Leader: un grande avvenire dietro le spalle?

Agriregionieuropa anno 13 n°48, Mar 2017
Leader: un grande avvenire dietro le spalle?

Abstract

Per ripercorrere la storia di Leader è necessario fare il “conto” dei risultati raggiunti e, soprattutto, il “racconto” delle vicende e difficoltà connesse alla messa in pratica dei principi di metodo a cui si ispira. L’analisi riportata in questo articolo affronta trasversalmente, al divenire delle fasi di programmazione, le modalità attuative di ogni elemento di metodo e le conseguenze e i risultati che tali scelte hanno determinato in relazione a: il ruolo delle strategie di sviluppo locale nell’ambito delle politiche UE; il ruolo dei Gal nel sistema di governance degli strumenti di sostegno per lo sviluppo rurale.

Introduzione

Con l’introduzione di Leader1, lo sviluppo locale diventa sinonimo di politica bottom up e integrata, basata sulla valorizzazione delle specificità territoriali, del rapporto tra i diversi settori di intervento, della cooperazione tra soggetti pubblici e privati e della partecipazione ai processi decisionali. Si passa alla valorizzazione dei vantaggi competitivi e collaborativi piuttosto che comparativi. Cambiano i contenuti e le modalità di intervento: diventano prioritari gli obiettivi di sostenibilità, diversificazione e benessere sociale; l’intervento diventa anche di indirizzo e di incentivo per la promozione di forme di governance del territorio. Si modificano i meccanismi procedurali, gestionali e attuativi con lo spostamento delle competenze dei livelli istituzionali verso il basso: per ora basta ricordare che il Gal - Gruppo di Azione Locale è l’unico soggetto locale, con un partenariato pubblico-privato, riconosciuto come “intermedio”2 nel complesso sistema di governance che collega il beneficiario finale allo Stato Membro/Regioni e alla UE.
Uno strumento a cui nel corso del tempo (unico fra tutte le Iniziative Comunitarie) viene riconosciuto, in virtù dei principi di metodo che ne sostanziano l’azione e dei risultati positivi conseguiti, un ruolo strategico nell’ambito di tutti i fondi strutturali e di investimento, tanto che in questa fase di programmazione viene utilizzato nel 76% del territorio dei 27 Stati dell’UE. Da piccolissima Iniziativa Comunitaria è ormai uno strumento di tutti i Fondi Strutturali e di Investimento Europei (Sie): “…il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea ha aggiunto la coesione territoriale agli obiettivi della coesione economica e sociale... A tal fine, e per sfruttare meglio le potenzialità a livello locale, occorre rafforzare e agevolare le iniziative di sviluppo locale di tipo partecipativo stabilendo norme comuni e prevedendo uno stretto coordinamento per tutti i fondi Sie... Un principio essenziale dovrebbe essere quello di assegnare ai gruppi di azione locale che rappresentano gli interessi della collettività la responsabilità dell'elaborazione e dell'attuazione delle Strategie di Sviluppo Locale...” (considerando n.31 del Regolamento UE 1303/2013).
Un’affermazione progressiva e complessa, segnata da momenti di celebrità e poi di disconoscimento, da azioni di successo e fallimentari. Individuare i nessi causa-effetto in questa alternanza non è un‘operazione semplice. Bisogna ripercorrere la storia di Leader e delle sue imprese (anche quelle finite male), esaminando il fatto e cosa potrebbe ancora fare; considerando anche le, pesanti e pressanti, responsabilità e attese, che tanti (istituzioni di vario livello, beneficiari, studiosi e società civile) hanno posto e pongono, legittimamente o meno, in questo strumento.
È necessario fare il “conto” dei risultati raggiunti e, soprattutto, il “racconto” delle vicende e difficoltà connesse alla messa in pratica dei principi di metodo a cui Leader si ispira. Ad ogni fase di programmazione, nel tentativo di applicare efficientemente e efficacemente i principi fondanti del metodo bottom up nelle politiche di sostegno, si è assistito ad una revisione dei meccanismi procedurali e gestionali a cui le amministrazioni regionali e, soprattutto, i Gal si dovevano attenere. Questo processo è stato il risultato: da un lato, di un atteggiamento pragmatico (serve/non serve) e tecnico (funziona/non funziona) sostenuto dai risultati delle valutazioni ex-post ma anche di studi ad hoc condotti dalla Corte dei Conti Europea e dalla CE che nel corso di tutti questi anni hanno determinato la “salvezza” del metodo; dall’altro, purtroppo, di una maturazione lenta delle competenze necessarie per favorire un efficace e efficiente mainstreaming di Leader nel complesso delle politiche di sviluppo che ha determinato una crescita esponenziale dei costi di transazione e ridotto la portata innovativa. La conseguenza è stata un gran dispendio di energia nell’entropia del circuito attuativo-amministrativo piuttosto che nelle attività di animazione dei partenariati locali, nella pianificazione di strategie di qualità, nell’accompagnamento ai beneficiari locali. Per questa ragione, ovviamente anche per altre che verranno descritte di seguito, più volte gli attori e gli osservatori di Leader hanno vissuto la sensazione di trovarsi “un grande avvenire dietro le spalle”3.

