dopo la pubblicazione delle proposte di riforma da parte della Commissione Europea, in ottobre 2011 (EC, 2011), si è sviluppata una intensa discussione sul regolamento per lo sviluppo rurale, che ha condotto, in sede di negoziato tra Commissione, Parlamento Europeo e Consiglio, all’approvazione di un testo che può essere considerato ormai definitivo. Si prevede infatti che esso possa essere approvato entro il prossimo dicembre, per consentire agli Stati Membri (SM) di poter avanzare con la preparazione dei Piani di Sviluppo Rurale (Psr) entro un quadro giuridico certo. La maggioranza degli SM e Regioni hanno già avviato la preparazione dei Psr, sotto l’assunzione che le decisioni finali circa l’allocazione finanziaria interna all’Unione non differisca grandemente da quella che la Commissione Europea ha fatto circolare nelle precedenti settimane e che, come discuteremo più avanti, vede solo Francia e Italia, tra i grandi paesi, beneficiare di un incremento delle risorse sulla rubrica sviluppo rurale. In particolare l’Italia, con tutta probabilità2, beneficerà anche di un incremento di risorse nelle politiche di coesione, il che rende il quadro finanziario della prossima programmazione estremamente positivo per il nostro paese, almeno sotto il profilo delle politiche strutturali.
Questo articolo si propone di esaminare le seguenti questioni:

• quali cambiamenti siano stati introdotti nelle politiche di sviluppo rurale;
• in quale scenario si verrà a collocare la preparazione delle politiche di sviluppo rurale 2014-2020 e in che modo questo scenario influenzerà le strategie che si stanno formulando, sia a livello nazionale che a livello regionale;
• quali sono i costi di transazione che possono condizionare in futuro la qualità dei programmi, il loro potenziale successo e/o fallimento.

I principali cambiamenti nel quadro di regole per lo sviluppo rurale

Il nuovo set di Regolamenti3 introduce diversi tipi di cambiamenti, che potremmo riassumere brevemente in cinque grandi categorie:

• una struttura di programmazione comune, che include sia le politiche di coesione sia lo sviluppo rurale allo scopo di rafforzare l’integrazione e il coordinamento tra esse;
• una nuova declinazione dell’approccio strategico anche all’interno delle politiche di sviluppo rurale;
• un’enfasi sugli approcci cooperativi e partenariali in diversi campi di intervento, non solo per lo sviluppo locale (Leader), ma anche per le filiere, le reti di imprese e gli interventi in campo ambientale;
• una nuova enfasi sull’innovazione e sul suo trasferimento nei sistemi agricoli;
• un approccio più selettivo nella definizione dei beneficiari degli interventi sia per le aree rurali, sia per i singoli beneficiari (piccole imprese, aziende di una certa dimensione, start-up, ecc.).

La nuova struttura di programmazione è fornita da 11 Obiettivi Tematici (OT) derivanti dalla strategia di Europa 2020 e da un documento unico di programmazione: l’Accordo di Partenariato (AP). Nell’AP va definito il contributo dello sviluppo rurale agli obiettivi comuni e i modi per coordinare le diverse politiche. Questa è sicuramente la sfida maggiore del nuovo periodo di programmazione, dato che da Agenda 2000 in poi le diverse politiche hanno di fatto operato in modo autonomo l’una dall’altra, attraverso programmi e fasi separate, che hanno consentito ben poche relazioni funzionali tra esse (fatta eccezione per le regioni obiettivo 1 nel periodo 2000-2006). Nel periodo corrente (2007-2013) la programmazione è guidata da due documenti, il Piano Strategico nazionale (Psn) e il Quadro Strategico Nazionale per le politiche di coesione (Qsn), che hanno avuto, in realtà, pochi punti di raccordo. L’AP differisce fortemente dal Psn per diverse caratteristiche, quali:

• la quantificazione di precisi indicatori di risultato (target) per ciascun obiettivo tematico;
• l’esistenza di condizionalità di diverso tipo (sociale, economico e ambientale) da soddisfare con l’approvazione dei programmi o comunque entro un periodo stabilito;
• la dimostrazione di una sufficiente capacità amministrativa per le autorità responsabili dei programmi;
• le modalità di coordinamento tra le diverse istituzioni per realizzare azioni in favore di territori specifici (rurali, urbani, costieri) e di gruppi target.

