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Introduzione
L’integrazione in Spagna delle competenze in materia di agricoltura, pesca, alimentazione, sviluppo rurale e ambiente in un solo Ministero (Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino), con la corrispondente eliminazione di due attribuzioni ministeriali autonome, è una delle novità della seconda legislatura del governo Zapatero.
Può sembrare una decisione sorprendente, poiché si sopprime il vecchio Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPA) in un contesto nel quale, di nuovo, le tematiche agricole acquisiscono importanza nell’agenda politica, soprattutto per la parte relativa alla produzione di alimenti. Inoltre, per quanto riguarda l’eliminazione del Ministerio de Medio Ambiente (MAM), la decisione provoca una certa perplessità, poiché nei governi degli ultimi dodici anni in Spagna si era venuta consolidando una competenza ministeriale autonoma in materia ambientale, con compiti chiaramente separati da quelli relativi all’agricoltura, alcuni dei quali (in materia di foreste, conservazione della natura, spazi naturali, ecc.) erano stati ad esso trasferiti.
Anche se il Governo ha sottolineato che con questa decisione intende migliorare la gestione dei problemi agricoli e ambientali, ciò che più immediatamente è percepito dai cittadini è che spariscono due ministeri ben consolidati: il vecchio MAPA (con più di cento anni di storia alle spalle) e il più recente MAM (con soli dodici anni di storia, ma con un importante rilievo nell’opinione pubblica a garanzia della protezione dell’ambiente). Dopo che le prime reazioni hanno evidenziato come nessuno dei settori coinvolti sia rimasto indifferente, può essere utile una analisi meno condizionata dall’imminenza e dalla sorpresa, che cerchi di enucleare gli elementi di fondo della decisione del presidente Zapatero e di fornire spunti per il dibattito. Tale è l’obiettivo di questo articolo, che non pretende di esporre opinioni personali riguardo la bontà della decisione, ma mostrare un quadro esplicativo nel quale poter situare la logica dei fatti e le posizioni espresse dai diversi gruppi di interesse (organizzazioni agrarie, industrie alimentari e organizzazioni ecologiste).
L’idea di integrare le competenze agrarie e ambientali in un macro-Ministero non è nuova. Infatti, da molto tempo si era posta in Spagna la questione della opportunità di riorientare (ed eventualmente sopprimere) il MAPA una volta trasferita la quasi totalità delle competenze in materia di politica agraria alle Comunidades Autònomas (regioni), e passata ai governi regionali la gestione dei fondi agricoli europei, oltre ad aver aumentato la partecipazione di questi governi nelle istituzioni e nei comitati di gestione della UE.
Rispetto al tema ambientale, non c’è da dimenticarsi che, già a suo tempo, il progetto di creazione di un Ministero dell’ambiente - proposto inizialmente, anche se senza esito, dal Partito Socialista Spagnolo (PSOE), e in seguito divenuto realtà grazie al Partito Popolare (PP) nel primo governo Aznar nel 1996 - fu motivo di dibattito e controversia, così come accadde in altri paesi europei che avevano seguito un modello simile. Era un dibattito delineato nei seguenti termini: ha senso creare un’area ministeriale autonoma che si occupi di temi trasversali come quelli ambientali o è meglio che il principio di sostenibilità impregni tutte le azioni che si sviluppano nella sfera dell’amministrazione pubblica (cioè agricoltura, pesca, industria, opere pubbliche, trasporti, spazi naturali, educazione, salute, ecc.) senza la necessità di creare un ministero specializzato? Già allora ci furono voci rivolte a mettere in guardia del pericolo che si sarebbe potuto correre creando nuovi Ministeri dell’ambiente a livello sia statale, che regionale.
Quelle prese di posizione segnalavano che Ministeri nazionale e regionali dell’ambiente potevano suscitare un nuovo spirito corporativo all’interno dell’Amministrazione che, alleato con il movimento ecologista, avrebbe potuto favorire una sorta di fondamentalismo conservativo, più dannoso persino dello stantio agrarismo ancorato nel Ministero nazionale e nei corrispondenti Ministeri regionali dell’agricoltura.
La gestione autonoma dell’ambiente
L’affermarsi del principio dello sviluppo sostenibile, verso la prima metà degli anni novanta (con il Rapporto Brundtland come indiscutibile riferimento), e la forte influenza mediatica dei temi ambientali, misero in secondo piano le voci che dubitavano dei benefici che la creazione di un apposito Ministero poteva avere per la gestione dell’ambiente in Spagna.