Il conto e il racconto di Leader: quali fonti informative?

Il “conto” di Leader si basa principalmente sui risultati delle attività di monitoraggio svolte dal 1991 ad oggi e viene utilizzato il set di informazioni comparabili: strutturazione dei Gruppi di Azione Locale (Gal), aree di intervento, risorse programmate e spese, dimensione dei progetti e tipologie di beneficiari. Un calcolo parziale perché, come accennato, la missione di Leader va ben oltre le realizzazioni finanziarie, ovvero gli impatti attesi riguardano, ad esempio: la capacità di rafforzare il capitale sociale, di generare un effetto moltiplicatore, favorire l’innovazione, creare sistema a livello locale. Su questi ultimi aspetti vi è ancora una difficoltà oggettiva nel recuperare informazioni e dati (qualitativi e quantitativi). Si può contare sull’ausilio delle conclusioni delle valutazioni ex-post, i cui risultati, pur essendo fondati su metodologie diversificate limitatamente comparabili, aiutano a descrivere gli effetti del metodo. Dall’osservazione e comparazione di queste informazioni (monitoraggio e risultati delle valutazioni), Leader sembra restituire differenti livelli di efficacia, efficienza e impatti sia negli Stati Membri (nel nostro caso le Regioni) sia nelle succedenti fasi di programmazione.
Il “racconto”, basato sull’analisi delle scelte strategiche e operative delineate nei quadri regolativi di riferimento (Comunicazioni e Regolamenti CE, Psr, Bandi di selezione dei Gal e delle Strategie Locali, Linee guida attuative e procedurali) aiuta a descrivere le ragioni sottostanti esiti così eterogenei. Da questa analisi emerge una applicazione della metodologia e una strutturazione con fisionomie diversificate che nei fatti restituisce varianti di Leader anche nell’ambito dello stesso periodo di programmazione (in particolare in quello 2007-2013).

La programmazione e applicazione del metodo Leader

Dal Leader I ad oggi, siamo alla quinta fase di programmazione, i principi metodologici a cui si ispira Leader sono sostanzialmente invariati. Il Leader continua a sostenere lo sviluppo delle aree rurali attraverso un approccio locale (basato sulle risorse territoriali e l’elaborazione di strategie integrate, multisettoriali e innovative) e bottom-up (basato sui partenariati locali organizzati in Gal, la realizzazione di attività di cooperazione e di networking e il decentramento amministrativo). Malgrado questa continuità, Leader è segnato da una costante opera di ricerca e di affinamento delle soluzioni specchio dell’evolversi del dibattito politico-strategico rispetto agli obiettivi di sviluppo da conseguire e dei processi di mediazione nella distribuzione delle competenze fra le Istituzioni e le strutture (afferenti anche la stessa istituzione) coinvolte ai vari livelli (Tabella 1).
L’evoluzione di Leader da Sovvenzione Globale a Iniziativa Comunitaria poi Asse della Politica di Sviluppo Rurale e ora Misura, ha avuto degli effetti positivi per la gestione di Leader come la riduzione dei passaggi (o almeno dei documenti necessari) per giungere alla selezione dei Gal e delle Strategie Locali4. Nello stesso tempo, nel corso di questi cambiamenti di status, si registra un ampliamento dei margini di manovra per i diversi Stati membri/Regioni nella definizione dei parametri in base ai quali dare attuazione al metodo, in relazione:

  • al ruolo delle Strategie Locali e alla tipologia di misure e carattere degli investimenti attivabili (spesso a scapito della multisettorialità, integrazione e innovazione e più funzionali ad una demarcazione fra strumenti di sviluppo piuttosto che strategica);
  • al ruolo e ai compiti dei partenariati e delle strutture tecniche dei Gal (con limitazioni soprattutto nelle funzioni di sussidiarietà e decentramento amministrativo).

Tabella 1 - Il Leader nella Regolamentazione Comunitaria

Fonte: comunicazioni agli Stati membri Leader I, Leader II e Leader+; Regolamento Feasr sul sostegno allo sviluppo rurale (Reg. n. 1698/2005); Articoli 32 – 35 del Regolamento UE 1303/2013, recante disposizioni comuni; Articoli 42-44 Regolamento (UE) n. 1305/2013 del 17/12/2013 sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (Feasr); Sezione 3.1 dell’Accordo di partenariato Italia 2014 – 2020

ll valore aggiunto delle Strategie di Sviluppo Locale: l’approccio integrato, multisettoriale e innovativo