Queste caratteristiche rendono l’AP, in linea di principio, uno strumento più potente del Psn nella programmazione nazionale e nel contempo più rispondente ai bisogni degli attori locali, che manifestano una forte domanda potenziale di integrazione e di combinazione di più risorse finanziarie. Tuttavia, l’integrazione dei Fondi non è una sfida risolvibile con le sole regole comunitarie. Dipende in gran parte dalla volontà di cooperazione di policy-maker e amministratori pubblici, responsabili dei diversi Fondi, i quali però spesso manifestano una forte tendenza (path-dependency) a considerare le risorse finanziarie nella loro area di competenza esclusiva, senza alcun rapporto con le altre risorse, se non quello della demarcazione amministrativa. Ciò implica che l’AP richiederà un maggior sforzo di coordinamento, introducendo nuovi costi di transazione (meeting, comitati, risorse umane specializzate nella programmazione, ecc.).
Nella nuova struttura di programmazione vi è anche una modifica dell’approccio strategico allo sviluppo rurale. Questo è uno degli aspetti più controversi, su cui vi è stata, nella fase preparatoria della riforma, una forte richiesta di semplificazione e di maggiore efficacia delle regole comunitarie. Richiesta che è stata tradotta nella possibilità di combinare programmi regionali e nazionali nello stesso paese e soprattutto in una maggiore flessibilità nella struttura del Piano di Sviluppo Rurale: sei priorità (invece di quattro assi), accoppiate ad un menu di misure che possono essere combinate senza vincoli e finalizzate alle priorità (invece che essere raggruppate rigidamente ex-ante in quattro assi). Anche le misure sono state accorpate in insiemi più ampi, come nel caso, ad esempio, della misura di sostegno degli investimenti materiali ed immateriali (art. 18 del futuro nuovo regolamento), che raggruppa gli investimenti nelle imprese agricole, nella trasformazione, commercializzazione e sviluppo dei prodotti, nelle infrastrutture e infine negli investimenti non produttivi in campo ambientale. Ciò ha portato indubbiamente ad una migliore organizzazione degli interventi, che sono ora più semplici da leggere e utilizzare. Esamineremo più avanti in dettaglio alcune implicazioni di questo nuovo sistema, che in linea di principio dovrebbe rispondere in modo più efficace alle esigenze gestionali di una programmazione soggetta a diversi mutamenti esogeni.
Gli approcci cooperativi e partenariali sono enfatizzati nell’art. 36 del nuovo regolamento e nella nuova edizione dell’approccio Leader. L’art. 36 focalizza l’attenzione su differenti forme di «istituzioni intermedie» capaci di promuovere la cooperazione locale: filiere (corte e lunghe), reti di impresa, partenariati simili al Gal, ecc.. Nel caso delle filiere, la vera sfida appare la dimostrazione del valore aggiunto generato per i produttori di base (il settore agricolo strictu sensu). Tuttavia, l’evidenza empirica in questo campo mette in luce che il valore aggiunto generato dall’approccio di filiera dipende dalla capacità contrattuale (via accordi interprofessionali) delle associazioni di produttori nei confronti dell’industria, più che da criteri imposti ex-ante agli investimenti nella filiera dalle amministrazioni regionali. I progetti di filiera, invece, focalizzano l’attenzione più sugli investimenti strutturali, che sugli accordi e sull’organizzazione della filiera stessa.
Anche sull’approccio integrato allo sviluppo locale le novità introdotte dai Regolamenti appaiono interessanti: il nuovo Leader, denominato «Community-led Local Development» (Clld), potrà essere finanziato da tutti i Fondi e si potrà estendere dalle aree rurali e della pesca (dove era concentrato sinora) alle aree urbane e peri-urbane. Questa visione multi-fondo dello sviluppo locale e la sua estensione a tutte le aree fornisce una nuova e forte legittimità al metodo Leader, dopo circa vent’anni della sua applicazione in Europa. Inoltre, l’apertura al multi-fondo garantirebbe agli stessi interventi nel rurale quelle opportunità di finanziamento che, da solo, il Feasr non potrebbe fare. La visione multi-fondo nel metodo Leader, in realtà, non è nuova: era già presente nel Leader I e II. Ma in futuro richiederà, qualora venisse effettivamente praticata, risorse umane e investimenti in informazione, coordinamento e processi di apprendimento sia nelle comunità locali, sia, soprattutto, nelle strutture amministrative nazionali e regionali. Questa è la ragione per cui, nella presente discussione sull’applicazione del Clld in diversi paesi, il metodo leader viene percepito come complicato e difficile da gestire dai «new comers» dello sviluppo locale partecipato.
Tuttavia, l’approccio integrato allo sviluppo locale non viene ammesso solo nell’ambito di partenariati tipo Gal, ma anche in associazioni di partner pubblici e privati strutturate e organizzate in modo diverso da questo modello (art. 36). Inoltre, per la prima volta, si riconosce l’importanza dei servizi di base per la popolazione e delle infrastrutture su piccola scala all’interno di piani di sviluppo dei comuni rurali (art. 21).
L’innovazione nel sistema agricolo è un'altra questione chiave del futuro periodo di programmazione. Innanzitutto è un principio orizzontale, che dovrebbe tradursi in criteri per allocare i fondi del Psr tra le imprese beneficiarie. In secondo luogo, si eleva al rango di metodo per il trasferimento dei prodotti della ricerca al mondo delle imprese attraverso la creazione di gruppi operativi per l’innovazione. Questi gruppi non sono del tutto nuovi nello sviluppo rurale. Sono stati introdotti nella presente fase (2007-2013) attraverso una misura di promozione della cooperazione per lo sviluppo di nuovi prodotti, processi e tecnologie in agricoltura, forestazione e agro-alimentare. Una cooperazione che coinvolge i produttori primari, l’industria di trasformazione e il mondo della ricerca (art. 29 del regolamento n. 1698/2005). Tuttavia, la diffusione dei gruppi per l’innovazione è stata piuttosto limitata e distribuita in modo differenziato a livello regionale. La sfida dovrebbe essere il mainstreaming di un approccio che non ha avuto il successo sperato nei Psr attuali. Come nel caso del metodo Leader, non sempre questa diffusione ne migliora i risultati sul territorio. Inoltre, l’innovazione è un tema che oltrepassa i confini delle regioni amministrative e quindi potrebbe essere opportuno un approccio multi-regionale, soprattutto in tutti quei paesi con un assetto istituzionale regionalizzato. Pertanto, la messa in atto di gruppi efficaci e la loro selezione introduce nuovi costi di informazione e coordinamento, senza i quali l’innovazione non può essere efficacemente adottata nei diversi contesti regionali.
Il nuovo regolamento sullo sviluppo rurale chiede agli Stati Membri un approccio più selettivo nella definizione dei beneficiari degli interventi. Criticata a più riprese dalla Corte dei Conti in diverse relazioni monografiche su specifici interventi (il sostegno agli investimenti aziendali, le misure agro-ambientali, le indennità compensative per le zone svantaggiate, il metodo Leader, ecc.), la Commissione Europea ha inserito in alcune misure chiave nuovi e più stringenti criteri per la scelta dei beneficiari, che vanno nella direzione di precisare il targeting degli interventi, che gli SM tendevano a tenere invece piuttosto «lasco». È questa una forte inversione di rotta nella programmazione strategica nazionale e regionale, che obbliga in una direzione più severa il design degli interventi dei Psr. Una maggiore selettività viene introdotta, ad esempio, nella selezione delle zone svantaggiate (art. 33), con una riduzione di quelle con sensibili svantaggi naturali se nel frattempo tali svantaggi si siano attenuati o venuti meno. Analogamente, anche per l’agro-ambiente il sostegno viene assicurato solo per coloro «che si impegnano volontariamente a realizzare interventi consistenti» (art. 29) che vadano oltre i requisiti obbligatori dei pagamenti verdi del primo pilastro. Ancora, nel campo degli investimenti nelle infrastrutture irrigue, il sostegno comunitario viene concesso solo se con l’investimento si ottiene un risparmio di acqua compreso tra il 5 e il 25% del consumo iniziale, che deve arrivare anche al 50% nelle aree scarsamente dotate di acqua (art. 46).
Tutte le novità che sinteticamente abbiamo descritto introducono delle rilevanti innovazioni nella governance delle politiche di sviluppo rurale, che sono destinate a migliorarne l’efficacia e/o l’efficienza. Tuttavia, queste innovazioni comportano, prima di divenire effettive, due passaggi: innanzitutto una formalizzazione di regole nel Psr e, in secondo luogo, una definizione di norme e criteri di eleggibilità e di selezione nelle procedure pubbliche di accesso (bandi). Questi due passaggi sono in genere decisivi per valutare il grado effettivo di applicazione delle riforme, perché anche i più innovativi principi possono essere resi inefficaci da resistenze nell’applicazione della riforma. La percezione che si ha di questa ed i conseguenti comportamenti degli stakeholder, dunque, saranno cruciali per capire i modi e gli spazi di innovazione che verranno sfruttati nel prossimo futuro. Questi comportamenti verranno influenzati da due ordini di fattori:

