Le scelte degli Stati membri sui pagamenti diretti

Introduzione

“La riforma della Pac: modalità, diversità, effetti ridistributivi e altre scelte degli Stati membri nell'applicazione della riforma dei pagamenti diretti”. Questo è il tema della Relazione Informativa (relatore Mario Campli) adottata il 4 giugno 2015, pressoché all’unanimità (una astensione) dalla Sezione specializzata agricoltura, sviluppo rurale, ambiente (Nat) del Comitato economico e sociale europeo (Cese). La successiva Assemblea plenaria del Comitato, il 1 luglio, con voto unanime ne ha autorizzato l’invio alle Istituzioni della UE. Il testo è disponibile in tutte le lingue dell’UE nel [sito]
Il rapporto, alla cui stesura gli autori di questo articolo hanno assicurato il contributo di carattere scientifico, presenta una lettura organica delle scelte nazionali sull’applicazione del regolamento n. 1307/2013 sui pagamenti diretti agli agricoltori e, prendendo spunto dai risultati di altri analoghi lavori scientifici (Castellotti, 2014; Copa-Cogeca, 2015; Henke et al., 2015), propone una sintesi volta a comparare le decisioni nazionali con l’obiettivo di cogliere le affinità e di individuare dei modelli di comportamento.

Scelte degli Stati membri e metodologia di analisi

Nonostante l'intenzione di "definire strategie a livello europeo che garantiscano al settore parità di condizioni e un insieme comune di obiettivi, regole e principi" (Commissione Europea, 2010), il regolamento uscito dal trilogo tra le principali istituzioni europee (Commissione, Parlamento e Consiglio) prevede circa settanta aree in cui gli Stati membri hanno la facoltà di assumere decisioni autonome. Tra di esse, si annoverano: diverse definizioni, tra le quali quella di  attività agricola (art. 4) e di agricoltore in attività (art. 9); i requisiti minimi per beneficiare dei pagamenti diretti (art. 10); le modalità di riduzione dei pagamenti (art. 11); la flessibilità tra i pilastri (art. 14); il regime di pagamento di base e regime di pagamento unico per superficie (titolo III, capo 1); il pagamento ridistributivo sui primi ettari (art. 41-42); il pagamento per le pratiche agricole benefiche per il clima e l'ambiente (art. 43-47); il  pagamento per le zone soggette a vincoli naturali (art. 48-49); il pagamento per i giovani agricoltori (art. 50-51); il sostegno accoppiato facoltativo (art. 52-55); il regime per i piccoli agricoltori (art. 61-65).
Dalla semplice lettura dell'elenco, risulta chiaro che si tratta di un insieme disorganico di materie e di scelte, alcune di maggiore rilevanza, altre di dettaglio, a volte contraddittorie, per cui non è possibile individuare una strategia sottostante. Questo è in parte frutto del metodo negoziale adottato per giungere alla stesura finale del regolamento. In questa situazione, gli Stati membri hanno proceduto a definire le proprie decisioni senza un quadro di riferimento, ciascuno orientandosi a suo modo e seguendo le proprie logiche.
Allo scopo di ottenere una lettura di sintesi delle scelte nazionali, la ricerca svolta ha adottato un metodo di analisi sviluppato in tre passaggi:

• selezione delle decisioni veramente cruciali,
• individuazione di una metrica capace di esprimere una visione complessiva delle scelte effettuate,
• applicazione dell'analisi delle componenti principali.

In tabella 1 sono riassunte le sette decisioni ritenute cruciali e i limiti estremi del sistema di misurazione adottato, basato sulla rilevazione delle scelte adottate. I due valori limite della scala: 5 e 1, sintetizzano rispettivamente il grado di cambiamento massimo e minimo rispetto alla Pac precedente.