La normativa europea definiva/definisce il ruolo delle strategie locali Leader, rispetto alle misure standard dei fondi comunitari, attribuendogli un carattere integrato, multisettoriale e innovativo. Uno dei principali risultati attesi dall’applicazione di questi principi era/è la proposizione e realizzazione di Strategie non generaliste, concentrate territorialmente e tematicamente, capaci di favorire lo sviluppo di economie sia tangibili (come infrastrutture e servizi) sia intangibili (come le capacità di cooperare sia all’interno del territorio sia con altre aree rurali).
L’applicazione di questi principi di metodo ha portato a due importanti risultati: (a) la determinazione di condizioni di avvicinamento e accessibilità al sostegno comunitario per i beneficiari (soprattutto piccoli Comuni e imprese) spesso fuori dalle condizioni minime per la ricevibilità degli aiuti o che incontravano maggiori difficolta, per carenze informative e professionali, nella presentazione di progetti per la richiesta di contributo; (b) l’adattamento della politica di sostegno ai fabbisogni dei contesti locali.
Alcuni dati aiutano a comprendere meglio la portata di Leader in questo senso. Dal 1989 al 2013 grazie al Leader sono stati realizzati investimenti per oltre 2.300 milioni di euro dei quali l’circa 85% destinati all’esecuzione degli interventi delle Strategie Locali e il restante per la realizzazione delle attività di animazione e accompagnamento dei beneficiari locali e la gestione del Gal (Tabella 2). Si è trattato principalmente di piccoli progetti con una dimensione finanziaria media di 44 mila euro, realizzati per oltre il 50% da imprese singole, il 29% da Comuni, il 17% da associazioni di imprese o altre associazioni locali e il restante da Gal (a questi ultimi si dovrebbero aggiungere tutti i progetti di animazione locale, per i quali però non vi sono informazioni dettagliate).
Osservando il settore di attività, la maggior parte delle imprese beneficiare sono quelle agricole (il 77% nella programmazione 2007-13). Purtroppo non sono disponibili informazioni dettagliate sulle dimensioni e caratteristiche delle aziende ma è verosimile che si tratti di quelle più piccole e in difficoltà. Infatti, nell’80% dei territori Leader insistono “non-imprese, (con produzione standard inferiore a 8.000 euro/anno) e “imprese intermedie” (con produzione standard fra gli 8.000 e i 25.000 euro/anno) che non ricevono o ricevono in misura marginale aiuti diretti5. Nelle altre zone beneficiarie si concentrano prevalentemente imprese che possono essere associate alla definizione di “agricoltura familiare” (con una produzione standard fra i 25.000 e i 100.000 euro/anno)6.
Anche per quanto riguarda i beneficiari pubblici non sono ancora disponibili informazioni per localizzare gli interventi ma è possibile presumere che si sia trattato proprio dei piccoli comuni montani. A tal proposito basta considerare che, nella fase 2007-13, ha beneficiato delle Strategie di Sviluppo Locale circa il 74% del territorio italiano composto per: il 79% da piccoli comuni con meno di 5.000 abitanti e la totalità dei Comuni montanti italiani (98%). Sono proprio le Strategie afferenti le zone montane, che raccolgono quasi il 40% delle risorse Leader (Tabella 3).
In questi territori, l’’approccio territoriale, integrato e multisettoriale di Leader sembra aver svolto un ruolo strategico nell’adattare la politica rurale ai fabbisogni del contesto locale. Analizzando le Strategie Leader è possibile individuare delle correlazioni fra le diverse misure pianificate, che oltre a esprimerne gli orientamenti tematici, evidenziano la diversità del sostegno per lo sviluppo locale che a seconda delle zone: va dalla competitività delle imprese alla multifunzionalità agricola; dalla qualità dei prodotti alimentari a quella dei beni ambientali; dallo sviluppo agro-politano al welfare locale (Tabella 4).

Tabella 2 - Leader: risorse spese e progetti realizzati

* Il dato si riferisce ai progetti finanziati nell’ambito delle Strategie locali dalla programmazione 1191-94 alla Fase 2007-13. Per la fase 2007-13 i dati riguardano 19 regioni su 21
Fonte: Elaborazione Crea su dati dei Rae (versione provvisoria), su dati Strategie Locali e Valutazioni ex-post Leader I, Leader II, Leader+, Asse IV

Tabella 3 - Distribuzione dei Gal e delle risorse Leader per zona altimetrica per dimensione finanziaria delle strategie Locali*

* I Dati si riferiscono ai Gal e all’ammontare complessivo delle risorse programmate dalla Programmazione 1991-94 alla fase 2007-13
Fonte: Elaborazione Crea su dati dei Rae, su dati Strategie Locali e Valutazioni ex-post Leader I, Leader II, Leader+, Asse IV

Tabella 4 - Leader: distribuzione delle risorse Strategie Locali e progetti finanziati per ambito tematico*

* I Dati si riferiscono a 19 Regioni su 21.
Fonte: Elaborazione Crea su dati dei Rae 2007-13 (versione provvisoria), su dati Strategie Locali e Valutazioni ex-post Leader II, Leader+, Asse IV

