Introduzione
La Progettazione integrata (PI) è sostenuta nell’impianto strategico comunitario attraverso il regolamento 1698/05 e gli Orientamenti strategici comunitari (Osc). Nell’ambito del Piano strategico nazionale (Psn) la PI, sia essa aziendale, settoriale o territoriale, viene presentata come uno degli strumenti che possono concorrere ad una maggiore efficacia degli interventi nello sviluppo dei contesti rurali. Le due grandi anime sono rappresentate dai Progetti integrati di filiera (Pif) e dai Progetti integrati territoriali (Pit). Una terza possibilità di integrazione viene promossa a livello di singola azienda attraverso i pacchetti aziendali. All’interno dei Psr italiani è possibile riscontrare la presenza di alcune varianti e di ulteriori strumenti integrati Tra questi si annoverano, per esempio, le azioni collettive, i progetti tematici strategici di sviluppo e i progetti integrati della filiera forestale. Inoltre, la programmazione 2007-2013 prevede Piani di sviluppo locale (Psl) nell’ambito del quarto asse che accoglie e ingloba il Leader, esperienza collaudata di applicazione di strumenti di promozione dello sviluppo locale.
I Pit, così come sono delineati nel documento nazionale della nuova programmazione (Psn), si possono leggere come la sfida più complessa all’interno della costruzione di un processo di governance che sia consapevole e di lungo periodo. Le politiche per lo sviluppo locale, infatti, dovrebbero trovare soprattutto nei Pit una modalità forte di attuazione poiché in grado di coinvolgere livelli di governo vicini al territorio, in un’ottica di promozione elaborata a partire “dal basso”. Già presenti nella programmazione 2000-2006 nelle sette regioni del Mezzogiorno - Qcs Obiettivo 1 (Basilicata, Calabria, Campania, Puglia, Sardegna, Sicilia con il Molise in sostegno transitorio o phasing out) – si possono definire “un complesso di azioni intersettoriali, strettamente coerenti e collegate fra di loro, che convergono verso un comune obiettivo di sviluppo del territorio, e giustificano un approccio attuativo unitario” (Bianchi, Casavola, 2008).
Il passaggio da una politica settoriale ad una visione territoriale del sistema diviene elemento centrale nella programmazione 2007-2013. Il nuovo paradigma rurale (OECD, 2009) esprime parole chiave che non si riferiscono più solo all’agricoltura in senso strettamente produttivo, ma alle aree rurali nel loro complesso. Il concetto di competitività delle aziende agricole viene esteso alle diverse tipologie di economia che insistono sui territori (agriturismo, telecomunicazioni, energia…). Al centro non vi sono più i sussidi, ma gli investimenti, non più il sostegno dei governi nazionali, ma il supporto e le opportunità che provengono da diversi livelli di governance (nazionale, locale, stakeholder pubblici e privati). L’obiettivo comune dovrebbe essere quello di favorire un processo concertato per lo sviluppo delle aree rurali, sfruttando fonti e risorse diverse per generare una migliore attuazione delle politiche.
Tre le caratteristiche principali di questo strumento integrato: (a) il territorio di riferimento: valenza territoriale locale sub-regionale; (b) la partecipazione/cooperazione; (c) l’integrazione/ multisettorialità. Questi principi, già del Leader e delle esperienze degli anni Novanta come quelle dei Patti territoriali, sono ancora attuali linee guida per l’attuazione di policy integrate. I Pit nella programmazione regionale 2007-2013 si articolano attraverso molteplici forme, sebbene sempre riconducibili ai principi di base. Pertanto, si possono trovare progetti specifici destinati all’agroambiente, come nel caso del Veneto con i Progetti integrati d’area ambiente (Pia) o Progetti integrati rurali per le aree protette (Pirap) come nel caso della Campania. L’approccio integrato nelle diverse regioni tende a promuovere modalità di attuazione anche molto distanti tra loro: si riscontrano notevoli varietà di procedimento, organizzazione e attuazione.