• innanzitutto, dallo scenario generale di policy, in particolare dal ruolo delle politiche nazionali e dagli effetti redistributivi della riforma del 1° pilastro;
• in secondo luogo, dalla percezione degli stakeholder dei costi di transazione che la riforma comporta e dagli incentivi che essa offre all’introduzione delle innovazioni che abbiamo sin qui descritto.

Andremo ad esaminare lo scenario generale nel terzo paragrafo e i principali costi di transazione nel quarto paragrafo.

Il futuro scenario per la definizione delle strategie di sviluppo rurale in Europa

Per capire l’evoluzione probabile delle politiche di sviluppo rurale in Italia, assume un’importanza chiave l’evoluzione di alcune componenti dello scenario più generale entro cui queste politiche si muoveranno. Lo scenario generale per la definizione delle strategie di sviluppo rurale sarà influenzato da alcune componenti fondamentali quali:

• il nuovo quadro finanziario comunitario per il periodo 2014-2020;
• il quadro delle politiche agricole nei singoli paesi membri;
• il potenziale impatto della riforma della Pac nel campo del 1° pilastro.

Se guardiamo alle allocazioni finanziarie delle risorse totali e per paese (Figura 1), lo sviluppo rurale passerà dagli attuali 95,5 miliardi (2007-2013) agli 84,7 miliardi di euro per il periodo 2014-2020 (-10,6 miliardi €, pari a -11,1 % a prezzi costanti 2011). Gran parte dei paesi più grandi (in primo luogo la Polonia, seguita da Germania, Spagna e Romania) risultano perdere risorse rispetto al periodo 2007-2013, eccezion fatta per la Francia e l’Italia. Quest’ultima, in particolare, avrà più risorse sia sulla voce sviluppo rurale, sia sulle politiche di coesione (secondo una stima del Dipartimento Politiche di Coesione si tratterebbe di 29,5 miliardi, con un incremento di 0,8 miliardi rispetto al 2007-2013). L’Italia riceverebbe anche 500 milioni di € aggiuntivi per interventi nelle aree interne, a carico del Fesr, cifra che rappresenta la dotazione specifica per la Strategia Nazionale per le aree interne nelle regioni meno sviluppate. In sostanza, almeno sugli interventi di tipo strutturale (2° pilastro + coesione), le dotazioni finanziarie per la futura programmazione possono ritenersi soddisfacenti. Ciò consente alle regioni di programmare gli interventi con la relativa certezza di mantenere almeno le risorse della programmazione 2007-2013, salvo decisioni diverse che verranno assunte sull’entità del cofinanziamento nazionale, che potrebbe essere inferiore a quello assicurato sinora. La maggiore dotazione futura sullo sviluppo rurale potrebbe essere redistribuita tra le regioni in virtù di alcuni criteri premiali, la cui discussione è tuttora in corso. Non appare invece realistico l’attivazione di un meccanismo che trasferisca risorse dal 1° al 2° pilastro4, per le rilevanti decurtazioni di fondi che si prospettano sul 1° pilastro.