Questi pochi dati, anche se non sono sufficienti per descriverne esaustivamente il valore aggiunto, evidenziano il ruolo di Leader nell’ambito delle politiche di sviluppo rurale. E’ proprio nel tentativo di rafforzarlo che, nel corso delle diverse fasi di programmazione, sono state proposte diverse soluzioni volte a orientare strategicamente e tematicamente le Strategie Locali. Di strade ne sono state tante anche se, come si vedrà, in parte si è trattato più di una ri-denominazione di misure, poi diventati temi, poi obiettivi e poi tornati misure e di nuovo temi.
Nella programmazione 1994-99, ruolo e specificità di Leader venivano dal carattere plurifondo delle strategie che lo poneva come strumento pilota (e unico) per favorire l’uso integrato del sostegno comunitario a livello locale. Gli ambiti di intervento venivano definiti attraverso i temi proposti nelle diverse misure ammissibili per i Piani Locali. I Gal avevano un ampio margine di manovra nell’articolazione delle diverse misure/azioni e nella definizione del peso che avrebbero assunto nel disegno complessivo della strategia. Tale possibilità si amplificava perché erano lasciati maggiori spazi per la proposizione di azioni/progetti immateriali, pilota e innovativi (molti Gal potrebbero dire “i bei tempi”). In sostanza il Gal rispetto ad una risorsa/potenzialità/specificità aveva la possibilità di agire in maniera integrata con azioni di sostegno alle imprese, azioni di sistema (es. per favorire l’aggregazione degli operatori, la fruizione integrata della risorse, ecc.), formazione professionale, iniziative di promozione e valorizzazione, tutela dell’ambiente, ecc. Il Leader II chiaramente non è stato scevro di difficoltà. L’assenza di regole comuni per i Fondi ha creato notevoli difficoltà di gestione sia a livello locale sia regionale. Inoltre, come evidenziato dalle valutazioni ex-­post, i Piani Locali avevano un carattere generalista. A questo elemento era imputata una mancata concentrazione del sostegno a livello locale e una scarsa integrazione degli interventi in fase attuativa.
Nella programmazione Leader+ (2000-06), già si andava verso un solo programma per Fondo, con la finalità anche di semplificare l’apparato gestionale-amministrativo, è stato abbandonato il plurifondo a vantaggio del monofondo. Per cercare di superare il carattere generalista dei Piani, sono stati proposti i “temi catalizzatori” come elementi guida per articolare e formalizzare la strategia locale e le azioni da realizzare. Inoltre, veniva ribadito fortemente il carattere pilota dell’intervento che doveva essere definito in base ad alcuni criteri quali: interconnessione fra settori e attori, capacità di azione collettiva, ecc. Nella pratica, queste scelte non hanno dato gli effetti sperati, soprattutto perché il monofondo ha ridotto il margine di manovra dei Gal rispetto alle azioni ammissibili, limitando così le possibilità di integrazione con altre tipologie di investimento non afferenti al Feoga-Orientamento. I temi catalizzatori (pre-definiti dall’UE e comuni a tutti gli Stati membri) erano delle macro-aree che hanno connotato i Piani locali per la logica compositiva piuttosto che per i contenuti. Perciò, malgrado questa forte azione di indirizzo dell’UE su alcuni temi strategici, i Piani Locali Leader risultavano scarsamente connessi con il quadro logico delle scelte strategiche della politica di sviluppo rurale.
Con il mainstreaming di Leader nella programmazione Feasr 2007-2013, rispetto alle precedenti fasi di programmazione, dove il Leader poteva almeno contare su una Comunicazione ad hoc, le indicazioni date dalla CE sono risultate piuttosto carenti scatenando comportamenti diametralmente opposti fra le diverse AdG (non solo italiane ma in tutti gli Stati Membri). Da un lato, troviamo Psr restrittivi che hanno permesso l’attivazione di pochissime misure (quasi mai le “azioni specifiche Leader”). In questo caso il Leader ha assunto un ruolo marginale nel quadro della programmazione dello sviluppo rurale. Nei casi opposti, dove i Gal avevano la possibilità di scegliere fra quasi tutte le misure senza che fossero fornite ulteriori indicazioni di metodo (es. su tematiche prioritarie), ha portato alla predisposizione di Piani locali generalisti e omnicomprensivi (spesso una replica locale della strategia disegnata a livello regionale: il “MiniMè” dei Psr).
Dalla lettura dei vari documenti normativi, prodotti a supporto della programmazione 2014-2020, sembra evidente l’intento ai diversi livelli di superare molte delle difficoltà incontrate nel definire i risultati attesi a livello locale per l’elaborazione di strategie locali coerenti con la programmazione regionale e comunitaria; individuare ambiti tematici di intervento effettivamente vicini ai fabbisogni/specificità dei territori rurali; assicurare ai territori la flessibilità necessaria nella scelta delle misure/azioni da realizzare a livello locale. In particolare nell’Accordo di Partenariato italiano è stata inserita una lista di ambiti di intervento, fra i quali i Gal hanno potuto scegliere (e stanno scegliendo) per articolare le misure/azioni funzionali agli obiettivi di sviluppo locale. L’elenco proposto nell’AP è molto ampio e, probabilmente, ha accontentato molti; in fin dei conti sono inclusi tutti i possibili ambiti di interventi dei Fondi SIE e ha lasciato completa libertà nell’individuazione delle misure e delle azioni da attivare. Il rischio, di fronte ad ambiti ampi come quelli proposti,  è di ritrovarsi di fronte a strategie di sviluppo generaliste come avvenuto nel Leader +.
Per superare il problema, piuttosto che dall’individuazione di liste di temi, un indirizzo più stringente poteva scaturire dalla proposizione di criteri per la definizione del valore aggiunto delle misure Leader. In questa programmazione, nel documento CE “linee guida per la Redazione della scheda 19”, è stato fatto un tentativo in questa direzione riprendendo alcuni degli elementi proposti nel Leader II (immaterialità e azioni di sistema) e nel Leader + (pilota, integrato, di piccola scala). Infatti, la CE suggeriva di specificare nei Psr il valore aggiunto degli interventi Leader rispetto a quelli standard ("top-down") attuati nell'ambito di altre misure, attraverso condizioni di ammissibilità specifiche come ad es.: progetti di piccola scala, progetti integrati complessi, progetti innovativi/sperimentali, progetti su scala locale, ecc. Andando oltre la bontà o meno di questi criteri, tale suggerimento richiedeva, sia nell’Accordo di Partenariato sia nei Psr, una presa di posizione più forte e anche un maggiore impegno nella definizione delle caratteristiche delle azioni Leader. È anche vero che tali indicazioni sono state date quanto la macchina era già partita: una prima versione dell’Accordo di Partenariato era già stato inviato alla CE e le Regioni avevano già concluso i tavoli preparatori alla redazione dei Programmi regionali.
Non si possono trarre conclusioni su quest’ultima fase, considerando che le Strategie Locali sono state appena presentate e ancora in fase di negoziazione con le AdG. Bisogna aspettare di vedere concretamente le scelte effettuate dai Gal ai quali, in applicazione dei principi di sussidiarietà e decentramento amministrativo, dovrebbe essere attribuito il compito di definire gli obiettivi di intervento locale e le misure più idonee per perseguirli.

