Il monitoraggio procedurale dei fondi strutturali in Calabria

Istituto Nazionale di Economia Agraria

Introduzione

Il monitoraggio e la valutazione sono state introdotte con la riforma dei fondi strutturali del 1988 e hanno avuto un peso rilevante e obbligatorio con Agenda 2000 e con le successive ultime riforme. L’Italia non era preparata a questa modalità, né a livello centrale e nemmeno a livello regionale. Le sole esperienze presenti facevano riferimento agli investimenti infrastrutturali della Cassa per il Mezzogiorno, ai progetti FIO, alle valutazioni dei Piani Integrati Mediterranei e alla valutazione dei progetti di investimenti promossi dai giovani nell’ambito della legge 44/86.
Ancora oggi il monitoraggio e la valutazione sembrano essere più un peso per le amministrazioni che gestiscono i programmi che una opportunità per meglio calibrare gli interventi durante tutta la loro fase di programmazione e implementazione.
In questo articolo si prende in considerazione l’attività di monitoraggio procedurale nei programmi di sviluppo rurale e nel Leader. Tra le attività previste dal monitoraggio (fisico, finanziario e procedurale) quella più utilizzata è sicuramente quella finanziaria, perché l’attenzione maggiore viene puntata sull’avanzamento finanziario anche a causa del disimpegno automatico1 cui le regioni prestano molta più attenzione a causa della possibilità di perdere risorse. In realtà, anche il monitoraggio fisico e procedurale rivestono la stessa importanza, in quanto permettono di valutare l’efficacia e l’efficienza dei progetti finanziati e realizzati. Riuscire a ridurre o a contenere i ritardi nella selezione dei beneficiari significa poter spendere le risorse nei tempi programmati e migliorare la qualità dei progetti. Spesso i ritardi costringono a privilegiare l’aspetto quantitativo a discapito di quello qualitativo.
In particolare, ci soffermiamo sui tempi che intercorrono tra l’avvio del programma e la sua attuazione, prendendo in esame il POR 2000-2006 e il programma Leader+ della Regione Calabria. Con questo non si ha la pretesa di valutare l’impatto dei programmi sul territorio, ma si vuole semplicemente dimostrare una maggiore efficienza tra una gestione accentrata e una decentrata. Soprattutto, se sono assenti specifici criteri di selezione e una concentrazione degli interventi. Uno dei problemi è quello della mancata concentrazione degli interventi che, invece, vengono dispersi su tutto il territorio regionale facendo sì che migliaia di domande vengano prodotte ben sapendo che le risorse disponibili riusciranno a soddisfare solo una parte limitata delle richieste. Inoltre, si vuole evidenziare come una gestione più decentrata del programma non necessariamente porta a dilatare i tempi di attuazione e a ridurre la capacità di spesa, come viene ricordato anche da altri studiosi. Infine, al di là delle buone intenzioni dimostrate da tutti gli attori circa il potenziamento all’interno dello sviluppo rurale dell’approccio Leader, di fatto quest’ultimo viene relegato ad un angolo nella nuova programmazione e si continua a gestire in maniera tradizionale privilegiando sempre gli stessi attori siano essi istituzionali che economici e sociali. Questo, ovviamente, comporta anche una riduzione della capacità di governance orizzontale a favore di quella verticale (Mantino, 2009).
Sono presi in considerazione questi due programmi per verificare come le valutazioni in entrambi i casi abbiano influenzato la nuova programmazione2.
Il monitoraggio procedurale rappresenta tra l’altro un utile strumento per analizzare i tempi di realizzazione di un programma. È utile associare i risultati ottenuti nell’attuazione del programma con gli strumenti organizzativi e procedurali che li hanno generati. I risultati ottenuti vengono confrontati con quelli del PSR 2007-2013.