Figura 1 - Allocazione finanziaria delle risorse per lo sviluppo rurale 2014-2020

Il secondo elemento di scenario è dato sicuramente dall’evoluzione del budget nazionale per le politiche agricole. Le politiche di sviluppo rurale, intese come politiche strutturali classiche e politiche per il territorio e la popolazione rurale, sono divenute sempre di più politiche finanziate dall’UE. Ciò è avvenuto essenzialmente per due ragioni:

• per la riduzione nel tempo del ruolo del bilancio nazionale (inteso come somma di risorse centrali e regionali) nel finanziamento di queste politiche. In Italia questa tendenza è molto evidente, soprattutto a partire dalla crisi economica e finanziaria (2008);
• l’ampliamento della nozione stessa di politiche per lo sviluppo rurale e delle misure incluse nel menù originario. Infatti, le riforme della Pac che si sono succedute nel tempo hanno allargato sempre più la panoplia di misure di intervento, anche attraverso il trasferimento di tipologie di strumenti tradizionalmente di competenza del 1° pilastro (ad es. si pensi alla gestione del rischio).

Figura 2 - Evoluzione della spesa pubblica in agricoltura in Italia per fonte di spesa 

Fonte: elaborazione di dati da Inea, Annuario dell’Agricoltura Italiana, varie annate

La riduzione delle risorse per le politiche nazionali per l’agricoltura è stata particolarmente accentuata negli anni centrali della crisi (Figura 2). Il rispetto delle politiche di bilancio e degli impegni assunti con l’UE si è tradotto nella difficoltà di mantenere i livelli di spesa pre-crisi (2006-2008). Per la spesa regionale la caduta è stata costante e graduale (-20% rispetto al periodo pre-crisi); per quella nazionale, invece, il taglio della spesa si è concentrato in particolare nel 2009 e poi il governo centrale ha mantenuto grossomodo costante l’impegno in agricoltura. Di converso la spesa UE, che include i pagamenti erogati su entrambi i pilastri della Pac, si accresce nel tempo e, soprattutto negli anni della crisi, riveste una importanza cruciale nel finanziare i fabbisogni del settore. Sfortunatamente, un simile dettaglio sulla spesa pubblica in agricoltura non è disponibile per gli altri paesi membri. Tuttavia è possibile utilizzare come proxy della spesa agricola nazionale gli aiuti di Stato che la Commissione approva annualmente per tutti i paesi europei5. Dall’evoluzione degli aiuti di Stato in agricoltura nel complesso degli Stati Membri, si conferma che la caduta della spesa agricola nazionale non è solo una tendenza italiana (Figura 3): si nota, in particolare, una forte riduzione del sostegno nazionale già a partire della seconda metà degli anni ’90, seguita da una temporanea ripresa dopo l’ultimo allargamento ai paesi dell’Europa centro-orientale e poi da un’ulteriore caduta dopo il 2008. È evidente che in questo scenario, caratterizzato da una tendenza che può essere considerata oramai strutturale, i fondi del Feasr 2014-2020 sono da considerare come la principale fonte di sostegno di politiche agricole mirate ai bisogni strutturali del settore e, come tali, sottoposte a forti pressioni, da parte dei vari stakeholder del mondo agricolo, per coprire interventi ordinari, non più finanziabili dalle politiche nazionali o regionali. In sostanza, i Psr tendono, per così dire, a mutare la loro pelle: da strumenti di politiche aggiuntive a strumenti di politiche ordinarie. Questo mutamento non appare, a nostro avviso, positivo per le implicazioni che ha sul futuro disegno strategico di quelle politiche: nella misura in cui diventano strumenti di politiche ordinarie, esse tenderanno a coprire le esigenze più disparate e quindi a perdere di vista il focus tematico e/o territoriale che la stessa regolamentazione comunitaria richiede a tutti gli Stati Membri. Crediamo che questa contraddizione non sia del tutto sfuggita agli stessi servizi della Commissione che valutano i programmi e la loro coerenza interna, sempre più difficile da dimostrare alla luce della panoplia di interventi che caratterizzano le politiche di sviluppo rurale. Tale contraddizione è meno forte nel caso delle politiche di coesione, invece, che impongono a tutti gli Stati Membri il rispetto della regola dell’addizionalità nei programmi comunitari6.