Questi osservatori critici comunque avvertivano del rischio che in un unico Ministero dell’ambiente si confondessero i problemi della gestione dell’ambiente “verde” (rurale-naturale) con quelli dell’ambiente “grigio” (urbano-industriale), mischiando politiche che dovevano rispondere a logiche differenti. Essi ricordavano che in un territorio cosi vasto ed esteso come quello spagnolo, dove un’ampia superficie consiste di spazi naturali, l’equilibrio economico e ambientale si fonda su uno stretto intreccio tra usi tradizionali della montagna, pratiche agrarie e zootecniche estensive e sfruttamento forestale. Nella gestione dell’ambiente “verde”, non aveva molto senso separare le competenze agrarie da quelle ambientali.
Le stesse voci notavano che molti degli spazi naturali di maggiore valore ecologico (per il contributo alla biodiversità) sono ubicati in aree dove l’agricoltura continua ad essere un importante motore di sviluppo e un elemento chiave per la conservazione, e questo costituiva un fattore addizionale a favore della non separazione delle competenze agrarie e ambientali. Senza l’agricoltura, in sostanza, non c’è possibilità in Spagna di conservare in maniera sostenibile (in termini economico-sociali, ma anche ecologici) il suo ampio patrimonio naturale.
A questo si aggiungeva la considerazione delle necessità di regolazione idraulica di un paese con un deficit cronico d’acqua, e dove lo sviluppo agricolo di molti territori rurali dipende, in gran parte, dall’espansione della superficie irrigata, ma questo rende ancora più necessario un prudente coordinamento tra logica produttiva e conservativa, evitando che l’una si imponga sull’altra. In definitiva, molti giudicavano che, in una situazione così singolare come quella spagnola, così diversa rispetto a quella di altri paesi europei, la drastica separazione delle competenze agrarie e di quelle della gestione del territorio e dell’ambiente naturale in due Ministeri, non presagiva buoni risultati per l’ambiente “verde”.
Tuttavia, davanti al predominio della spinta ambientalista (aperto con il Summit sullo sviluppo sostenibile di Rio de Janeiro, seguito da quello di Johannesburg, e successivamente dal Protocollo di Kyoto), le critiche sopra esposte erano percepite piuttosto come un labile tentativo degli interessi corporativi agrari di non perdere influenza davanti all’istituzione di nuovi Ministeri nazionale e regionali dell’ambiente che allora generalmente erano considerati un’importante innovazione nella struttura dei governi europei. Agli inizi degli anni novanta, la politica agricola comune europea appariva particolarmente screditata presso l’opinione pubblica e molti erano i fattori che contribuivano affinché l’agricoltura (con la sua coorte di dirigenti sindacali, funzionari e agronomi) fosse percepita come insensibile agli equilibri ecologici e imputata di depredare la natura. Questo era il risultato di una serie di fattori: le politiche di sostegno alle produzioni ad oltranza, la generazione di eccedenze in molti prodotti (soprattutto cereali, latte e carne), lo spreco della spesa pubblica in forma di aiuti all’agricoltura non sempre giustificati (con evidenti effetti di disuguaglianza tra grandi e piccoli agricoltori), l’uso incontrollato dell’acqua nell’irrigazione e la comparsa di effetti nocivi dell’agricoltura intensiva sull’ambiente.
A questa presunta insensibilità complessiva del settore agricolo, si contrapponeva l’immagine modernizzante dei nuovi Ministeri nazionale e regionali dell’ambiente (ispirati ad una logica di sviluppo sostenibile, riflessiva ed ecologica), con la loro infornata di gestori di spazi naturali e ambientalisti di diversa provenienza (biologi, geografi, ecologi, laureati in scienze ambientali, ecc.) e con la vocazione di gestire in forma congiunta tanto l’ambiente “verde” quanto il “grigio”.
In questo contesto, si è realizzata e va compresa la spinta travolgente della politica conservativa diretta da questi nuovi Ministeri nazionale e regionali. Da un lato, sul fronte dell’ambiente “verde” è stata dichiarata protetta la più grande superficie di spazi naturali d’Europa, sono stati bloccati (nell’ottica di una nuova cultura dell’acqua) i progetti di ampliamento della capacità contenimento delle dighe, sono state approvate norme restrittive per limitare l’accesso alle risorse della montagna e regolare la caccia, a tutela della biodiversità.
Dall’altro lato, per quello che riguarda la gestione dell’ambiente “grigio” (urbano-industriale), sono stati definiti ambiziosi piani di attuazione per porre freno all’urbanizzazione selvaggia delle zone costiere, sono stati promossi il recupero e il riciclaggio dei residui solidi tanto urbani quanto industriali, sono stati predisposti piani di riduzione dell’emissione di gas ad effetto serra, è stato promosso il trasporto collettivo, sono stati diminuiti i livelli di inquinamento atmosferico d’origine industriale o di inquinamento acustico nelle città, così come si è contribuito alla soluzione del problema dell’approvvigionamento d’acqua in alcune regioni mediante soluzioni diverse al travaso tra bacini.