Ruolo e compiti dei partenariati e delle strutture tecniche dei Gal: l’approccio bottom-up e i principi di sussidiarietà e decentramento finanziario

Obiettivo implicito del sostegno alla creazione dei partenariati, formalizzati di natura mista e dotati di una struttura tecnica operativa per l’elaborazione e gestione di una Strategia Locale, è favorire l’adozione di comportamenti socialmente responsabili, la produzione di beni collettivi e rafforzare l’azione delle istituzioni pubbliche incentivandole verso una maggiore innovazione e efficienza. Infatti, a partire dal Leader + la normativa UE riconosce come soggetti deputati all’elaborazione e attuazione di strategie locali solamente i Gal composti da partenariati pubblico-privati.
Al di là della numerosità dei partner coinvolti, un aspetto interessate da osservare è che i partenariati Leader non sono semplicemente aggregazioni dicotomiche pubblico-private ma associazioni che uniscono attori espressione di finalità fortemente diversificate della società e dell’economia locale (Tabella 5). Anche se queste differenze sono il risultato del processo di aggregazione promosso a livello locale, non si può trascurare il ruolo svolto dalle amministrazioni regionali che hanno fortemente orientato la formazione dei partenariati dei Gal per la necessità di uniformare l’attuazione di Leader a specifiche situazioni di contesto amministrativo e/o politico. Ad esempio, è stata favorita (resa obbligatoria) la partecipazione di rappresentanti di tutti i comuni e/o delle comunità montane e/o delle provincie oppure di alcune rappresentanze di categoria (agricoltura, ambiente, artigianato, ecc.). La spinta regionale, anche se ha contribuito a rendere partecipi attori che altrimenti sarebbero rimasti fuori dai processi decisionali, ha portato ad una adesione puramente formale di alcuni attori locali che, nei fatti e nel tempo, hanno partecipato poco al percorso avviato attraverso Leader7.

