Le politiche agricole ci ingrassano?

Adattato e tradotto da Maddalena Ragona (Università di Bologna) dall’articolo originale di J.M. Alston, D.A. Sumner, S.A. Vosti (2008), Farm subsidies and obesity in the United States: National evidence and international comparisons, Food Policy, 33: 470-479.

L’obesità è un affare importante. L’incidenza di sovrappeso e obesità è aumentata rapidamente negli Stati Uniti e le relative conseguenze sulla salute sono questioni prioritarie per il governo statunitense e la comunità medica. L’incidenza è particolarmente alta negli Stati Uniti, ma sta crescendo velocemente in gran parte del mondo. Gli americani sovrappeso e obesi generano enormi costi sanitari aggiuntivi, diretti e indiretti.
Il governo statunitense si pone esplicitamente l’obiettivo di ridurre l’obesità, ma la politica appropriata non risulta ancora chiara. Alcune opzioni prevedono l’implementazione di programmi di educazione pubblica sempre più vigorosi: (a) la revisione di programmi alimentari e nutrizionali gestiti dall’Usda (United States Department of Agriculture) per incoraggiare i partecipanti a seguire diete più salutari, (b) l’adozione di strumenti regolamentativi o fiscali che tentino di scoraggiare scelte di consumo meno salutari e incoraggiare quelle più salutari (per esempio proibendo alcune pubblicità, tassando alimenti con alto contenuto in grassi o zucchero, o sovvenzionando alimenti più salutari come verdura e frutta fresche). Per compiere una scelta socialmente utile tra queste soluzioni, bisogna capire i possibili effetti di ogni strumento sulle scelte di consumo alimentare (e altri tipi di consumo) da parte di differenti tipologie di consumatori, le implicazioni di queste scelte sulle dinamiche dell’obesità e le conseguenze in termini di costi sociali e privati. In ogni caso è difficile trarre/effettuare deduzioni nette, perché le relazioni empiriche sono complicate e difficili da quantificare con certezza, sulla base delle informazioni disponibili. Nonostante ciò, alcuni studiosi hanno preso posizioni forti sulla questione.
Un’idea diffusa è che i sussidi agricoli americani contribuiscano significativamente all’obesità e che la riduzione di tali sussidi sarebbe un importante passo avanti verso la soluzione del problema (Pollan, 2003). Pollan e altri come lui che esprimono tali affermazioni generalmente trattano il problema come evidente, e non forniscono dettagli sul meccanismo con cui i sussidi agricoli dovrebbero influire sull’obesità e neppure prove scientifiche sulla dimensione dell’impatto.
In questo articolo vengono prese in esame le relazioni tra i programmi agricoli e i prezzi dei prodotti agricoli negli Stati Uniti, e le implicazioni dei cambiamenti dei prezzi dei prodotti provocati dalle politiche per i prezzi degli alimenti, il consumo alimentare e l’obesità, facendo riferimento sia a dati sugli Stati Uniti, sia ad alcuni confronti internazionali sui sostegni all’agricoltura, sui prezzi degli alimenti e sui tassi di obesità. Da questa analisi si evince che i programmi agricoli statunitensi hanno avuto effetti trascurabili sui prezzi pagati dai consumatori per gli alimenti e quindi un’influenza altrettanto trascurabile sui modelli alimentari degli americani e sull’obesità, in linea con i precedenti lavori di alcuni economisti sullo stesso tema (si veda ad esempio Alston et al., 2006; Miller e Coble, 2007), ma in contrasto con l’opinione in voga presentata nei media.