Figura 3 - Evoluzione degli Aiuti di Stato in agricoltura nell’UE a 27

Fonte: elaborazione su dati DG Concorrenza, Scoreboard degli aiuti di Stato

Il terzo elemento di scenario, infine, è rappresentato dal potenziale impatto della riforma del 1° pilastro sulla redistribuzione dei pagamenti diretti (PD). Analisi recenti di scenari differenti della regionalizzazione dei PD nell’agricoltura italiana (Pupo D’Andrea e De Vivo, 2013) mettono in luce che: a) le regioni che attualmente assorbono la gran parte dei PD (Lombardia, Veneto e Puglia, con circa il 36,5%), subirebbero un forte taglio, a meno di non ipotizzare uno scenario conservativo; b) le aree di montagna e di collina beneficerebbero di una rilevante redistribuzione a danno delle aree di pianura in tutte le regioni; c) una certa redistribuzione si verificherebbe anche tra settori produttivi, con un taglio dei PD per le aziende cerealicole specializzate, gli altri seminativi e le zootecniche specializzate nel Nord Italia, nonché per le frutticole specializzate, le agrumicole e le olivicole nel Sud Italia. Anche questa redistribuzione interna dei PD, con tutta probabilità, si tradurrebbe in una forte pressione sulle risorse dei Psr per compensare i tagli del 1° pilastro, con la conseguenza di ridurre i margini di manovra delle politiche di sviluppo rurale e di accentuarne la funzione di leva congiunturale, attenuando di converso quella di stimolo delle trasformazioni strutturali dell’agro-alimentare e del territorio rurale.

Costi di transazione e fattori potenziali di successo e/o fallimento

La riforma dello sviluppo rurale, come abbiamo già evidenziato nel secondo paragrafo, non implica dei cambiamenti radicali nel quadro di regole comunitarie. Potremmo usare, in questo caso, il concetto, già introdotto da Douglass C. North (1990), di «cambiamento istituzionale incrementale»7. La domanda che intendiamo sollevare è la seguente: qual è il più probabile grado di successo delle maggiori innovazioni introdotte dalla riforma (integrazione dei Fondi, concetto di innovazione, approcci cooperativi, ecc.)? I risultati della riforma dipendono, a nostro avviso, da tre fattori istituzionali chiave:

• gli effetti della riforma sui costi di transazione percepiti dai principali stakeholder;
• il sistema di incentivi che la riforma prevede e che verranno posti in essere nei programmi nazionali e regionali per compensare i suddetti costi di transazione;
• il ruolo di eventuali «agenti del cambiamento» che possano sfruttare gli spazi offerti dal sistema di incentivi e fornire una base di consenso per le innovazioni introdotte dalla riforma.

Gran parte delle nuove regole, come abbiamo visto, contribuiscono a modificare i costi di design e di attuazione dell’AP e dei Psr. In particolare, si tratta di tre tipi di costi:

• costi di coordinamento, legati al quadro comune per tutti i Fondi e alla necessità di rendere coerenti differenti programmi e progetti integrati;
• costi di informazione, legati alla crescente complessità delle nuove regole e alla necessità di acquisire informazioni sulle modalità con cui le altre politiche operano;
• costi di apprendimento, legati all’introduzione di regole nuove e al reperimento di expertise in differenti campi di intervento.

La dimensione di questi diversi costi genera seri vincoli nella gestione e nell’accesso alle politiche, sia per le pubbliche amministrazioni, sia per i singoli beneficiari. A questo riguardo, i costi di transazione appaiono piuttosto evidenti nel processo di coordinamento dei diversi Fondi per la preparazione dell’AP. Costi di informazione sorgono evidentemente, ad esempio, per gli esperti in un tipo di politica nell’accesso al complesso set di regole delle altre politiche. Analogamente, costi di apprendimento emergono nella preparazione di forme di progettazione come i progetti integrati o i progetti di filiera.
Il nuovo Regolamento, comunque, introduce una serie di strumenti per ridurre i costi di transazione in due modi: innanzitutto, attraverso forme di compensazione finanziaria di tali costi; in secondo luogo, attraverso la semplificazione di regole che avevano appesantito la gestione sia per le amministrazioni pubbliche, sia per i beneficiari finali. Vediamo innanzitutto quali siano le forme fondamentali di compensazione dei costi di transazione.