A volte la gestione dei progetti è affidata agli Enti Parco, o ad altri soggetti essenzialmente pubblici. Altre volte le comunità locali sono chiamate solo in fase consultiva e non sono realmente coinvolte nell’attuazione. In alcuni casi il coinvolgimento delle attività produttive è molto ridotto o assente. In altri casi ancora i progetti integrati sono assai simili a Piani di sviluppo locale. La concertazione locale si traduce raramente in gestione condivisa tra soggetti sia pubblici che privati, così come auspicato dal Psn. Tuttavia, uno sforzo da parte delle Regioni è stato fatto, sia in termini programmatori, sia in termini finanziari (Tabella 1). Un primo passo verso una forma di governance difficile, una sfida da cogliere per la crescita della qualità delle politiche locali.
Tabella 1 - La progettazione integrata 2007-2013: stato dell’arte - strumenti e risorse finanziarie per Regione
Fonte: PSR 2007-2013
I Progetti integrati territoriali nel Psr del Friuli Venezia Giulia
In Friuli Venezia Giulia la spesa pubblica prevista al momento dell’approvazione del Programma di sviluppo rurale 2007-2013 (Psr FVG) risulta di poco superiore ai 247 milioni di euro. Il primo asse, ovvero miglioramento della competitività del settore agricolo e forestale raccoglie il 43% delle risorse ripartite in 8 misure. Il secondo asse valorizzazione dell’ambiente attraverso il sostegno alla gestione del territorio è costituito da 8 misure che complessivamente assorbono il 37% delle risorse. Il terzo asse miglioramento della qualità della vita e la diversificazione dell’economia nelle zone rurali con 5 misure prevede lo stanziamento del 10%, mentre il quarto asse con 4 misure recupera il 6,5%. L’assistenza tecnica il 3,5% (Psr FVG 2007-2013).
Il Psr FVG ha scelto di puntare in modo forte sulla PI, proponendone tre diverse forme: Progetti integrati di filiera (Pif), Progetti integrati territoriali (Pit) e Azioni collettive (AC). L’obiettivo è sostenere un sistema produttivo primario frammentato anche attraverso una dimostrata capacità di cooperazione dei soggetti del territorio. Una prima esperienza di PI fu approntata ngli anni Novanta nell’ambito del Programma per l’obiettivo 5b, tuttavia l’esito di quel tentativo non fu di grande impatto: scarsi furono infatti i progetti considerati realmente integrati e che beneficiarono della maggiorazione di contributo prevista. I Pif del Psr FVG 2007-2013 riguardano le misure degli assi 1 e 2 e sono da riferire ad almeno due segmenti della filiera di un prodotto agricolo o forestale. I Pit hanno come obiettivo lo sviluppo di un ambito territoriale sub-regionale, riguardano misure degli assi 1, 2 e 3 e prevedono il coinvolgimento di partenariati ampi, costituiti da enti locali, unioni di comuni, associazioni intercomunali, Aster (Ambito per lo Sviluppo Territoriale: Istituto giuridico attribuito da L.R. 1/2006 ai Comuni capoluogo di provincia, alle Comunità montane, alle Associazioni Intercomunali e alle Unioni di Comuni).
In questo caso l’obiettivo è dotare ambiti territoriali più vasti del Comune (istituiti attraverso norme nazionali e regionali) di uno strumento anche economico per la governance. A tali soggetti, infatti, è affidato il compito di coordinamento degli interventi dei Pit con le politiche territoriali di competenza. Le AC, invece, rispondono all’esigenza di rafforzamento e integrazione di un unico segmento di filiera che preveda un risultato di carattere produttivo o ambientale, perseguito attraverso attività riconducibili alle misure degli assi 1, 2 e 3.