Sussidi agricoli, prezzi e obesità

È concettualmente possibile che le politiche di sostegno agricolo contribuiscano ad abbassare i prezzi e ad aumentare il consumo di alimenti ad alto contenuto energetico, rendendo certi prodotti agricoli più abbondanti e quindi più economici. Tuttavia, ciascuno dei numerosi elementi costitutivi deve essere vero affinché gli effetti sull’obesità siano significativi. In primo luogo, i sussidi agricoli devono aver reso significativamente più abbondanti e più economici quei prodotti agricoli che sono ingredienti importanti di alimenti ad alto contenuto energetico. In secondo luogo, l’abbassamento dei prezzi dei prodotti agricoli causato dai sostegni all’agricoltura deve portare a costi significativamente più bassi per l’industria, risparmi che devono essere trasferiti ai consumatori nella forma di prezzi relativamente più bassi per i cibi ad alta densità energetica. In terzo luogo, il consumo di alimenti deve essere cambiato significativamente in risposta a questi mutamenti indotti dalle politiche. Di seguito prendiamo in esame ciascun passaggio di questa ‘filiera’, e troviamo che la magnitudine dell’impatto è nulla o piccola in ogni caso.
1) I sussidi agricoli hanno avuto effetti molto modesti (e contrastanti) sulla disponibilità totale e sui prezzi dei prodotti agricoli che costituiscono gli ingredienti più importanti negli alimenti più ingrassanti.
Le politiche statunitensi di sussidi agricoli consistono in centinaia di provvedimenti per specifici prodotti agricoli, che includono sia programmi di “farm bill” (legge federale rivista periodicamente che stabilisce quali colture possono beneficiare dei sussidi), sia barriere commerciali che alzano i prezzi e i redditi agricoli statunitensi per i prodotti che beneficiano dei sussidi. Questi programmi sostengono i redditi agricoli o attraverso trasferimenti dai contribuenti, o a spese dei consumatori, o in entrambi i modi. In realtà, quindi, i programmi sui prodotti agricoli possono rendere tali prodotti agricoli più economici o più costosi e potrebbero perciò aumentare o ridurre il costo di certi tipi di alimenti.
Un modello semplicistico su sussidi agricoli e obesità, che è implicito in alcuni scritti sull’argomento, presuppone una politica di sussidi da manuale che risulta in un aumento sia della produzione sia del consumo del bene sovvenzionato, incrementando il ricavo netto dei produttori (il prezzo di mercato più il sussidio) e abbassando il prezzo di mercato pagato dal consumatore. I sussidi agricoli negli Stati Uniti hanno provocato l’abbassamento dei prezzi di alcuni prodotti, come i cereali per il consumo umano e animale, e di conseguenza dei costi di produzione dei cereali per la colazione, del pane, o dei prodotti per gli animali. Ma in questi casi l’effetto dei sussidi nel senso di diminuire i prezzi (e aumentare il consumo) è stato contenuto (o addirittura capovolto) dall’imposizione di altre politiche (come il set-aside, la messa a riposo dei terreni) che hanno limitato la superficie o la produzione. Inoltre, nell’ultimo decennio, circa metà dei sussidi totali ha fornito incentivi limitati per aumentare la produzione perché gli importi pagati ai produttori erano basati sulla superficie e sulle rese del passato invece che sulla produzione attuale. Infine, per alcuni prodotti agricoli (in particolare zucchero, latticini e succo di arancia), la politica statunitense aumenta i prezzi agricoli interni limitando le importazioni, con l’effetto di aumentare il prezzo per il consumatore e diminuire il consumo nazionale.
2) Gli impatti limitati sul prezzo dei prodotti agricoli implicherebbero effetti molto ridotti sui costi degli alimenti venduti al dettaglio che, anche se completamente trasferiti sui consumatori, significherebbero cambiamenti molto contenuti nei prezzi ai consumatori.
Il costo dei prodotti agricoli in quanto ingredienti rappresenta solo una piccola percentuale del costo dei prodotti alimentari venduti al dettaglio, circa il 20% in media, e molto meno per prodotti come le bevande gassate e per i pasti fuori casa, che sono spesso tra gli indiziati per l’aumento dell’obesità. Dunque sarebbe necessario un cambiamento percentuale molto grande nei prezzi dei prodotti agricoli per avere un effetto apprezzabile sui prezzi alimentari. Tuttavia, come si è detto, gli effetti dei sussidi statunitensi sui prezzi agricoli sono stati abbastanza lievi.
3) Dato che il consumo alimentare è relativamente indifferente ai cambiamenti dei prezzi di mercato, i cambiamenti molto piccoli dei prezzi agricoli indotti dai sussidi agricoli potrebbero non avere avuto grandi effetti sulle dinamiche di consumo alimentare.
Una prospettiva utile su questo aspetto è fornita da Miller e Coble (2007), che hanno riportato su un grafico la spesa totale sostenuta dal governo statunitense per i pagamenti diretti (un tipo di sussidio) sulla stessa scala della spesa del consumatore per gli alimenti nel periodo dal 1960 al 2003. In tale periodo questa misura della spesa per i sussidi ha avuto una incidenza media di appena l’1.1% della spesa alimentare dei consumatori.