Senza tralasciare di riconoscere l’improbo sforzo dei funzionari del Ministero dell’ambiente nel loro impegno per la conservazione dell’ambiente, non sembra che in questi dodici anni si sia prodotta un’adeguata integrazione con il Ministero dell’agricoltura in tutto ciò che riguarda la gestione dell’ambiente “verde”, ma al contrario, sono sorte serie discrepanze, e a volte anche conflitti, su temi particolarmente importanti come la gestione degli spazi della rete Natura 2000, l’applicazione del programma agro-ambientale, il rimboschimento delle terre abbandonate, la gestione delle risorse idriche o il ruolo degli agricoltori nella prevenzione e nella lotta contro gli incendi forestali. Si possono peraltro avanzare seri dubbi sul fatto che si siano raggiunti gli ambiziosi obiettivi che giustificarono, a suo tempo, la creazione del Ministero dell’ambiente anche in materia di protezione dell’ambiente urbano-industriale, sebbene è vero che per raggiungerli sarebbe stato necessario un buon coordinamento con i governi delle Comunidades Autònomas (regioni) e le corporazioni locali, che spesso è mancato.
Questo spiega perché, già prima delle elezioni del 9 marzo 2008, in piena fase di elaborazione dei programmi elettorali, dal contesto stesso del PSOE alcuni gruppi di opinione avessero espresso critiche all’utilità di mantenere il modello basato su di un unico Ministero preposto a tutta la politica ambientale: tanto nella sua dimensione “verde” come in quella “grigia”.
Le critiche che suggerivano di cambiare rotta si concentravano in primo luogo sulle difficoltà di gestione. Ma, oltre a sottolineare i problemi connessi al problema del coordinamento tra ministero dell’ambiente ed Ministeri regionali all’ambiente (più o meno rilevanti a seconda dei temi a livello statale o in determinate Comunidades Autònomas), altri elementi hanno configurato un nuovo scenario nelle relazioni tra agricoltura e ambiente. Essi riguardano, in primo luogo, i nuovi orientamenti della politica europea di sviluppo rurale, che promuovono la convergenza tra le dimensioni agraria, ambientale e territoriale. In secondo luogo, la crisi energetica e alimentare ha indotto cambiamenti importanti nell’ordine di priorità tra obiettivi produttivi e obiettivi di conservazione con riferimento alla gestione dell’ambiente naturale; senza dimenticare le nuove posizioni ambientaliste che invocano la convergenza tra agricoltura estensiva ed ambiente come migliore garanzia per il mantenimento della biodiversità.
Questo cambiamento di atteggiamento si è realizzato nel contesto di una crisi economica generale, di durata imprevedibile, che si preannuncia intensa e duratura per tutto il corso di questa legislatura. Per la sua soluzione, il Governo ha indicato come priorità l’avvio urgente di politiche anticicliche basate su ambiziosi investimenti in opere pubbliche. La tempestiva messa in atto di queste politiche avrebbe trovato seri ostacoli se un Ministero autonomo dell’ambiente avesse imposto, come sarebbe stato prevedibile, complesse analisi di impatto ambientale. A questo si dovrebbe aggiungere la scommessa del nuovo Governo di cambiare il modello spagnolo di crescita nel medio-lungo periodo, sostituendo la dipendenza dal settore della costruzioni immobiliari, con lo sviluppo di altri settori come l’agroindustriale, l’aerospaziale, l’energetico o il biotecnologico, tutti settori dagli effetti ancora imprevedibili sull’ambiente.
Un nuovo scenario
Uno degli elementi del nuovo scenario è, come si è indicato, l’applicazione del Regolamento europeo sullo Sviluppo Rurale finanziato dal nuovo Fondo Europeo Agricolo di Sviluppo rurale (Feasr), che rappresenta una chiara scommessa della UE di integrare le dimensioni agraria, territoriale e ambientale nella politica di sviluppo delle aree rurali, costituendo una sfida per venire a capo della quale potrebbe essere di grande utilità l’integrazione del Ministero e dei Ministeri regionali di competenti dell’agricoltura e dell’ambiente oppure intensificando il coordinamento tra di essi. Il Governo spagnolo ha optato dunque ora per la prima soluzione, mentre la maggior parte dei governi delle Comunidades Autònomas (regioni) sembra aver scelto la seconda mantenendo la separazione delle responsabilità (com’è stato nel caso della nuova Giunta in Andalusia). Una volta approvati i piani regionali di sviluppo rurale, al nuovo Ministero spetterebbe il dovere di svolgere un lavoro di coordinamento tra Ministeri regionali.