I tempi di attuazione dei programmi

I tempi di attuazione intercorsi tra l’approvazione del POR (8 agosto 2000) e l’avviso pubblico dei bandi relativi alle misure e alla progettazione integrata sono mediamente pari a 9 mesi. Ma in alcuni casi sono stati registrati tempi più lunghi per l’attivazione di alcune misure, quali quelle relative agli interventi di ricomposizione fondiaria (50 mesi), quelle di ripristino del potenziale agricolo danneggiato da calamità naturali (56 mesi) e quelle per il rinnovamento dei villaggi (73 mesi).
A questi si aggiungono i tempi di attuazione intercorsi tra il bando e la selezione dei beneficiari (graduatoria definitiva) che sono in media pari a 25 mesi.
I tempi di attuazione della progettazione integrata (PIAR e PIF), cui è stato dato un ruolo importante nella strategia adottata dalla Regione nell’ambito del POR, sono stati abbastanza lunghi rispetto a quanto inizialmente previsto. I PIF prevedevano una fase di negoziato che doveva concludersi entro 9 mesi. In realtà, i primi PIF sono stati finanziati dopo 24 mesi e gli ultimi dopo 60 mesi. I PIAR, invece, una volta selezionati dovevano emettere bandi sul territorio di competenza. L’emanazione dei bandi è avvenuta dopo 69 mesi dalla selezione.
I GAL hanno impiegato meno tempo della Regione per la predisposizione dei bandi per la selezione dei beneficiari (mediamente 7 mesi), e comunque, tutti concludono entro l’anno la procedura prevista.
Allo stesso modo i GAL riescono a selezionare i beneficiari in meno di 4 mesi (a differenza del GAL Pollino che impiega 6/7 mesi), rispetto ai 25 mesi necessari al POR (Figura 1).

Figura 1 - Tempo intercorso (in mesi) tra emanazione bandi e graduatoria definitiva da parte della Regione e dei GAL

Fonte: Nostre elaborazioni su dati Regione Calabria

Non esistono per i GAL differenze evidenti per tipologia di intervento per la selezione dei beneficiari a differenza di quanto avvenuto nel POR dove alcuni interventi davano migliori risultati rispetto ad altri ma, comunque, molto al di sopra di quelli del Leader.
Se i risultati della valutazione ex-post o ex ante fossero stati presi in considerazione il programma 2007-2013 avrebbe dovuto dare maggiore fondi e considerazione all’approccio Leader. Invece, a tale approccio vengono dedicati mediamente, e non solo in Calabria, solo il 10% delle risorse finanziarie. Peraltro, sono adottate le stesse procedure che portano mediamente agli stessi risultati.
I tempi di attuazione tra l’approvazione del PSR (20 novembre 2007) e l’avviso pubblico dei bandi, come nella precedente programmazione, sono mediamente pari a 9 mesi per tutte le misure e per la progettazione integrata ad eccezione delle misure dell’Asse II (zone svantaggiate e agro-ambiente) dove i tempi sono dimezzati.
I tempi di attuazione, espressi in mesi, tra l’avviso pubblico e la graduatoria definitiva sono riportati nella figura 2.
In media per le domande individuali intercorrono 18 mesi tra l’avviso del bando e la graduatoria definitiva. In particolare, intercorrono in media 12 mesi tra l’avviso e la graduatoria provvisoria e 6 mesi tra la graduatoria provvisoria e quella definitiva.

Figura 2 - Tempo intercorso (in mesi) tra l’avviso pubblico e la graduatoria provvisoria e tra la graduatoria provvisoria e quella definitiva.

Fonte: Nostre elaborazioni su dati Regione Calabria

Dalla figura emerge che per i PIAR intercorrono 14 mesi tra l’avviso e la graduatoria provvisoria e 6 mesi tra la graduatoria provvisoria e quella definitiva; per i PIF non c’è ancora la graduatoria definitiva; per il Leader intercorrono 16 mesi tra l’avviso e la graduatoria provvisoria e 4 mesi tra la graduatoria provvisoria e quella definitiva. I risultati ottenuti per la progettazione integrata relativamente ai tempi di attuazione sono uguali a quelli della precedente programmazione.