Tabella 5 - Composizione e finalità prevalente dei partenariati dei Gal

Fonte: Elaborazione Crea su dati Strategie Locali e Valutazioni ex-post Leader II, Leader+, Asse IV

Il Leader, oltre a rendere cogente il principio di rappresentatività territoriale, rafforza l’azione dei partenariati attribuendo alla struttura tecnica che li esprime risorse per svolgere compiti di animazione territoriale e gestione tecnico-amministrativa. In questa maniera, agli attori locali viene attribuita una forte responsabilità e, soprattutto autonomia decisionale (sussidiarietà) e funzionale (decentramento amministrativo-finanziario). Nella fase di elaborazione delle strategie di sviluppo locale, i Gal sono chiamati ad operare una serie di scelte di notevole rilievo per la definizione: del territorio di intervento, della composizione e dell’organizzazione del partenariato, delle strategie e delle misure idonee a perseguirle. Così come nella fase di attuazione, devono esercitare la propria autonomia funzionale nel determinare i criteri con i quali selezionare i beneficiari delle operazioni e/o nell’attivare iniziative a carattere sperimentale e/o di sistema o nel realizzare azioni di animazione e/o rafforzare/consolidare la partecipazione degli attori locali. In sintesi, il Leader è il primo strumento comunitario che ha promosso la formazione di agenzie di sviluppo.
Osservando le diverse fasi di programmazione di Leader sembra assistere ad una evoluzione di funzione dei Gal: da “agitatore della domanda sociale” (con compiti di mobilitazione - animazione e integrazione nelle aree rurali a più elevata marginalità economica), a “manager dello sviluppo” (con compiti di assistenza tecnica nelle aree più dinamiche). Una prima riflessione porterebbe, ad associare il ruolo non alla semplice organizzazione ma, più precisamente, all’organizzazione nel suo contesto, nel suo territorio di riferimento. Il ruolo del Gal sembra modificarsi in funzione dello “stadio” di sviluppo economico della realtà in cui insiste e trasformarsi da una funzione di animazione (più generalista, più legata alle competenze sociali e motivazionali) ad una funzione di consulenza (più specialistica, più legata a competenze tecniche di contenuto e non di processo). Si tratta di una “modifica di stato” che non deve essere considerata come una evoluzione “a crescere” ma descrittiva della diversità di funzione. Questo sembra essere verosimile fino al Leader + dove le funzioni e i compiti dei Gal erano abbastanza omogenee fra Stati membri/regioni e i Gal, nei territori più forti, esprimevano anche competenze tematiche/settoriali mentre, in quelli più deboli, più generaliste (di animazione).
Con la programmazione 2007-2013, un forte indirizzo nella determinazione del ruolo e delle funzioni assegnate ai Gal, più che dalle caratteristiche di contesto, viene dal quadro regolativo disegnato nei Programmi Rurali. Nella formulazione dei Psr europei e italiani, l’articolazione dell’approccio Leader presentava profili di governance multilivello diversi rispetto alla delega delle funzioni gestionali, alla individuazione del set di operazioni attivabili, ai meccanismi di selezione dei beneficiari locali, ecc. Una delle più evidenti conseguenze di tali circostanze è stata la determinazione di diversi livelli in termini di: autonomia decisionale del Gal, nel processo di pianificazione delle Strategie Locali, e autonomia funzionale nello svolgimento di compiti amministrativi. Diversi studi, condotti a livello nazionale e europeo8, hanno delineato i profili assunti da Leader a livello locale. Si tratta di una tassonomia che tiene conto soprattutto di quanto definito nei Programmi di Sviluppo Rurale e relative linee attuative. Sebbene l’analisi dei quadri regolativi rappresenti solo una componente circoscritta dell’analisi dell’adozione dell’approccio Leader, la sua importanza risiede nel fatto che si tratta di una componente capace di incidere in modo determinante sulla possibilità di assicurare una adeguata adozione dell’approccio Leader a livello locale.

In sintesi, ci si è trovati di fronte a quattro diverse funzioni dei Gal a livello territoriale (Figura 1):

- Gal come centro di animazione e diffusione delle informazioni, si tratta delle Regioni che attribuiscono ai Gal un potere decisionale molto limitato, affidando agli stessi pochi compiti nel sistema del multilevel governance di Leader. In tali circostanze, il ruolo dei Gal si limita alla definizione delle strategie d’intervento articolate su un set relativamente limitato di misure predefinite, con ridotti margini per interventi originali selezionati in base alla rilevanza rispetto alla strategia locale. Il ruolo del Gal appare dunque riconducibile ad uno “sportello territoriale di animazione ed informazione del Psr”;
- Gal “verso” agenzie sviluppo rurale, sul quadrante opposto, si collocano quei contesti nei quali i Gal, come indicato dal legislatore comunitario, assumono piena capacità ed autonomia decisionale nell’elaborazione ed attuazione delle strategie di sviluppo locale. Le competenze acquisite (cui corrisponde, evidentemente, anche un elevato grado di affidabilità) spingono al massimo il processo di delega delle funzioni amministrative e di controllo. In questi casi, le caratteristiche dell’approccio sono portare ad uno stadio particolarmente evoluto, poiché ai Gal viene riconosciuto a tutti gli effetti il ruolo proprio di un’agenzia di sviluppo locale;
- Gal come Centro di competenza tecnica (gestionale e amministrativa), si tratta di una situazione intermedia, nella quale ai Gal  viene riconosciuta una certa affidabilità nel governare le procedure amministrative e nel fungere da stimolo rispetto alla “domanda di politiche” che emerge a livello locale. Tuttavia, la limitata autonomia nel determinare le traiettorie dello sviluppo configura i Gal alla stregua di “Autorità locali di attuazione” cui sono affidati compiti essenzialmente di natura amministrativa e burocratica, limitandone le responsabilità strategiche;
- Gal come Centro di competenza strategica (tematica), in alcune circostanze l’Autorità di Gestione riconosce ai Gal una significativa competenza nel formulare ed implementare strategie di carattere innovativo, basate anche sulla realizzazione di iniziative a carattere sperimentale. Al Gal viene chiesto di elaborare strategie di sviluppo, “disegnare” azioni/misure ad hoc, definire criteri per selezionare i progetti più rilevanti, ma non gli si danno responsabilità specifiche in fase attuativa, nel senso che i compiti di istruttoria e controllo restano riservati al sistema centrale (Organismo Pagatore ed Autorità di Gestione).