Un secondo elemento del nuovo scenario deriva dall’approvazione (alla fine della legislatura passata) della legge sullo sviluppo sostenibile dell’ambiente rurale e la complicata sfida del governo socialista di applicarla realmente nei territori rurali nel corso di questa legislatura. Una legge, come questa, ispirata ai principi della multifunzionalità e con la vocazione a coordinare le azioni del Governo in una visione integrale dell’ambiente rurale, richiedeva che i due Ministeri con competenze più rilevanti per la sua attuazione (agricoltura, sviluppo territoriale e conservazione dell’ambiente) integrassero le proprie competenze.
Un terzo elemento va ricercato nella grave crisi energetica provocata dall’inarrestabile aumento del prezzo del petrolio che, oltre a riaprire il dibattito sull’energia nucleare, sta delineando la convenienza allo sviluppo delle colture agro-energetiche per la produzione di biocombustibili; un orientamento, questo che, anch’esso, richiede una adeguata integrazione tra gli obiettivi agrari e quelli ambientali, al fine di evitare effetti perversi sull’ambiente.
Infine, le turbolenze nei mercati alimentari mondiali (con i noti seri problemi di scarsità degli approvvigionamenti, le cui diverse cause non è il caso di approfondire in questa sede) hanno determinato profondi cambiamenti nella scala delle priorità e un riordino delle preferenze nel rapporto tra conservazione dell’ambiente e utilizzazione agricola delle risorse naturali, oltre a riattivare il dibattito sulle coltivazioni transgeniche.
E’ così che la logica del “produrre meno e meglio” (che ha dominato la politica agraria europea nelle ultime due decadi e che ha giustificato l’accettazione dei condizionamenti ambientali all’agricoltura a partire da una logica conservativa dell’ambiente naturale) tende oggi ad essere sostituita da un altra logica molto più articolata, per non dire opposta. Questa nuova impostazione, che potremmo qualificare “neo-agraria” punta sull’incremento della produzione agraria a fini alimentari e sul rilassamento dei condizionamenti ambientali all’agricoltura fino almeno ad un certo livello ammissibile minimo secondo il quale sarebbero proibite solo le pratiche agricole e di allevamento più chiaramente e nettamente nocive per l’ambiente nel breve termine, senza andare più in là di questo.
In questo contesto si sta anche operando per rivedere la strategia della gestione dell’acqua a fini irrigui, puntando non solo sul risparmio, ma anche sull’aumento dell’offerta di risorse idriche, riattivando progetti di dighe che erano stati accantonati nella prima metà degli anni novanta. In sostanza, in uno scenario caratterizzato dai cambiamenti climatici, nel quale si prevede che le piogge, rispetto al passato, tenderanno a concentrarsi in periodi ristretti dell’anno, ma con una forza torrenziale maggiore, si considera conveniente aumentare la capacità di contenimento dei nostri invasi per immagazzinare più acqua.
Tutto questo suppone una revisione in profondità di molte delle idee che hanno dominato il panorama politico dell’agricoltura e dell’ambiente nelle ultime due decadi, e che sono servite come base di discussione per controllare dall’esterno (dal Ministero nazionale e dai Ministeri regionali all’ambiente) le tendenze espansive del settore agrario. Dopo che in passato l’agricoltura era stata additata come responsabile dello spreco nell’utilizzo delle risorse naturali e dell’eccesso nel drenaggio di aiuti economici pubblici, l’agricoltura si converte ora in un settore economico al quale si chiede di nuovo di intensificare la produzione e di garantire l’approvvigionamento alimentare della popolazione europea. Vedremo entro alcuni mesi come questo cambiamento si rifletterà sulle conclusioni dell’Health Check della PAC che si in attendono per la fine del 2008.
È in questo contesto che va compresa la decisione di Zapatero di istituire il Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, integrando le competenze relative alle materie agricoltura, sviluppo rurale e ambiente. La decisione è audace in termini strategici (una specie di gioco a “somma positiva”), poiché con essa si è tentato di dimostrare che nessuno dei due precedenti Ministeri sia stato sacrificato, e neppure un Ministero abbia assorbito l’altro, ma che, dall’integrazione di entrambi, emerga un macro-Ministero di maggior rango politico, con due Segreterie di Stato (corrispondenti in Italia ai Sottosegretariati, ndt): una, dell’Ambiente Rural e dell’Acqua, per i temi agrari e rurali, che si occupa dell’ambiente “verde”, e l’altra, del Cambiamento Climatico, competente dell’ambiente “grigio” o urbano-industriale.