Tabella 1 – Decisioni cruciali e limiti estremi della scala di valutazione delle scelte nazionali

Fonte: nostre elaborazioni

Per ciascuna delle decisioni considerate cruciali, le tabelle da 2 a 8 classificano gli Stati membri (o entità territoriali, nel caso del Belgio e del Regno Unito) sulla base delle decisioni assunte, considerate rilevanti ai fini della attribuzione del punteggio, come sopra descritto. In alcune circostanze tale punteggio è stato definito prendendo in considerazione più di una scelta. È questo il caso (Tabella 2) della definizione di Agricoltore attivo, in cui il punteggio finale è stato ottenuto come media aritmetica dei punteggi attribuiti a tre differenti decisioni: ampliamento della black list, esclusione aggiuntiva dai pagamenti diretti delle attività agricole insignificanti o quando l'attività principale non è l'esercizio di un'attività agricola, esclusione dal regime dell’agricoltore attivo (attivo per definizione) sotto una determinata soglia di pagamento.
Analogamente, nel caso della riduzione dei pagamenti e del pagamento ridistributivo, nell’attribuzione del punteggio allo Stato membro si è tenuto conto di entrambe le decisioni1.

Tabella 2 - Agricoltore attivo

Fonte: nostre elaborazioni su dati Copa-Cogeca e Commissione europea

Tabella 3 - Requisiti minimi per i pagamenti diretti

Fonte: nostre elaborazioni su dati Copa-Cogeca e Commissione europea

Tabella 4 - Flessibilità tra pilastri

Fonte: nostre elaborazioni su dati Copa-Cogeca e Commissione europea

Tabella 5 - Convergenza interna e regionalizzazione

Fonte: nostre elaborazioni su dati Copa-Cogeca e Commissione europea

Tabella 6 - Pagamento del greening

Fonte: nostre elaborazioni su dati Copa-Cogeca e Commissione europea

Tabella 7 - Sostegno volontario accoppiato

* Malta utilizza la soglia in valori assoluti: 3 milioni di euro l’anno

Fonte: nostre elaborazioni su dati Copa-Cogeca e Commissione europea

Tabella 8 - Riduzione dei pagamenti e pagamento ridistributivo

* Dove non espressamente indicato, si intende che la riduzione si applica a importi superiori a 150 000 EUR

Fonte: nostre elaborazioni su dati Copa-Cogeca e Commissione europea

La tabella 9 raccoglie per ogni Stato membro (o entità territoriali, nel caso del Belgio e del Regno Unito) i rispettivi punteggi.
L’esame sommario delle singole tabelle da 2 a 8 e dei punteggi della tabella 9, suggerisce la presenza di una sistema di decisioni molto diversificato e tale che in pochissimi casi, sia pure nella semplificazione qui adottata, si hanno profili che possano dirsi simili. Incidentalmente, soltanto Repubblica Ceca e Lettonia presentano un identico profilo. Su questa base dati è stata applicata l’analisi delle componenti principali2.

Tabella 9 – Punteggi (scala da 1 a 5) attribuiti alle singole decisioni cruciali

Fonte: nostre elaborazioni su dati Copa-Cogeca e Commissione europea

Una sintesi delle decisioni assunte dagli Stati membri

La profonda diversificazione delle scelte compiute viene innanzitutto confermata dal valore appena sufficiente (pari a 0.513) del Test Kmo e dal basso livello di varianza cumulata spiegata dai primi due fattori: 53,1%. Con il terzo fattore, fortemente correlato alle scelte relative all’agricoltore attivo, la varianza cumulata sale al 66,3%. La distribuzione dei punteggi relativi ai primi due fattori è rappresentata in figura 1 dove, con delle frecce, è stata raffigurata sinteticamente la correlazione (diretta o inversa) tra i due fattori e le variabili originarie.
In sostanza, la collocazione di ogni Stato membro (o entità territoriale) è determinata dal campo di forze rappresentato dalle variabili indicate ai lati. Ne consegue che, nel grafico, la posizione contigua tra più Stati indica che hanno assunto decisioni simili, mentre la distanza tra di essi può essere interpretata come una misura della divergenza tra le rispettive decisioni.