Evidenza da confronti internazionali

Finora è stato fatto un uso limitato dei dati internazionali cross-section, che probabilmente sono il contesto più utile per produrre un’evidenza scientifica diretta significativa sui legami tra le politiche e i tassi di obesità. Una misura di sostegno all’agricoltura è la “stima del sostegno al produttore” (Producer Support Estimate, Pse), calcolato dall’Ocse. Questa misura comprende tutti i trasferimenti ai produttori attraverso spese del governo o altri mezzi, alcuni dei quali sono a spese dei consumatori più che dei contribuenti. L’equivalente stima del sostegno al consumatore (Consumer Support Estimate, Cse) misura efficacemente l’effetto netto delle politiche agricole sui consumatori distinguendole dalle spese come contribuenti, che danno benefici riducendo i prezzi, e di altre politiche come le tariffe alle importazioni, che aumentano i prezzi per i consumatori.
La tabella 1 confronta i tassi di obesità nel 2005 con i tassi del sostegno complessivo all’agricoltura (misurato attraverso i Pse nel periodo 1986-2001) per alcuni paesi Ocse. Si può notare che i tassi di obesità sono molto più bassi in Giappone, Corea del Sud e Francia (paesi che forniscono sussidi relativamente consistenti agli agricoltori) che negli Stati Uniti e in Canada (paesi che forniscono sussidi sostanziosi ma più ridotti). I tassi di obesità in Australia e Nuova Zelanda, che non sostengono i loro agricoltori in alcun modo, sono più alti che in Francia e Giappone ma più bassi che negli Stati Uniti. Questa tabella mostra che non c’è una chiara connessione tra il sostegno agli agricoltori in un paese e l’obesità in quello stesso paese. Per esempio, i paesi dell’Unione Europea hanno tutti le stesse politiche di sostegno all’agricoltura, attraverso la Pac, e quindi gli stessi Pse, ma i tassi di obesità variano tra quello più alto (Grecia) a quello più basso (Francia).
Il confronto più appropriato è tra i tassi di obesità e la misura degli effetti dei sussidi agricoli sugli incentivi per i consumatori, misurata con i Cse. Dall’osservazione dei dati in tabella 1 non possiamo escludere una correlazione positiva tra il Cse e il tasso di obesità. Significativamente, il Cse medio complessivo per gli Stati Uniti è stato negativo – indicando che i sussidi agricoli hanno comportato una tassa netta per i consumatori – ma vicina a zero, così che la dimensione dell’effetto, se effetto c’è stato, è molto ridotta.
Si può raccogliere un’evidenza più diretta, che probabilmente conferma quanto affermato, considerando i prezzi alimentari per i consumatori tra i vari paesi. A questo proposito è utile l’indice Big Mac pubblicato sulla rivista The Economist – il prezzo annuale, specifico per ogni paese, di un hamburger Big Mac di McDonald’s – perché possiede le caratteristiche del prodotto alimentare (rappresentando un paniere di prodotti agricoli e altri input) abbastanza costante tra i paesi e nel tempo. Se si guarda alla tabella 1, come per i valori del Cse (colonna 6), il valore dell’indice Big Mac (colonna 7) aumenta di dimensione in generale, mentre il corrispondente tasso di obesità maschile aumenta (colonna 3). Quindi c’è una certa correlazione tra gli effetti delle politiche sui costi dei prodotti agricoli per il consumatore (misurati dal Cse) e sia i costi degli alimenti per il consumatore (misurato dal Big Mac) che l’incidenza dell’obesità. Queste correlazioni sono illustrate nelle figure 1-3.

Tabella 1 - Tassi di obesità a confronto con tassi di supporto all’agricoltura, prezzi alimentari e reddito

Nota: I paesi sono elencati secondo il tasso di obesità maschile in colonna (3).
Fonte: Adattato da Alston et al. (2008), che hanno usato le seguenti fonti: Dati su PSE e CSE: OCSE. Le stime sui paesi europei sono forniti per l’UE in generale, non per i singoli paesi membri. Le misure sono definite, descritte e documentate sul sito dell’OCSE: [link]. Le stime usate qui sono state prese da: [link]. Big Mac: The Economist [link].
Dati sul BMI (indice di massa corporea): WHO Global InfoBase [link].
Dati sul PIL: Word Bank’s World Development Indicators [link].
(a) Il rapporto Big Mac è il valore medio dal 1986 al 2007 del rapporto del prezzo specifico di un paese convertito in dollari statunitensi al tasso di cambio di mercato sul prezzo statunitense espresso in dollari statunitensi.
(b) Il PIL pro capite è il rapporto del valore del PIL pro capite di un paese espresso in dollari statunitensi sul PIL pro capite statunitense.