Il fatto che la sede di questo macro-Ministero continui ad essere quella del nobile edificio dell’ex MAPA di Atocha (blasone dell’agricoltura da più di un secolo) e a capo di esso sia stato nominato il precedente ministro dell’Agricoltura, contribuiscono a questo equilibrio. Anche se questa nomina non ha particolare importanza in termini reali, ne ha al contrario, in termini simbolici, dato che si dà l’impressione che gli interessi agrari non restino relegati in secondo piano in un Ministero dal quale scompare la menzione dell’agricoltura, tanto nella sua denominazione generale, come in quella delle due Segreterie di Stato che lo compongono (si può immaginare infatti quanto sarebbe stata virulenta la reazione del settore agrario se a capo del nuovo Ministero fosse stato nominato il precedente ministro dell’Ambiente).
Dietro questa apparente continuità, tuttavia, il Ministero dell’Agricoltura è praticamente scomparso. E’ questo un risultato che, in certi ambienti, si stava rivendicando già da molto tempo. Alla scomparsa del MAPA non si sarebbe dovuto, peraltro, attribuire grande importanza. L’avvenimento non avrebbe dovuto assumere le tinte del dramma, se si considera che, come è stato già detto, questo Ministero era destinato a restare praticamente senza competenze in seguito al decentramento politico e amministrativo alle Comunidades Autònomas (regioni) e al trasferirsi ad altri organismi di competenze quali quelle del commercio con l’estero, della ricerca agraria, della qualificazione e formazione professionale, del controllo sanitario sugli alimenti. Si deve poi considerare che, nel quadro di questo processo di decentramento, molti dei suoi funzionari sono stati trasferiti o sono in vista del pensionamento. Di fatto al MAPA restavano soltanto le competenze relative alla pesca, alle assicurazioni agrarie (gestite in maniera autonoma attraverso l’impresa pubblica ENESA), la gestione (parzialmente) dei fondi agricoli europei (come il Feasr e il Feaga, del quale è stato programmato il trasferimento al Ministero dell’Economia) e la rappresentanza statale nei comitati di gestione della Pac a Bruxelles (che già da qualche tempo era comunque condivisa con i rappresentanti dei governi delle Comunidades Autònomas). A questi compiti andrebbe aggiunto, senza dubbio, il lodevole lavoro realizzato dal servizio di pubblicazioni del MAPA nell’edizione e nell’archivio di documenti e statistiche con un approccio integrato e strategico (un lavoro, questo, la cui importanza aumenta in uno scenario come quello di oggi, in cui, mentre cresce la domanda d’informazione da parte dei cittadini, si fanno sempre più disperse le fonti documentali come conseguenza del decentramento amministrativo.
Reazioni dei diversi gruppi sociali
Le reazioni delle organizzazioni sociali sono state diverse in relazione alla varietà di posizioni in materia di gestione e salvaguardia ambientale, e più concretamente sulle tematiche dell’ambiente “verde”: agricoltura, ambiente e spazi rurali.
Gli ecologisti
Sul versante ecologista, sono state unanimi le voci che hanno criticato con forza la misura, interpretandola come un passo indietro rispetto alla tendenza pro-ambientalista che si era venuta affermando nelle due decadi precedenti nell’opinione pubblica. È sufficiente leggere le reazioni delle organizzazioni più importanti (come Greenpeace, Adena o Ecologistas en Acción), che si sono sentite defraudate da un Governo dal quale speravano (non senza una certa ingenuità) un salto qualitativo e persino nella creazione di una vicepresidenza sulla sostenibilità che avesse adottato una “Strategia sul Clima”. La creazione del nuovo Ministero è stata da loro percepita come un ripiegamento del partito socialista davanti alle pressioni dei gruppi agrari e affini nei confronti della politica di salvaguardia dell’ambiente e concretamente contro la legge sul Patrimonio Naturale e la Biodiversità (queste pressioni si sono ad esempio rese evidenti nella manifestazione delle federazioni dei cacciatori e di alcune organizzazioni agrarie a Madrid, alcuni giorni prima delle elezioni del 9 marzo).
Ai gruppi ecologisti non mancano buone ragioni di preoccupazione. Di fronte all’apparente continuità (dal momento che si mantiene la parola “medio-ambiente” (ambiente) nella denominazione nel nuovo Ministero), la cosa certa è che il rango politico dei temi ambientali scende di almeno un gradino. La sua gestione passa da un Ministero ad un nuovo Segretario di Stato: (quello al Cambiamento Climatico). Questo comporta un evidente abbassamento nel livello di interlocuzione delle organizzazioni ecologiste con il nuovo Ministero, per non dire della possibile perdita di importanza di questi temi nell’agenda politica e nei media, anche se una certa compensazione si potrebbe avere a livello delle Comunidades Autònomas (regioni) dove si sono conservati i Ministeri regionali all’ambiente.