Forme di compensazione finanziaria dei costi di transazione

Il nuovo sistema di programmazione implica una serie di costi di transazione legati all’introduzione di una logica orientata al risultato (sistema di target) e alla quantificazione dei risultati stessi (attraverso indicatori di risultato). Il regolamento introduce a tale scopo una riserva di performance, destinata a premiare i programmi più efficaci ed efficienti. La riserva era stata già utilizzata nel periodo di programmazione 2000-2006 per i programmi delle politiche di Coesione, in funzione del raggiungimento di target nel settore delle infrastrutture e dei servizi essenziali per la popolazione nelle regioni meno sviluppate. Il funzionamento di un sistema di incentivi di questo tipo dipende largamente da due fattori chiave: a) la qualità dei target dei programmi; b) la capacità di gestione di un sistema di indicatori di risultato a livello comunitario e nazionale. L’introduzione di un sistema di target nel campo dello sviluppo rurale richiede una valutazione di queste due condizioni e della possibilità di mettere in piedi un meccanismo che funzioni. Ciò implica un forte investimento iniziale in risorse umane, metodi e assistenza tecnica. Ora, considerando la forte resistenza dei principali stakeholder (in primo luogo le regioni) all’introduzione di metodi rigorosi di misurazione dei risultati, come dimostra l’esperienza delle precedenti programmazioni, e la forte frammentazione delle attività di monitoraggio, divise fra governo centrale, regioni e organismo pagatore, l’estensione della riserva di performance al campo dello sviluppo rurale appare di dubbio successo.
Il sistema di incentivi al coordinamento e all’integrazione diviene forse più promettente a livello locale, dove le comunità locali e i partenariati esprimono una forte domanda di politiche integrate, indipendentemente dalla fonte finanziaria di provenienza. Questo è il caso, ad esempio, dei progetti di filiera, dove gli effetti sulla competitività territoriale dipendono non solo dagli investimenti aziendali, ma anche da quelli in servizi e infrastrutture (ad es. logistiche), o delle reti di impresa o ancora dei partenariati pubblico-privati. Questi incentivi servono a compensare gli indubbi costi di transazione che tutti gli approcci integrati hanno rispetto alle politiche più tradizionali, basati sulla singola domanda di finanziamento. Sotto questo profilo, il regolamento sullo sviluppo rurale prevede la copertura dei costi di informazione, animazione, coordinamento, monitoraggio e gestione dell’agenzia locale o del gruppo di aziende coinvolte nel progetto. La copertura dei costi di transazione diventerà possibile non solo per il metodo Leader, dunque, ma anche per progetti collettivi per l’agro-ambiente, il cambiamento climatico, le energie rinnovabili, le foreste, ecc.. Tutte queste forme progettuali, inevitabilmente, richiedono un approccio diverso anche da parte della pubblica amministrazione, che è chiamata non solo a valutare la regolarità amministrativa delle operazioni, ma anche a fare un passo in più: seguire i progetti, consigliare e assistere gli attori nei passaggi fondamentali, supportarli nelle eventuali difficoltà attuative, ecc.. In qualche caso questi compiti sono stati appaltati a strutture esterne di tipo privatistico, prevalentemente società di consulenza e valutazione, ma con risultati molto discutibili. Di conseguenza, appare necessario che la pubblica amministrazione cambi anche modo di vedere queste forme progettuali e il personale tecnico sia formato a valutare questi interventi sotto il profilo dell’impatto territoriale che può generare.
Un sistema di incentivi al coordinamento delle politiche nazionali con le politiche aggiuntive finanziate dai Fondi europei è stato di fatto messo in piedi all’interno della Strategia Nazionale per le Aree Interne, promossa dal Ministero della Coesione Territoriale, dal Ministero delle Politiche Agricole e Forestali e dal Ministero del Lavoro. In questo caso, il coordinamento viene promosso innanzitutto a livello nazionale tra le amministrazioni nazionali e quelle regionali nella definizione della strategia nazionale, in secondo luogo a livello di singola area interna dove si sperimenta il nuovo metodo territoriale. Questo metodo è fondamentalmente basato su un Accordo di programma Quadro che mette insieme le risorse finanziarie derivanti da diverse fonti (ordinarie e comunitarie) per realizzare su scala locale progetti di sviluppo insieme a servizi essenziali alle popolazioni che vivono nelle aree interne. In questo caso l’incentivo che la Strategia nazionale fornisce agli attori locali è duplice: a) una forma di co-progettazione tra livello centrale e livello locale per definire il progetto, in cui la visione esterna e più ampia dei vincoli e delle opportunità di sviluppo si unisce alla visione locale dei fabbisogni; b) l’inserimento del progetto in un ambito di sperimentazione che lo fa diventare parte di una cosiddetta «federazione nazionale di progetti» e gli dà un’ampia visibilità e riconoscimento di valore in ambito nazionale. Non si tratta pertanto solo di incentivi espliciti che coprono parte o tutti i costi di transazione, ma anche di incentivi impliciti che derivano dall’acquisizione di beni relazionali e reputazionali che solo questa forma di co-progettazione e di partecipazione in rete può consentire.
Vi è un’altra serie di incentivi impliciti che derivano, per gli stakeholder agricoli, dalla cooperazione con attori economici e sociali nella programmazione dei futuri Fondi. Tali incentivi appaiono abbastanza evidenti, ad esempio, nella preparazione dell’Accordo di Partenariato. In primo luogo, vi è l’opportunità di dar «voce» alle esigenze del settore anche nei riguardi di policy-maker non agricoli, che usualmente sono disinformati per via della tradizionale separazione tra settori della pubblica amministrazione. In taluni casi, soprattutto laddove l’agricoltura e l’agro-alimentare hanno un peso economico e sociale rilevante, può essere appetibile per attori politici e istituzionali non agricoli individuare interlocutori nuovi per le loro politiche e allargare la platea dei potenziali beneficiari. In secondo luogo, vi sono incentivi a cooperare tra Fondi laddove il singolo Fondo, da solo, non può affrontare problemi complessi, come ad es. nel caso delle risorse idriche, dei cambiamenti climatici, della biodiversità, delle energie rinnovabili, ecc..

Forme di riduzione dei costi di transazione via semplificazione dei meccanismi gestionali