Con l’obiettivo di restituire ai Gal il ruolo per cui erano stati ideati, il Regolamento recante disposizioni comuni per i fondi Sie (1303/13) ha definito con maggiore puntualità i ruoli e i compiti dei Gruppi di Azione Locale. Accanto ai compiti tradizionali di elaborazione di strategie di sviluppo locale e di animazione locale, la Commissione ha riconosciuto ai Gal altre importanti funzioni come, ad esempio, il supporto ai soggetti locali nell'elaborazione e attuazione degli interventi, che rappresenta un riconoscimento del ruolo di "capacity builder" e di agenzia di sviluppo. Fra le misure di Leader è stata reintrodotta una misura similare a quella attivata nel Leader II, volta a sostenere i partenariati locali e i Gal costituendi in fase di predisposizione delle strategie. Inoltre, è stato alzato il tetto delle spese ammissibili per la gestione e animazione al 25% del Budget delle Strategie Locali.
Anche a livello nazionale gli viene riconosciuta una funzione in questo senso, tanto che si introduce una soglia minima per le Strategie Locali giustificata, oltre a garantire proposte di intervento finanziariamente adeguate per l’impatto territoriale, “…dal fatto che attività di informazione e animazione territoriale impongono un impiego di risorse umane adeguate alla realizzazione di una strategia efficace”.

Figura 1 - Il ruolo dei Gal nella programmazione 2007-2013

Fonte: Elaborazione Crea su dati e informazioni Psr, Bandi di selezione dei Gal e Linee attuative regionali 2007-2013

Alcune conclusioni

Questo racconto di Leader, ha inteso evidenziare soprattutto come ciò che valeva ieri, può non valere oggi, quelli che ieri apparivano come difetti sono diventati oggi dei pregi e quelli che erano vantati come pregi ora sono difetti. Alcune cose però sono certe: ancora si incontrano difficoltà: nell’individuare i risultati attesi in termini di sviluppo locale; definirne il ruolo nel complesso delle politiche di sviluppo e il valore aggiunto rispetto alle misure standard; attribuire pienamente le responsabilità agli attori locali per una piena applicazione dei principi di sussidiarietà e decentramento amministrativo.
Pensando al futuro, sulla base dell’esperienza maturata in tanti anni di attuazione, si possono già fare alcune considerazioni: andrebbe superata la logica della demarcazione fra fondi che fino ad ora ha mortificato le potenzialità di intervento delle politiche di sviluppo a livello locale riducendo la possibilità di rispondere in maniera efficace ai fabbisogni crescenti di sviluppo agro-politano, alla domanda extra-locale di beni ambientali es. servizi ecosistemici) e locale di welfare (es. es. servizi di comunità e di prossimità a livello locale); bisognerebbe favorire la pianificazione e realizzazione di azioni pilota e innovative che per definizione non possono essere normate al pari delle misure standard, riducendone i costi di transazione  e semplificandone i meccanismi gestione (Leader mette in campo spesso, interventi di dimensione finanziaria ridotta per i quali non sono giustificati gli oneri amministrativi a cui solitamente sono soggetti gli altri interventi dei Psr); si dovrebbe dare piena applicazione ai principi di sussidiarietà e decentramento amministrativo, riconoscendo in pieno il ruolo di "capacity builder" e di agenzia di sviluppo dei Gal facilitando la realizzazione delle azioni di carattere immateriale (di sistema, mobilitazione sociale, accompagnamento agli operatori economici e sociali locali) alle quali andrebbe riconosciuta pari dignità di quelle strutturali, a cui è concessa l’erogazione di anticipazioni
Per andare in questa direzione però sono necessari diversi approfondimenti. In primo luogo, per definire con maggiore chiarezza il ruolo di questo strumento in funzione di risultati attesi adeguatamente quantificati, le analisi di contesto dovrebbero essere pertinenti al livello locale (gli indicatori di riferimento per la programmazione dello sviluppo rurale sono di livello regionale). Inoltre, andrebbero integrati (anche fra loro) gli studi che, fino ad ora, hanno prodotto degli strumenti di lettura delle zone rurali funzionali più alla definizione di ambiti territoriali e di intervento di competenza dei diversi Fondi che alla determinazione di un approccio strategico integrato.
In secondo luogo, andrebbe rafforzata anche la raccolta di dati e informazioni sugli investimenti provenienti dai diversi fondi comunitari a livello comunale per verificarne l’effettivo contributo in termini di sviluppo locale. Un approfondimento di questo tipo aiuterebbe anche a individuare le zone d’ombra del sostegno dove, invece, sarebbe più opportuno concentrare gli sforzi di uno strumento come quello Leader capace di agire in maniera integrata, di scovare anche il piccolo beneficiario, di mettere in rete i Comuni, di avviare percorsi di sviluppo partendo da poche risorse materiali.
Infine, è necessario realizzare delle analisi sulle performance degli attori coinvolti a diversi livelli nella gestione e attuazione delle misure, con una maggiore attenzione alla tipologia di azioni (standard, immateriali, innovative, ecc.), pianificate, per individuare gli elementi di criticità e giungere ad una migliore attribuzione delle responsabilità e definizione dei meccanismi di implementazione di Leader.