Figura 1 – Rappresentazione grafica della dispersione delle scelte compiute dagli Stati membri in merito all’attuazione dei pagamenti diretti Pac 2014-2020

Fonte: nostre elaborazioni su dati Copa-Cogeca e Commissione europea

La ricognizione effettuata coglie, come è ben visibile dalla figura, una situazione molto variegata. Seppure con qualche difficoltà possono essere individuate quattro tipologie di comportamento, cerchiate nel grafico, che possono essere riassunte come segue.

• Il primo modello di comportamento è quello di Austria, Danimarca, Svezia, Lussemburgo, Olanda, Germania, Estonia e delle quattro entità territoriali del Regno Unito (Scozia, Galles, Irlanda del Nord e Inghilterra). In questi casi si è scelto in generale (pur se con sfumature che differenziano i casi tra di loro) di spostare risorse dai pagamenti diretti allo sviluppo rurale, di adottare subito pagamenti di base e di greening  uguali per ogni ettaro (flat), di non attivare affatto misure accoppiate o di farlo in misura molto limitata. In questo raggruppamento però la Germania, il Lussemburgo e la Scozia, assieme all'Estonia appaiono in una posizione più isolata in rapporto soprattutto alle scelte, meno selettive che negli altri casi, in materia di requisiti minimi. Al tempo stesso, in posizione isolata da tutti gli altri paesi è l'Inghilterra per le sue scelte relative alla piena convergenza ed alla rinuncia alla riduzione dei pagamenti.
• Un secondo modello tipologico raggruppa Italia, Francia, Spagna, Grecia, Irlanda e delle due entità territoriali del Belgio (Fiandre e Vallonia). Questi paesi hanno adottato soluzioni più conservatrici ed in continuità con il passato: convergenza al minimo consentito dal regolamento e graduale (con il metodo "irlandese"), greening in proporzione al pagamento diretto individuale, forte peso dei pagamenti accoppiati.
• Il terzo modello raccoglie Finlandia, Lettonia, Lituania, Slovacchia, Slovenia, Cipro, Malta, Romania, Repubblica Ceca. Si tratta in gran parte di “nuovi” Stati membri dell’Unione Europea. La loro inclusione in questo gruppo dipende dalla peculiare modalità con cui nel loro caso sono stati calcolati ed erogati i pagamenti diretti: pagamento flat ad ettaro (Single Area Payment Scheme - Saps) anziché adozione dello storico individuale (Single Payments Scheme - Sps). Di fatto, in questi paesi, la piena convergenza è già realizzata per definizione, e questo si traduce anche in un pagamento green ad ettaro uguale per tutti. In generale questa condizione storica si accompagna a decisioni orientate al mantenimento dello status quo ante: nessuna o limitata riduzione ai maggiori beneficiari e requisiti minimi bassi.
• Restano altri cinque Stati membri. Croazia e Ungheria si caratterizzano soprattutto per il trasferimento di fondi dal 2º pilastro al 1º, il consistente peso delle misure accoppiate e il basso livello dei requisiti minimi. Anche Portogallo e Bulgaria hanno optato per un forte peso delle misure accoppiate, ma non hanno utilizzato la flessibilità e per le altre misure hanno adottato soluzioni intermedie. La Polonia, infine, appare in una posizione più discosta sulla sinistra del grafico per effetto soprattutto della sua scelta di operare un consistente trasferimento di risorse dal 2º al 1º pilastro.