Il Psr della regione Friuli Venezia Giulia, ha definito i Pit come la richiesta di accesso a più misure del Psr presentata da un insieme di soggetti pubblici e privati operanti in un ambito territoriale sub regionale che perseguono obiettivi coordinati di interesse economico, sociale ed ambientale attraverso l’integrazione territoriale dei singoli interventi. La regione ha scelto di proporre un modello di Pit “leggero”, aperto a diverse finalità, tra le quali: incrementare la produttività dei sistemi produttivi locali; coordinare processi produttivi e/o gestionali per il miglioramento ambientale e del bilancio energetico locale; valorizzare l’ambiente, il paesaggio e il turismo rurale e rafforzare il tessuto di relazioni economiche intersettoriali. Il Friuli Venezia Giulia è una regione dai “piccoli numeri” (numero di aziende agricole e agroindustriali, numero di comuni ed enti locali), che presenta un’elevata disomogeneità e frammentazione del territorio (dal punto di vista geografico, storico-sociale e produttivo). Pertanto, un modello più rigidamente definito di Pit avrebbe potuto avere l’effetto di escludere a priori alcuni modelli di sviluppo locale particolari, di nicchia, ma di qualità.
Questo approccio ha guidato l’amministrazione anche nella scelta di una soglia minima di partecipanti piuttosto bassa se comparata a quella proposta da altre regioni italiane. L’ampio ventaglio di possibilità ha invece favorito l’adesione del territorio ad uno strumento nuovo all’interno del PSR ed ha permesso la definizione di modelli di sviluppo territoriali bottom-up, nella maggior parte dei casi di ottima qualità.
Alla PI, con il primo bando (uscito a metà del 2008), la Regione ha destinato circa 43 milioni di euro (Tabella 1). Il Psr prevede per questa modalità un percorso privilegiato in termini di maggiorazione di contributo: l’intensità concedibile ai beneficiari di interventi incardinati in PI risulta del 10% (5% nel caso delle AC) superiore rispetto all’accesso singolo. Tale scelta forte è stata determinata dalla volontà di sostenere la maggiore integrazione possibile degli interventi, rispetto a quelli dedicati alle singole imprese, sia a livello di settore produttivo sia di area territoriale. Il Psr mira esplicitamente a valorizzare il patrimonio locale e a rafforzare il tessuto produttivo agevolando forme congiunte che dovrebbero essere in grado di penetrare con più forza nel mercato nazionale e internazionale in particolare.
La risposta al primo bando di PI è stata molto positiva, sia in termini finanziari (circa 88 milioni di euro la richiesta totale di contributo) che di qualità dei progetti: dalla prima fase di selezione, infatti, a differenza del precedente tentativo esperito con il 5b, uno solo dei progetti presentati è stato valutato come privo dei requisiti minimi di integrazione e pertanto non ammesso alle fasi successive di valutazione. Questo è il primo segnale evidente di una maggiore consapevolezza delle potenzialità di questi strumenti da parte del territorio e della correttezza della strategia scelta dal Psr.
Esaminando i progetti presentati, emerge che il 42,2% dei Progetti integrati è costituito da Pif, il 29,7% da Pit e il restante 28,1% da AC (Figura 1). Concentrando l’analisi sui Pit, possiamo notare che essi si distinguono a loro interno in Pit ad orientamento agricolo e in Pit ad orientamento forestale i quali sono localizzati rispettivamente nell’area della pianura e della montagna (il numero totale delle domande singole pervenute per i Pit in Friuli Venezia Giulia risulta pari a 481 con una leggera prevalenza di Pit agricoli (259) rispetto a quelli forestali). Tale tendenza è segnata anche dalla scelta di imporre un minore numero minimo di partecipanti nei Pit che si localizzano in area C (3 beneficiari), e in area D (4 beneficiari). Scelta dettata dall’estrema frammentazione delle imprese agricole e forestali nelle aree svantaggiate e dalla storica difficoltà di integrazione che caratterizza il tessuto socioeconomico delle aree montane e pedemontane. Il 41,7% dei progetti integrati agricoli prevede la presenza di un ente pubblico quale beneficiario e coordinatore del Pit, mentre nel caso dei progetti forestali l’ente pubblico è anche beneficiario di interventi nel totale dei casi (viabilità forestale o valorizzazione economica delle foreste di cui sono proprietari). La distribuzione geografica delle richieste è riportata nelle mappe in figura 1.