Vediamo ora la seconda via per ridurre i costi di transazione, ossia quella che passa attraverso la semplificazione di regole, sia per le amministrazioni pubbliche, sia per i beneficiari finali. Nei regolamenti alcune innovazioni che vanno in questa direzione possono essere rinvenute nella definizione di regole comuni ai diversi Fondi per le spese eleggibili oppure nell’uso di «costi standard» per la rendicontazione delle spese effettuate dai beneficiari. Entrambe sono state richieste a gran voce dalle pubbliche amministrazioni e dalle organizzazioni di categoria nel corso del negoziato sulla riforma. Altre forme di innovazioni, invece, vanno nella direzione di introdurre maggiore flessibilità nella programmazione e gestione degli interventi dello sviluppo rurale (priorità invece che assi rigidi con misure preordinate; accorpamento di misure con finalità simili; possibilità di allocare liberamente le misure per priorità, in funzione di una maggiore sinergia tra misure, ecc.). Questo tipo di flessibilità ci appare un rilevante passo in avanti nella logica della sussidiarietà: i modi più opportuni per realizzare le priorità comuni vanno scelti a livello decentrato.
Ora, per rendere più operative le norme del regolamento, la Commissione ha prodotto nel tempo una serie di documenti e di linee guida che contribuiscono a precisare la struttura dei programmi, la logica di intervento e le modalità di allocazione finanziaria che gli Stati Membri devono seguire nella preparazione dei Psr. Fin qui niente di male, se non fosse che proprio attraverso questi documenti i servizi della Commissione reintroducono nuove rigidità.
Le sei priorità fondamentali dello sviluppo rurale non sono solo combinazioni di misure, ma devono essere articolate in cosiddette «focus area», in totale 18. Ciascuna «focus area» è in realtà un sotto-insieme di misure, quasi una riproposizione di mini-assi con misure omogenee, come nella presente programmazione. Il compito dei programmatori è quindi, innanzitutto, quello di costruire la logica di intervento attraverso una serie di diagrammi che colleghino singole misure, «focus area» e priorità di intervento (come ad esempio nella figura 4). Il ruolo delle «focus area» diviene quindi di estrema rilevanza, per diversi motivi: è a questo livello che occorre individuare target appropriati e scegliere le misure più opportune. Sia per i target, sia per le misure la Commissione ha elaborato delle linee guida che illustrano i target obbligatori e le misure che possono essere incluse nelle «focus area» (cfr. EC, 2012d). Tutti gli Stati Membri devono adottare sia le 6 priorità sia le 18 «focus area», fornendo delle motivate giustificazioni nel caso decidano di escludere una o più priorità8 o «focus area». I programmatori possono scegliere le misure più opportune e le sotto-misure (in caso una misura concorra a più focus area e priorità) e le esemplificazioni che la Commissione elenca nelle linee guida non vanno intese né come esaustive, né come prescrittive.

Figura 4 - Esempio di articolazione del Psr 2014-2020 in priorità, focus area e misure/sottomisure

Questa nuova struttura del Psr, articolata in priorità, «focus area» e misure e sotto-misure sembra, a nostro avviso, introdurre un nuovo meccanismo, apparentemente flessibile, ma nella sostanza abbastanza decostruttivo di una strategia autonoma da parte dei programmatori. Al centro non vi sono le 6 priorità, bensì le 18 «focus area»: sono loro che guidano, per così dire, la definizione della strategia. E lo fanno in modo alquanto meccanico: non sollecitando l’elaborazione di un quadro proprio di mezzi per raggiungere quelle priorità, bensì come un sentiero obbligato per aggregare delle misure e sotto-misure. Non aiutano i programmatori a riflettere, piuttosto offrono un sistema automatico di riferimento per compensare l’assenza di strategie. Non sollecitano forme di apprendimento sui bisogni del sistema agro-alimentare, bensì inducono i programmatori a compilare quel quadro logico di intervento, così come proposto dalla Commissione nelle sue esemplificazioni. Ciò conduce il disegno del futuro Psr a una nuova frammentazione e dispersione degli interventi in tanti rivoli, che in questo caso coincidono con le nuove misure e sotto-misure che dovranno andare a riempire le 18 «focus area» o tutte quelle (certamente poco meno di 18) che i programmatori decideranno di includere, dovendo giustificare attentamente la loro esclusione. Questo nuovo quadro che definisce la logica dell’intervento nel futuro Psr appare quindi, a nostro avviso, non risolutivo delle problematiche attuali di design strategico e comunque non coerente con lo spirito del regolamento, che mirava a rendere la strategia più coerente e concentrata sulle sei tematiche prioritarie.
Analoghi elementi di criticità possono emergere dalla flessibilità della struttura del programma e del sistema di gestione finanziaria che ne consegue. La descrizione delle singole misure va fatta in modo accurato, come è sempre avvenuto nella programmazione dello sviluppo rurale, sia pure dentro spazi oggi delimitati dal nuovo sistema Sfc2014 (EC, 2013). La pianificazione finanziaria rimane tuttavia rigorosamente per misura, invece che essere per le sei grandi priorità. Anzi, richiede un dettaglio ancora più spinto per sotto-misura, tutte le volte che, per modulare gli interventi, appare necessario differenziare il tasso di partecipazione del Feasr. Un dettaglio così spinto non agevola la flessibilità della gestione del Psr. Ciò è tanto più vero quanto più le eventuali modifiche in itinere del Psr sono subordinate all’approvazione dei servizi della Commissione9.
Contrariamente allo spirito che ha animato alcune innovazioni della riforma, le regole della gestione finanziaria, da un lato, e le indicazioni operative che la Commissione stessa sta fornendo attraverso le sue linee guida, dall’altro lato, vanno giusto nella direzione opposta. La programmazione strategica, fondata sulla definizione di priorità e sul perseguimento di target (quantificati) coerenti, dovrebbe essere la strada maestra per migliorare la qualità dei programmi e la loro efficacia. Essa invece si disarticola in una gestione finanziaria di dettaglio in cui prevale il rispetto dell’obiettivo finanziario di spesa. Ciò anche perché le risorse umane (peraltro scarse) che dovrebbero disegnare la programmazione strategica sono impegnate, in realtà, nella messa in piedi e nella successiva gestione di questa complicata macchina amministrativa. In sostanza, dunque, i meccanismi che la riforma sta consolidando accrescono notevolmente i costi di transazione, vanificando quella flessibilità e quei tentativi di semplificazione che pure erano stati avanzati nello stesso regolamento sullo sviluppo rurale. I principali stakeholder percepiscono questi maggiori costi di transazione come reali e concentrano di fatto la loro attenzione sulle regole piuttosto che sui contenuti della programmazione.