Ciò che risulta evidente è che, con la nuova struttura del governo, si abbandona realmente la tesi (dominante nei dodici anni precedenti) che i temi ambientali sono trattati con più efficienza da un Ministero specifico che comprenda l’ambiente nella sua totalità (tanto nella sua dimensione “verde” o rural-naturale, come nella sua dimensione “grigia” o urbano-industriale). Al contrario, si recupera l’idea che sia meglio integrare solo le dimensioni agraria e conservativa nella gestione dell’ambiente naturale, e lasciare che la gestione dell’ambiente urbano-industriale sia trattata dai diversi ministeri implicati, confidando nel fatto che un’estensione generalizzata del principio della sostenibilità ambientale pervada le loro rispettive azioni di governo.
I gruppi agrari
Per quanto riguarda il settore agrario, la prima reazione è stata quella di applaudire alla decisione adottata da Zapatero, poiché reintegrando i temi ambientali nell’agricoltura si voleva che “le cose tornassero dove debbono stare e da dove non sarebbero dovute uscire”, Gli agricoltori in altre parole sono “la migliore garanzia per la conservazione degli spazi naturali”. La continuità nel nuovo Ministero di alcuni degli alti incarichi dell’antico MAPA (cominciando dallo stesso Ministro, Elena de Espinosa, e dal Segretario di Stato all’agricoltura, Josep Puxeu) poteva dare l’impressione che ci sarebbe stata continuità rispetto al passato per quanto riguarda la gestione degli interessi agrari. Ad un esame più approfondito, però, la riforma non è cosmetica, ma più radicale. Questo sembrano averlo presagito le tre organizzazioni professionali agrarie ASAJA (Asociacion Agraria Jovenes Agricultores), COAG (Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos) e UPA (Unión de Pequeños Agricultores y Ganaderos) e, in misura minore, la CCAE (Confederación de Cooperativas Agrarias de España), che hanno espresso la loro preoccupazione per il cambiamento, oltre a lamentare il fatto che non si menzioni l’agricoltura nel nome del nuovo Ministero. Nel dibattito interno, i dirigenti delle organizzazioni agricole sono coscienti del fatto che, con la nuova struttura, si abbassa il livello politico della loro interlocuzione. Essi sanno che incontreranno serie difficoltà per stabilire un’interlocuzione diretta con il ministro, non solo perché la sua agenda sarà ovviamente molto più sovraccarica di prima, ma perché non sarà più solo il “ministro dell’agricoltura e degli agricoltori” (che anche simbolicamente ha molta importanza). Nella sua nuova area di responsabilità, la ministra dovrà mostrarsi ricettiva rispetto ad una più amplia gamma di interessi, mentre gruppi e associazioni di diversa natura cercheranno di esercitare influenza come interlocutori.
Probabilmente le organizzazioni professionali agricole dovranno ricorrere all’interlocuzione diretta con uno dei due Segretariati di Stato, ma nemmeno questo punto è molto chiaro, poiché non possiamo dimenticare che la denominazione del Ministero fa riferimento all’Ambiente Rurale (medio-rural) e all’Acqua (e non all’agricoltura, che nemmeno viene menzionata nella nuova Segreteria Generale), quindi dovranno condividere l’interlocuzione, almeno, con le reti dello sviluppo rurale e con le federazioni degli acquedotti e degli enti gestori delle risorse irrigue. L’unica interlocuzione diretta ed esclusiva che resterebbe, pertanto, alle organizzazioni agricole è al livello delle direzioni generali più specializzate nei temi agricoli e dell’allevamento. Questo rappresenta ovviamente ben poco per quelle organizzazioni del sindacalismo agrario per le quali il rapporto diretto con il livello politico più elevato costituiva, nello stesso tempo, una consuetudine ed una condizione di sopravvivenza.