Figura 1 - Localizzazione geografica dei PIT agricoli e forestali per SAU
Fonte: Direzione centrale risorse agricole naturali e forestali Regione FVG
Il volume totale degli investimenti nel complesso è pari a circa 72 milioni di euro e l’importo totale richiesto risulta di 41 milioni di euro (figura 2). Sulla base delle risorse previste dal Psr dedicate a questa tipologia di intervento (tabella 1) e dei risultati dell’iter di valutazione, verrà finanziato il 59% dei Pit agricoli (12,9 milioni di euro) e il 33% di quelli forestali (6,4 milioni di euro). Secondo i criteri di selezione approvati dal Comitato di sorveglianza, particolare attenzione è stata data ai giovani, alla localizzazione in aree svantaggiate, al livello di aggregazione territoriale - numero dei partecipanti ed estensione territoriale del Pit, al livello di eseguibilità/cantierabilità, alla trasversalità (e quindi alla completezza) della strategia di sviluppo proposta, compresa la sua implicazione nelle strategie territoriali degli enti locali coinvolti.
Figura 2 - Volume degli investimenti, importi richiesti e finanziamenti concessi per tipologia di Pit (milioni di euro)
Fonte: elaborazioni proprie su dati Direzione centrale risorse agricole, naturali e forestali Regione FVG.
I Pit agricoli ammessi sono dodici e si presentano con una media di beneficiari pari a 3,8. Sette di questi verranno finanziati. I Pit forestali ammessi sono sette con una media di beneficiari pari a 7,3. Due di questi verranno finanziati e altri due saranno parzialmente sostenuti. La distribuzione delle domande per misura e per singolo Pit approvato è riportata nelle figure 3 e 4. Queste ultime mostrano quali siano le misure che caratterizzano ciascun progetto, agricolo o forestale. Osservando la distribuzione delle domande per singolo Pit è possibile rilevare il livello di integrazione. I Pit forestali mostrano aggregazioni intorno ad un numero consistente di misure (fino a dieci misure aggreganti nel caso del Pit forestale 1). Da questo primo riscontro, i Pit approvati, sebbene caratterizzati da dimensione contenuta, possiedono tuttavia gli elementi per essere considerati progetti collettivi (si rimanda alla sintetica descrizione del paragrafo successivo) piuttosto che un insieme di domande singole presentate congiuntamente. La fase di attuazione permetterà all’amministrazione regionale di valutare con chiarezza l’effettivo impatto di questi progetti sullo sviluppo socioeconomico del territorio. Per quanto riguarda i Pit agricoli a prevalere su tutte le altre è la misura 121 (ammodernamento delle aziende agricole), che pertanto ha assunto il ruolo di collante della strategia di sviluppo agricolo del territorio. Per i Pit forestali è la 125 (miglioramento e sviluppo delle infrastrutture) in parallelo con lo sviluppo e l’adeguamento della silvicoltura e dell’agricoltura, seguita dalla 323. I richiedenti della misura 125 sono in misura apprezzabile enti pubblici, Comuni e Comunità montane. E’ il segnale che questi ultimi hanno saputo cogliere l’opportunità di ottenere finanziamenti da programmi comunitari (e non soltanto dall’ente Regione). La finalità principale rimane il miglioramento delle condizioni per lo svolgimento di attività economiche sui propri territori, sottolineata dall’assunzione diretta di responsabilità in quanto coordinatori del progetto di sviluppo. Dalla distribuzione dei Pit sulle varie misure del Psr, si evince, inoltre, una certa integrazione tra più assi (e quindi obiettivi di sviluppo) essendo coinvolte 6 misure del primo asse, 5 del secondo e 4 del terzo.
Figura 3 - Distribuzione percentuale delle domande per singolo Pit Agricolo approvato e per misura (%).
Fonte: elaborazioni proprie su dati Direzione centrale risorse agricole, naturali e forestali Regione FVG.
Figura 4 - Distribuzione percentuale delle domande per singolo Pit Forestale approvato e per misura (%).
Fonte: elaborazioni proprie su dati Direzione centrale risorse agricole, naturali e forestali Regione FVG.