Figura 1 - Obesità e prezzo di un Big Mac

Fonte: Alston et al. (2008)

La figura 1 mette in relazione le percentuali specifiche per ogni paese di uomini e donne che erano obesi nel 2005 con il valore medio (per il periodo 1986-2006) del prezzo relativo del Big Mac (il rapporto del prezzo specifico in dollari statunitensi sul prezzo negli Stati Uniti). Questi grafici mostrano che per questi paesi relativamente ricchi, l’obesità è negativamente correlata con il prezzo degli alimenti, qui rappresentato dal Big Mac, anche se c’è un grande campo di variazione intorno alla linea che va verso il basso, con gli Stati Uniti (in cima) e il Giappone (in fondo) molto distanti dalla linea.

Figura 2 - Obesità e CSE

Nota: I valori del CSE sono negativi perché il sostegno all’agricoltura ha reso i prodotti agricoli più costosi per il consumatore. La tendenza positiva significa che aumenti nel CSE (e prezzi al consumo più basso) sono associabili ad un aumento nell’obesità.
Fonte: Alston et al. (2008)

La figura 2 mette in relazione le percentuali specifiche per ogni paese di uomini e donne che erano obesi nel 2005 con il valore medio (per il periodo 1986-2001) del Cse totale per i prodotti alimentari. Per tutti i paesi il Cse era negativo, mostrando che le politiche agricole hanno trasferito reddito ai produttori almeno in parte a spese dei consumatori, aumentando il prezzo per l’acquirente al di sopra del prezzo mondiale. Tassi più elevati di tassazione ai consumatori (Cse molto più negativi) tendono ad essere associati a tassi di obesità più bassi, ma, di nuovo, c’è un grande campo di variazione intorno al trend.

Figura 3 - CSE e prezzo di un Big Mac

Nota: la tendenza negativa indica che aumenti nel CSE sono associati a riduzioni nel prezzo del Big Mac, perché aumenti del CSE implicano prezzi più bassi per gli acquirenti di prodotti agroalimentari (ingredienti per l’industria)
Fonte: Alston et al. (2008)

La figura 3 mette in relazione il valore medio, specifico per ogni paese, dell’indice Big Mac nel periodo 1986-2006 con il valore medio del Cse corrispondente nel periodo 1986-2001. La figura indica una relazione generalmente positiva tra costo dei prodotti alimentari (qui indicato da un valore più negativo del Cse) e il prezzo del Big Mac, a favore della supposizione che paesi che hanno avuto tassi di obesità più bassi associati a prezzi alimentari più elevati per il consumatore possono aver fatto così in parte perché hanno avuto politiche che hanno aumentato il prezzo dei prodotti alimentari per l’acquirente.

Questa analisi informale delle correlazioni tra obesità, prezzi degli alimenti e prezzi dei prodotti alimentari avalla l’opinione che politiche che riducono (o aumentano) il prezzo interno dei prodotti alimentari possono influenzare i prezzi degli alimenti, il consumo alimentare, e l’obesità. Pertanto, anche se i sussidi agricoli statunitensi nel passato non hanno avuto effetti significativi sui tassi di obesità statunitensi, e la loro eliminazione non contribuirebbe significativamente a ridurre tali tassi, altre politiche che hanno (o hanno avuto) effetti più significativi sui prezzi dei prodotti alimentari possono davvero avere (o avere avuto) effetti più importanti sull’obesità (prima tra queste è il sostegno pubblico alla ricerca e allo sviluppo agricoli).

Riferimenti bibliografici

• Alston, J.M., Sumner, D.A., Vosti, S.A. (2008). Farm subsidies and obesity in the United States: National evidence and international comparisons. Food Policy, 33: 470-79.
• Alston, J.M., Sumner, D.A., Vosti, S.A. (2006). Are agricultural policies making us fat? Likely links between agricultural policies and human nutrition and obesity, and their policy implications. Review of Agricultural Economics, 28 (3): 313–322.
• Miller, J.C., Coble, K.H. (2007). Cheap food policy: Fact or rhetoric? Food Policy, 32: 98–111.
• Pollan, M. (2003). The (agri)cultural contradictions of obesity. New York Times, October 12.