Per quanto detto si sarebbe portati a pensare che i temi relativi alla produzione agraria e all’alimentazione perderanno inevitabilmente importanza nelle priorità del nuovo Ministero. Questo non mancherebbe di produrre effetti negativi per un settore così rilevante dell’economia spagnola in un momento di particolare importanza per i problemi nei mercati alimentari, per i quali si rende necessaria la presenza spagnola nelle istituzioni internazionali (Fao, Wto, Banca Mondiale, ecc.). Però se analizziamo in dettaglio com’è realmente strutturato il settore agricolo e alimentare, la conclusione può essere un’altra. Infatti, oltre alle tre organizzazioni professionali agricole, che sono quelle che dovrebbero essere realmente preoccupate, esistono potenti associazioni settoriali (Anprogapor per l’allevamento suino, Asoprovac per la carne bovina, Intercitrus per gli agrumi, Fepex per gli ortaggi, ecc.), che rappresentano la parte più rilevante del potenziale produttivo dell’agricoltura spagnola e la cui interlocuzione con i poteri pubblici non ha motivo di essere danneggiata a seguito della ristrutturazione del nuovo Ministero. Le loro richieste di interlocuzione continueranno a indirizzarsi come sempre alle Direzioni e Sub-direzioni generali corrispondenti e nelle istituzioni di servizio, che raccolgono i tavoli negoziali sui quali queste organizzazioni specializzate per prodotti concentrano la propria attenzione per scambiare informazioni e definire le posizioni da adottare nei comitati di gestione della UE. Esse non hanno mai mostrato particolare interesse a stabilire un’interlocuzione politica a livello più aggregato (dove le riunioni sono ritenute poco efficaci e considerate una perdita di tempo), quindi non hanno motivo di pensare che la loro capacità d’influenza diminuirà nel nuovo Ministero. Gli interessi settoriali della produzione agraria non perderanno rilevanza, quindi, ma manterranno gli stessi riferimenti precedenti nella trama amministrativa del vecchio Ministero dell’agricoltura, continuando la strategia di interlocuzione strumentale e pragmatica che ha caratterizzato anche nel passato l’azione delle organizzazioni specializzate.
L’industria alimentare
Tra le opinioni favorevoli alla creazione del nuovo ministero si sono distinte quelle espresse dalle industrie alimentari, attraverso la FIAB (Federación Española de Industrias de la Alimentación y Bebidas). E’ questo un fatto che può sembrare sorprendente a prima vista, dato che i temi che le riguardano più direttamente restano diluiti in una macrostruttura e, per localizzarli, bisogna scendere fino al livello delle direzioni e sub-direzioni generali.
Per comprendere la reazione della FIAB occorre tuttavia tenere in considerazione due aspetti.
Il primo, di carattere personale, è l’eccellente relazione che questa Federazione ha mantenuto con il vecchio Segretario di Stato all’agricoltura (Josep Puxeu), convertito ora in Segretario di Stato del nuovo Ministero, per cui è logico che sperino di continuare con la fluida interlocuzione che hanno sviluppato nel tempo. Il secondo aspetto è di carattere istituzionale, più in linea con quanto segnalato precedentemente per le associazioni specializzate di tipo settoriale. Anche se il gruppo dirigente delle industrie alimentari (la loro federazione FIAB) si connota, come nel caso delle tre organizzazioni professionali agrarie, per una vocazione di interlocuzione politica, le associazioni settoriali che la compongono (per esempio, Asocarne per i mattatoi, Fenil per le industrie lattiero-casearie, Anierac per le industrie di raffinazione e imbottigliamento di oli commestibili, o Afhse per le industrie cerealicole, per citarne alcune) sono interessate, soprattutto, ad una interlocuzione di tipo strumentale, soprattutto al fine di orientare a proprio vantaggio gli aspetti tecnici della regolamentazione in materia alimentare; è questa una interlocuzione che non ha motivo di temere di essere penalizzata dalla creazione del nuovo Ministero. Se a questo si unisce la soddisfazione di essersi tolti di dosso il peso della presenza del Ministero dell’ambiente (inaccessibile nel suo zelo ispettivo), può essere capita meglio la reazione della FIAB.
Conclusioni
In definitiva, con la decisione di istituire il nuovo Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, il presidente Zapatero ha tenuto conto della necessità di riorientare le relazioni tra agricoltura, territorio ed ambiente per quanto riguarda la gestione degli spazi naturali, scommettendo di integrare queste aree competitive seguendo l’esempio di quanto è accaduto in altri paesi europei (Regno Unito, Grecia, Germania, ecc.) e come risposta al cambiamento dello scenario internazionale.
Questa decisione ha effetti interni di grande rilevanza, andando oltre la semplice integrazione di responsabilità in aree strategiche interrelate (come l’agro-alimentare, la pesca e l’ambiente). Di fatto, (senza tante spiegazioni, né un bilancio della gestione passata, e senza averlo precedentemente annunciato nel programma elettorale) il Governo ha abbandonato il precedente modello in cui si affidava ad un Ministero esclusivo dell’ambiente il compito di vigilare sull’applicazione generalizzata del principio di sostenibilità nelle diverse competenze di governo. Il Governo può sempre affermare che, con il nuovo superministero, questa sfida continua ad essere l’impegno prioritario, ma la verità è che nel nuovo Ministero si accumulano numerose competenze che renderanno la sua azione particolarmente complessa, soprattutto se si considera che le stesse competenze corrispondono a materie attribuite (in forma esclusiva o condivisa) alle Comunidades Autònomas (regioni).