Le dimensioni dell’integrazione e i temi del territorio in Friuli Venezia Giulia
Per accedere alle provvidenze del Psr, è richiesto che i soggetti che concorrono all’attuazione del Progetto integrato d’area sottoscrivano un Patto per lo sviluppo rurale. Le proposte progettuali presentate, in alcuni casi, confermano esperienze di sviluppo territoriale già in essere: quella del Parco Agroalimentare San Daniele, propositore di un Pit finalizzato alla valorizzazione enogastronomica del territorio del noto prosciutto, o quella della valorizzazione turistica delle Valli del Natisone, anch’essa incentrata sulla promozione a fini turistici dei prodotti tipici. Si confermano, peraltro, le presenze di soggetti già vocati a sviluppare integrazione territoriale di area sub-regionale in veste di coordinatori del Pit, quali ad esempio le Comunità montane (valorizzazione dei sistemi forestali). Si segnalano anche aggregazioni territoriali “nuove”, come ad esempio quella del Medio Friuli e dell’Alta Pianura Friulana, ed un tema particolare relativo all’agricoltura urbana, proposto nella cintura dell’Udinese (in area A).
Le attività maggiormente presenti all’interno dei Pit riguardano la realizzazione di punti vendita – sale degustazione anche per lo sviluppo del turismo eno-gastronomico, la promozione – marketing anche informatico, oltre che la realizzazione di impianti irrigazione/subirrigazione al fine di migliorare la produzione agricola locale e renderla sostenibile dal punto di vista ambientale e della gestione delle acque.
L’integrazione del capitale sociale, così come all’interno dell’Asse 4 – Leader, anche se con modalità diverse, appare buona: i progetti presentati prevedono il coinvolgimento di operatori in settori diversi, con un forte impatto sul territorio e un ruolo preponderante degli enti territoriali. Anche la valorizzazione della multifunzionalità e della promozione territoriale risulta di una certa rilevanza: il ricorso alla misura 133 (sostegno alle associazioni di produttori per attività di informazione e promozione) testimonia la necessità sentita dal territorio di una sua promozione complessiva, al di là del singolo prodotto agricolo di punta eventualmente presente. Si nota, inoltre, un’ottima integrazione tra ruralità/turismo/ambiente e il bilanciamento tra interventi in settori diversi. Le principali criticità, invece, dei Pit che non sono stati approvati sono:
- una strategia complessiva non sempre chiara;
- la difficoltà di individuare obiettivi territoriali misurabili;
- la mancanza di incisività del ruolo della figura di collegamento (capofila);
- elevato peso degli investimenti enti pubblici in particolare per alcuni Pit forestali.
Sinergie e complementarità con la programmazione nazionale e la politica di coesione
L’impianto del Psr FVG tiene conto delle necessarie integrazioni con gli altri strumenti di finanziamento che possono concorrere al raggiungimento degli obiettivi di sviluppo dei territori rurali, secondo quanto stabilito dalla strategia dei Consigli europei di Lisbona e Goteborg.
La complementarità e sinergia delle misure del Psr con le iniziative attivabili attraverso l’utilizzo dei fondi strutturali è stata ricercata partendo dalle priorità fissate dalla politica di coesione e da quelle della politica dello sviluppo rurale. Le tematiche individuate come strategiche e fondamentali per la Regione Friuli Venezia Giulia, nell’ambito degli obiettivi occupazione, competitività e cooperazione territoriale, si collocano all’interno delle seguenti aree: formazione; tutela e valorizzazione del patrimonio ambientale con particolare riferimento alle aree Natura 2000; promozione e sviluppo delle fonti energetiche rinnovabili derivanti da prodotti e sottoprodotti di origine agricola e/o forestale; sviluppo delle aree montane.
I Pit, anche in questo caso, sono stati strumenti in grado di rafforzare la complementarietà tra i vari strumenti di programmazione nazionale e comunitaria presenti sul territorio. Infatti, permettendo al territorio, ed in particolare agli enti locali, di definire il modello di sviluppo più consono alle proprie caratteristiche socioeconomiche, è stato possibile per essi rafforzare le strategie di sviluppo già avviate o da avviare completandole con gli opportuni interventi di matrice agricola, agroindustriale o forestale presentati nel Pit.