Riferimenti bibliografici

Siti di riferimento

  • 1. Leader, acronimo di Liaison Entrée Actions de Development de l’Economie Rural (collegamento tra le azioni di sviluppo dell’economia rurale) promuove lo sviluppo endogeno e sostenibile delle aree rurali. Si basa sul cosiddetto approccio “bottom-up” e pone al centro dell’attenzione i Gal (Gruppi di Azione Locale costituiti da un partenariato pubblico - privato ) che hanno il compito di elaborare e realizzare a livello locale una strategia di sviluppo pilota, innovativa, multisettoriale e integrata ( il Psl Piano di Sviluppo Locale).
  • 2. Nell’ambito delle politiche di sostegno comunitarie è definito soggetto intermedio qualsiasi organismo pubblico o privato che agisce sotto la responsabilità di un'autorità di gestione o di certificazione o che svolge mansioni per conto di questa autorità in relazione/nei confronti dei beneficiari che attuano le operazioni”.
  • 3. La citazione si riferisce a una raccolta di scritti di Sigmund Freud del 1927 “L'avvenire di un'illusione” (riedito da New Compton editori, 2007) dove si legge di un personaggio pubblico che aveva “un grande futuro dietro di sé” e al tiolo di una autobiografia di Vittorio Gasmann (ed. Tea, 1989).
  • 4. In particolare, nella fasi Leader II e Leader+ le Regioni dovevano elaborare il  Programma Leader Regionale (Plr) un documento di programmazione equivalente agli altri Programmi operativi dei Fondi Comunitari nel quale erano definiti tutti gli elementi  per l’attuazione e gestione di Leader. In base a questi documenti i Gal elaboravano e implementavano le Strategie Locali.  Le valutazioni ex-post hanno evidenziato come la redazione di Programmi Leader Regionali non apportasse un valore aggiunto alla programmazione di Leader e determinasse anche un allungamento dei tempi per giungere alla selezione dei Gal che in media, ha richiesto più di due anni. Problema comunque non risolto nella programmazione 2007-13 tanto che, in quest’ultima fase 2014-20, il Regolamento ha posto un limite massimo di due anni dalla approvazione dei Psr per la selezione dei Gal e delle Strategie.
  • 5. Tutte le aree di intervento Leader sono state riclassificate considerando il peso delle diverse tipologie di imprese nei comuni coinvolti. Per un approfondimento sulla metodologia utilizzata: “Agricoltura e territorio: dove sono le imprese agricole” di Andrea Arzeni e Franco Sotte in La Questione Agraria, I, 2014.
  • 6. Per un approfondimento: “Agricoltura familiare, imprese e non imprese” di Andrea Arzeni e Franco Sotte in Agriregionieuropa anno 11 n°43, Dicembre 2015.
  • 7. Per un approfondimento: Rapporto CE, Valutazione ex-post Leader+ [link].
  • 8. Si riportano brevemente i risultati di uno studio condotto nel 2009-10 dall’Inea (ora Crea) sull’implementazione dell’approccio Leader in Italia, pubblicati dalla Rete Rurale Nazionale nel Dossier “La valutazione dell'Approccio Leader nei programmi di sviluppo rurale 2007-2013: un contributo metodologico”, a cura di Dario Cacace, Raffaella Di Napoli, Carlo Ricci, 2010.  Questa analisi è stata poi condotta in 27 Stati Membri Europei, attraverso l’attivazione di un gruppo di lavoro coordinato dal Leader Sub Committee  (CE DG-Agrari Comitato Leader di Coordinamento), dall’Inea e da Elard (Associazione Europea dei Gal) i cui risultati sono stati pubblicati nel Rapporto “ Extended Report on the Implementation of Leader Approach, Rete Rurale Europea 2010”.
Tematiche: 
Europa e PAC
Sviluppo rurale
Rubrica: 
Tema