L’effetto della decisione adottata dipenderà, quindi, da varie questioni. In primo luogo, dalla capacità politica della squadra posta a capo di questo macro-Ministero ad esercitare il necessario coordinamento degli altri Ministeri in tutti i temi trasversali di carattere ambientale (tanto in materia di ambiente “verde”, che di “grigio”) e, al tempo stesso, dalla sua capacità di gestire l’ingente quantità di temi che occuperanno la sua agenda politica. In secondo luogo, i risultati dipenderanno dalla sua capacità trovare un giusto equilibrio tra logica produttivistica e logica conservativa con riferimento all’agricoltura, all’ambiente e agli spazi rurali, conferendo valore e sinergia all’attività di funzionari e tecnici con competenze differenti e provenienze precedentemente dissociate. Nello stesso tempo si tratta di introdurre una certa visione strategica nella gestione di materie che, nella pratica, saranno gestite dai governi delle Comunidades Autònomas (regioni). In terzo luogo, molto dipenderà dalla capacità di interlocuzione del nuovo Ministero nelle corrispondenti conferenze settoriali con questi governi regionali che, in maggior parte, hanno mantenuto la tradizionale separazione delle competenze agrarie e ambientali in due (o anche tre) Ministeri regionali. Infine, sarà cruciale dimostrare di possedere la necessaria ampiezza di vedute per trattare i temi agrari e alimentari con un approccio interprofessionale, che non escluda, ma che incorpori, la dimensione territoriale come risorsa per affrontare le sfide della competitività e della coesione economica e sociale nelle aree rurali.
Per tutti questi motivi, tutte le organizzazioni coinvolte nel cambiamento dovranno compiere uno sforzo di riflessione sulle possibilità che offre il nuovo scenario, al di là della disputa sul nome del nuovo Ministero o del fatto che ci si trovi d’accordo o meno con le scelte operate riguardo alla sua struttura interna. I gruppi ecologisti dovranno analizzare il nuovo scenario come una nuova opportunità per combinare concertazione e mobilitazione, dopo un periodo in cui ha dominato più la prima che la seconda dimensione dell’azione collettiva e dove alcune organizzazioni hanno saputo ritrovarsi meglio di altre.
Quanto alle organizzazioni professionali agricole, esse dovranno posizionarsi nel nuovo scenario e definire una strategia appropriata per continuare ad esercitare i propri compiti di rappresentanza e interlocuzione. In questo senso avrebbero già dovuto muoversi, senza inseguire pretese di esclusività, nel riconoscimento del fatto che le tematiche agricole trascendono il solo ambito della produzione per estendersi ad altri domini: consumo, qualità alimentare, salute, distribuzione, territorio o ambiente. In relazione a questo intrecciarsi delle tematiche, si è allargato il ventaglio dei gruppi interessati a confrontarsi sulle tematiche agricole. Ad alcune organizzazioni agricole, come ASAJA o la CCAE non è richiesto un grande riposizionamento: la loro strategia è già chiaramente orientata alla produzione, ai mercati, alla competitività delle imprese e alla dinamica settoriale. Altre organizzazioni invece, specie quelle rappresentative della piccola agricoltura familiare dovrebbero fare uno sforzo maggiore e passare a considerare il nuovo scenario non come una minaccia, ma piuttosto come un’opportunità.
Nel nuovo scenario, organizzazioni come UPA e COAG devono continuare con lo sforzo che stanno già facendo per ampliare il proprio ventaglio di obiettivi ed ergersi a rappresentanti di un tipo di agricoltura (quella “multifunzionale”) che, lungi dall’essere transitoria o scarsamente competitiva, è espressione di una nuova modernità, di una nuova professionalità nel settore agricolo. In definitiva, esse rappresentano un’agricoltura che continua ad essere necessaria per lo sviluppo delle aree rurali per il suo stretto vincolo sociale ed economico con il territorio. Queste organizzazioni possono occupare uno spazio interessante come referenti per molti piccoli agricoltori la cui sopravvivenza dipenderà, ovviamente, dal sostegno sociale che riceveranno ma, soprattutto, dalla loro capacità di combinare produzione agraria e diversificazione delle attività nelle loro aziende e della loro volontà di coinvolgersi attivamente nella dinamizzazione delle comunità rurali e nella gestione condivisa degli spazi naturali circostanti.
Note
"Reflexiones sobre el nuevo ministerio". Fomento Social, in corso di pubblicazione.