Conclusioni

La riforma delle politiche di sviluppo rurale 2014-2020 appare difficile da valutare in tutta la sua complessità. Si tratta di un corpo di regole che certamente hanno registrato dei cambiamenti incrementali, senza comportare, tuttavia, una modifica dell’impostazione di fondo dei periodi precedenti. La valutazione dell’impatto della riforma va fatta innanzitutto alla luce del probabile scenario di policy che si va profilando nel periodo 2014-2020, con riferimento a tre elementi chiave: a) le dotazioni finanziarie UE e nazionali per le politiche comunitarie di sviluppo rurale; b) le tendenze in atto nelle politiche nazionali e regionali, con particolare riferimento alla loro addizionalità rispetto ai Fondi UE; c) l’impatto che la riforma dei pagamenti diretti avrà sulla redistribuzione degli stessi tra le regioni, le aree e i settori produttivi dell’agricoltura italiana.
Alla luce di questo scenario ci sembra importante evidenziare due tipi di tendenze, entrambe non certo positive per la qualità strategica dei futuri programmi: in primo luogo, quella della trasformazione dei Psr da strumenti di politiche aggiuntive a strumenti di politiche ordinarie;in secondo luogo, l’accentuazione della loro funzione di leva congiunturale, con la conseguente attenuazione di quella di stimolo delle trasformazioni strutturali dell’agro-alimentare e del territorio rurale.
La valutazione dell’impatto della riforma dipenderà anche da un secondo ordine di fattori, legati soprattutto alla percezione dei costi di transazione che le principali innovazioni introdurranno nel corpo delle politiche. Sicuramente quelle che ci appaiono sempre più come innovazioni nella governance delle politiche, generano nuovi costi di transazione, che possono essere compensati da forme di incentivazione finanziaria (incentivi espliciti) o anche da incentivi di natura relazionale o reputazionale (incentivi impliciti). Inoltre, una parte dei costi di transazione, nelle intenzioni originarie, dovrebbero essere annullati da forme di semplificazione amministrativa e procedurale, che pure sono presenti nella riforma. Ci sembra tuttavia necessario sottolineare come sotto questo profilo la riforma appaia molto contraddittoria. Infatti, pur introducendo delle semplificazioni che imprimono maggiore flessibilità al sistema di programmazione, dall’altro mantengono alti i costi di transazione sul fronte della programmazione e della gestione finanziaria dei programmi, vanificando di fatto quella flessibilità che mancava nelle precedenti programmazioni.
Perché una lettura basata sui costi di transazione appare estremamente utile nel contesto di questa riforma? Essenzialmente perché se, come abbiamo visto, nonostante le innovazioni introdotte, i costi di transazione delle nuove politiche vengono percepiti come troppo elevati dai principali stakeholder (istituzionali e non), allora la tendenza prevalente sarà quella di dedicare gran parte delle risorse umane e dell’expertise dei programmatori a rispondere alle complicate regole comunitarie piuttosto che a definire un’appropriata strategia e a migliorare la qualità dei programmi, con un indubbio danno per la loro capacità di rispondere ai bisogni reali del mondo rurale.

Riferimenti bibliografici

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• 1. Dirigente di ricerca Inea: mantino@inea.it
• 2. L’allocazione del budget per le politiche di coesione, al momento, non è nota ufficialmente per cui queste considerazioni si basano esclusivamente su stime condotte dal Dipartimento delle Politiche di Coesione (Dps).
• 3. I Regolamenti che hanno un valore cruciale per lo sviluppo rurale sono al momento due: a) il Regolamento generale che fornisce norme comuni per tutti i Fondi Fesi; b) il regolamento specifico per lo sviluppo rurale che fornisce norme per il Feasr.
• 4. Come è previsto dalla proposta di regolamento sui pagamenti diretti, laddove consente una flessibilità nei trasferimento del 10% dal primo al secondo pilastro, a carico delle dotazioni di ciascun paese per i pagamenti diretti.
• 5. Si veda in proposito il database pubblicato dalla DG Concorrenza nello Scoreboard degli aiuti di Stato, distinti per settore [link]
• 6. La regola impone, in altre parole, che i programmi finanziati dall’UE siano sempre accompagnati da politiche nazionali ordinarie, per evitare l’effetto sostituzione dei primi nei confronti delle stesse politiche nazionali.
• 7. Ciò non implica che i cambiamenti istituzionali non siano rilevanti, ma semplicemente che la riforma sta introducendo «……aggiustamenti al complesso di regole, norme, e procedure attuative che costituiscono il quadro istituzionale» (North, 1990, p. 83).
• 8. Le priorità non possono essere meno di quattro per ciascun programma (art. 5).
• 9. E difatti lo sono perché l’approvazione della Commissione è richiesta ogni volta che si introducono o si eliminano misure o sotto-misure, si modifica la descrizione delle misure e le condizioni di ammissibilità, oppure si stornano fondi tra misure con differenti tassi di sostegno del Feasr (art. 12).