Considerazioni conclusive

Il trasferimento di tante decisioni (alcune davvero fondamentali) agli Stati membri, è il caso di ricordarlo, non è emerso come frutto di una visione strategica dell’Unione Europea e dei suoi organi. Esso era assente nei documenti di impostazione della riforma della Pac 2014-2020. Successivamente, esso è stato adottato nel corso del trilogo come escamotage per giungere in “zona Cesarini” (prima dell’inizio del settennato 2014-2020 e sotto la pressione delle elezioni europee del maggio 2014), all’accordo politico definitivo tra Parlamento europeo, Consiglio e Commissione sulla riforma della Pac (26 giugno 2013) e ai Regolamenti (17 dicembre 2013). D’altra parte, si ricordi, che comunque, proprio per i pagamenti diretti, si era già assunta la decisione di procrastinare di un anno (ovvero al 2015) l’avvio operativo della riforma.
Era facile prevedere che, trasferite in questo modo le scelte fondamentali sull’attuazione dei pagamenti diretti della Pac agli Stati membri, essi le avrebbero assunte sotto la forte pressione dei gruppi di interesse territoriali e delle lobby di settore. In tutta l’Europa è stato così. Come questa ed altre ricerche hanno confermato (Castellotti, 2014; Henke et al., 2015), per i pagamenti diretti che sono la parte preponderante della Pac, ogni Stato membro o entità territoriale ha preso la sua strada, con buona pace per il mercato unico.
I modelli di comportamento che sono stati individuati, d’altra parte, presentano anche al proprio interno molta variabilità e, rispetto alla vecchia distribuzione del sostegno Pac, contrappongono un Nord Europa più riformista ad un’Europa mediterranea (Francia inclusa) più conservatrice. Su un piano a parte, nei nuovi Stati membri dell’Est, condizionati dalle specifiche modalità di applicazione dei pagamenti diretti (il pagamento già flat ad ettaro prima della riforma), è prevalso, opportunisticamente (Polonia docet), un approccio meramente distributivo.
Abbiamo così 28 differenti politiche agricole in cui, cercando una sintesi, il Nord, il Sud e l’Est dell’Unione sono in posizioni distinte e contrapposte. La libera concorrenza nel mercato unico europeo dei prodotti agricoli incontra adesso nuovi impedimenti. E la Pac, la politica agricola europea è, con questa riforma, decisamente meno “comune”.

Riferimenti bibliografici

• Castellotti T. (2014), Le scelte degli Stati membri dell’UE sull’applicazione del primo pilastro della Pac, Agriregionieuropa anno 10 n°38 [link]

• Comitato Economico e Sociale Europeo (2015), La riforma della Pac: modalità, diversità, effetti redistributivi e altre scelte degli Stati membri nell'applicazione della riforma dei pagamenti diretti,  Relazione Informativa del Comitato economico e sociale europeo, Modalità di applicazione della riforma della Pac, NAT/664, Relatore: Mario Campli [link]

• Commissione Europea (2010), La Pac verso il 2020: rispondere alle future sfide dell'alimentazione, delle risorse naturali e del territorio,Comunicazione della   Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni, Bruxelles, 18.11.2010, Com(2010) 672 [link]

• Commissione Europea (2015), Direct payments post 2014. Decisions taken by Member States by 1 August 2014, State of play on 07.05.2015, Information note [pdf]

• Commissione Europea (2014), Decisions taken by Member States for the implementation of the new direct support system – State of play, Information note, December [pdf]

• Copa-Cogeca (2015), Member States' choices for the implementation of direct payments in 2014-2020, Pac(14)2758:18 – FB

• Henke R., Pupo D’Andrea M.R., De Filippis F., Castellotti T., Benos T., Pierangeli F., Resl T., Heinschink K., Giua M., Rosatelli L. (2015), National choices in the new Cap: an analysis of the EU Member States’ behavior, 4^th Aieaa Conference, Ancona

• Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali (2013),  Attuazione del Reg (UE) n. 1307/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013, Documento di lavoro del Dipartimento delle politiche europee e internazionali  e dello sviluppo rurale, Direzione Generale delle politiche internazionali e dell'Unione Europea

• 1. Infatti qualora lo Stato membro decida di utilizzare almeno il 5% del proprio massimale nazionale per il pagamento ridistributivo, esso è esonerato dall’applicazione della riduzione dei pagamenti diretti al di sopra dei 150 mila euro.
• 2. Un grazie a Francesco Pagliacci per l’assistenza nella elaborazione.