Conclusioni

Risulta evidente che i tempi di attuazione della precedente programmazione vengono ripetuti in quella successiva, visto che i risultati non cambiano perché si continua a gestire il programma senza concentrare gli interventi sia dal punto di vista territoriale che settoriale. Alla fine nell’ambito della programmazione POR 2000-2006, i risultati evidenziano che il 57% dei progetti tra quelli selezionati arrivano a conclusione e che per alcune misure (silvicoltura, sistemi naturali,) il ricorso ai progetti coerenti, cioè quei progetti già attuati sul territorio che sono coerenti con gli interventi della programmazione in corso e che sono stati finanziati con fondi nazionali o regionali, è molto alto e oscilla tra il 40% e l’87%. I GAL, invece, attuando il programma in aree circoscritte e conoscendo meglio la realtà locale riescono a valutare meglio la qualità dei beneficiari e i risultati evidenziano che il 67% dei progetti arriva a conclusione ed è quasi assente il ricorso ai progetti coerenti.
I GAL nel corso della programmazione Leader hanno dimostrato di essere capaci di attuare sul territorio di loro competenza gli interventi previsti. Hanno, inoltre, dimostrato di essere capaci di costituire un buon partenariato pubblico-privato che può essere meglio utilizzato dalle regioni per istituire migliori rapporti istituzionali e orizzontali. D’altra parte la crescente domanda che in questi ultimi anni sta investendo la Calabria, ma anche le altre regioni, della istituzione dei distretti agroalimentari di qualità e i distretti rurali (che nella sostanza non sono altro che partenariati molto simili ai GAL) potrebbe essere molto di più sollecitata delegando sul territorio gli interventi previsti dalla nuova programmazione. Da non trascurare anche l’aspetto dell’efficienza che si privilegia rispetto all’efficacia degli interventi. Le regioni con i propri ritardi nell’avvio dell’attuazione dei programmi puntano spesso verso interventi più facilmente realizzabili in termini di spesa rispetto a interventi più complessi e più rilevanti per il territorio che agenzie di sviluppo (quali i GAL) sarebbero in grado di realizzare considerando che i tempi di avvio dei programmi nel loro caso sono più che dimezzati.
Infine, l’approccio Leader ha dimostrato risultati, almeno per quanto riguarda i tempi di attuazione, molto più soddisfacenti della Regione che presenta problemi amministrativi e strutturali interni che non gli permettono di velocizzare l’attuazione e la relativa spesa. Sarebbe, quindi, stato opportuno delegare parte della gestione del programma sul territorio e dedicarsi con più attenzione alla programmazione e alla verifica dei risultati attesi.

Riferimenti Bibliografici

• Mantino F., Monteleone A., Pesce A. (2000), Monitorare e valutare i fondi strutturali 2000-2006. Strumenti per lo sviluppo rurale, Studi e ricerche, INEA, Roma
• Mantino F. (2008), Lo sviluppo rurale in Europa. Politiche, istituzioni e attori locali dagli anni ’70 ad oggi, Edagricole, Milano
• Regione Calabria (2000), POR 2000-2006, Catanzaro
• Regione Calabria (vari anni), Stato attuazione POR 2000-2006, Catanzaro
• Regione Calabria (2000), Programma Leader+, Catanzaro [link]
• Regione Calabria (vari anni), Rapporti annuali del Programma Leader+, Catanzaro
• Regione Calabria (2007), PSR 2007-2013, Catanzaro
• Regione Calabria (vari anni), Stato attuazione del PSR 2007-2013, Catanzaro [link]
• www.regione.calabria.it/calabriaeuropa

• 1. Il disimpegno automatico è quella regola cosiddetta dell’n+2 secondo la quale le risorse impegnate e stanziate vanno spese nell’arco di due anni pena la restituzione alla commissione.
• 2. Il nuovo regolamento europeo per lo sviluppo rurale (2007-2013) prevede che l’approccio Leader venga inserito a pieno titolo (Asse 4) nella stessa programmazione.