Per quanto riguarda alcune aree territoriali che potrebbero essere interessate da sovrapposizioni di diversi strumenti finanziari, tale eventualità è esclusa tenendo conto del fatto che:
- la zona costiera è coperta dal Fep (il Feasr tra l’altro non prevede interventi nel settore dell’acquacoltura);
- le aree che dovessero essere coinvolte da Psl (Leader) sono monitorate attraverso procedure di controllo interno ormai consolidate;
- i progetti a valenza transfrontaliera e transnazionale in campo agricolo e forestale sono finanziati attraverso i fondi strutturali dell’obiettivo cooperazione territoriale.
Riflessioni conclusive
Alcuni punti deboli di questa tipologia di progetti sono: (a) tempi di istruttoria amministrativa e di attuazione più lunghi rispetto a quelli tradizionali. Il processo amministrativo che sta portando alla definizione della graduatoria dei progetti ammessi si è dimostrato complesso e difficoltoso; si prevede una revisione di tale procedimento da parte dell’Autorità di Gestione, anche grazie al contributo del valutatore indipendente del programma; (b) potenziali problematiche che potrebbero derivare da un decentramento poco spinto delle funzioni; (c) in alcuni casi potrebbe essere necessario prevedere criteri premiali per incentivare l’adesione; (d) gestione conflitti (capacità di mantenere coeso il gruppo di soggetti proponenti; gestione delle cause di esclusione nel caso di defezione da parte di un componente e relativa sostituzione).
Per quanto riguarda le tre caratteristiche fondamentali dei Pit, ovvero valenza territoriale, partecipazione e integrazione, in Friuli Venezia Giulia si rileva che: a) considerando l’aderenza ai criteri stabiliti e verificati dal nucleo di valutazione, il grado di integrazione territoriale sub-regionale appare buono; b) vi è una forte presenza degli enti territoriali per quel che riguarda la partecipazione/cooperazione, e si riscontra, contemporaneamente, il coinvolgimento di operatori diversi, oltre ad un bilanciamento tra interventi in vari settori e una certa valorizzazione della multifunzionalità; c) l’integrazione settoriale tra ruralità, turismo e ambiente risulta di una certa rilevanza soprattutto in alcuni casi. I Pit hanno dimostrato di avere un significato potenziale in termini di governance laddove si riscontra una forte integrazione tra produzione e territorio, ovvero nelle aree in cui le produzioni si giovano del loro legame con il territorio e viceversa (per esempio area del San Daniele). In questi casi la qualità progettuale emersa è molto forte, pertanto ci si attende una buona ricaduta in termini di impatto. In altri territori, invece, questo fenomeno si è verificato in misura molto più contenuta. Sulla base di tali considerazioni, apparirebbe opportuno attivare i Pit solo in determinati territori. Questa eventualità è attuale oggetto di dibattito interno, tanto che l’amministrazione regionale si riserva di considerare l’ipotesi di includere tra le prossime modifiche al Psr anche una revisione dei Pit. L’impatto che la Progettazione integrata potrà generare sul territorio rurale dipenderà dalla capacità di gestione di un sistema che si presenta complesso. Questi strumenti, infatti, attribuiscono un ruolo, responsabilità e poteri a soggetti diversi dai tradizionali attori di policy e dunque stabiliscono i criteri per una redistribuzione del potere decisionale o, perlomeno, sanciscono un ampliamento del numero dei protagonisti. Inoltre, lo sviluppo locale, in quanto formalmente basato sulla proposta di un progetto, richiede a diversi livelli di governo di svolgere funzioni più complesse di quelle che sono abituati ad espletare. Ad essere coinvolto in questo processo di condivisione delle responsabilità non è solo la coalizione territoriale specifica che lo propone, ma è anche il finanziatore esterno che viene chiamato a dimostrare notevole capacità di interlocuzione, valutazione e negoziazione, ovvero azioni che presentano costi elevati sia dal lato organizzativo che politico.
Riferimenti bibliografici
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- Tarangioli S.(in fase di stampa) “La progettazione integrata. Uno strumento innovativo a supporto della strategia di azione della politica di sviluppo rurale”, Rapporto Politiche Strutturali, INEA, Roma.
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