Valutazione on-going e progettazione integrata di filiera tra sfide e opportunità di sviluppo dei settori agricolo e forestale

Introduzione

La progettazione integrata di filiera rappresenta un nuovo strumento di attuazione delle politiche di sviluppo rurale, introdotto e promosso nell’ambito della programmazione italiana per lo sviluppo rurale 2007-2013 dal Piano Strategico Nazionale (PSN). Il suo obiettivo è la creazione o il potenziamento delle principali filiere agroalimentari e di quella forestale a livello regionale, attraverso la realizzazione di progetti complessi ed integrati che possano sistematizzare l’intervento pubblico, tarandolo sulle specifiche esigenze di comparto. Una scelta, tutta italiana1, che affonda nell’idea che l’aggregazione e l’interazione dei soggetti che partecipano alla catena produttiva possa garantire risultati migliori in termini di crescita della competitività delle filiere agricole e forestali. Uno strumento che, per il suo carattere innovativo e la sua “quasi unicità” a livello europeo, pone anche alcune sfide alle Autorità di Gestione (AdG) dei Programmi di Sviluppo Rurale (PSR), in termini di scelta delle migliori soluzioni di programmazione e attuazione della progettazione integrata di filiera (PIF). Il presente contributo parte dal presupposto che la valutazione on-going possa svolgere un ruolo strategico nella produzione di conoscenza utile ad affrontare le suddette sfide, ma che tuttavia sia opportuno avviare una riflessione su ambiti rilevanti, metodologie e strumenti più adeguati alla specifica ricerca valutativa, al fine di renderne un effettivo strumento di supporto alla buona implementazione della progettazione integrata di filiera. Di seguito, vengono proposte alcune considerazioni svolte a seguito dell’analisi della progettazione integrata italiana e dell’interlocuzione con alcuni suoi attori (AdG, valutatori ed altri esperti); oltre che alcuni spunti per successive riflessioni.

La progettazione integrata di filiera in Italia

L’analisi della programmazione italiana per lo sviluppo rurale, fa emergere come il PIF rappresenti principalmente uno strumento di governance della filiera produttiva, attraverso cui gestire le strategie di sviluppo e i rapporti tra i diversi operatori coinvolti nei segmenti della filiera (conferimento materie prime, produzione, commercializzazione), favorendo: 1) l’attuazione di un approccio multisettoriale che coinvolge tutti gli attori e le risorse della filiera; 2) il rafforzamento delle prassi partenariali; 3) il miglioramento dell’offerta dei beni collettivi; 4) il consolidamento delle reti e la crescita del capitale sociale impiegato; 4) una maggiore equità nella gestione dei rapporti tra gli attori. L’analisi dei PIF finora approvati dimostra che tali obiettivi generali sono stati declinati e catalizzati attorno ai seguenti quattro obiettivi specifici (Tabella 1).

Tabella 1: Obiettivi attribuiti ai PIF dalle Regioni italiane

Fonte: Rete Rurale Nazionale

In generale, il principale obiettivo dei PIF è il miglioramento della competitività delle filiere agroalimentari. I PIF possono garantire, attraverso una maggiore integrazione orizzontale e verticale tra gli operatori economici coinvolti nelle filiere produttive agroalimentari o forestali, migliori condizioni di mercato ed un adeguato sviluppo del territorio e dell'occupazione.
Ad essi viene assegnato, anche, il compito di promuovere una più equa redistribuzione del valore aggiunto agricolo tra i diversi segmenti delle filiere agroalimentari o forestali. Con l’implementazione dei PIF si punta, in particolare, ad instaurare nuovi rapporti di forza tra i vari anelli delle filiere, consentendo ai produttori agricoli di recuperare un maggiore potere di mercato. In questo ambito, si tiene conto anche dei potenziali benefici per i consumatori in termini di riduzione del divario fra prezzi alla produzione e al consumo.
L’implementazione dello strumento è ritenuta, inoltre, funzionale alla creazione e al consolidamento delle reti di relazioni tra gli operatori della filiera. Il PIF punta a creare nuove forme di governance delle filiere, finalizzate alla realizzazione di alleanze strategiche tra gli operatori economici e i soggetti a monte e a valle della filiera, per il miglioramento della competitività e per il superamento delle principali criticità che caratterizzano il settore (dimensione aziendale, concentrazione dell’offerta, ecc.).
Infine, i PIF vengono dedicati al miglioramento delle condizioni di impatto delle policy e degli interventi, in termini di crescita e competitività dei settori agricolo o forestale, in quanto l’integrazione e la concentrazione degli interventi aumentano la capacità dei singoli operatori della filiera di produrre impatti.
Per quanto riguarda gli investimenti (input) in progettazione integrata, un dato importante è la numerosità di PIF approvati nell’ambito dei PSR, che, attualmente si attesta ai 130 su scala nazionale2, con punte di 40 (Calabria) o 35 (Veneto). Lo strumento sembra peraltro aver vasta eco sul territorio, avendo attratto attorno a sé oltre 2.500 soggetti impegnatisi nell’attuazione. Altro aspetto di rilevanza è la composizione dei pacchetti di misure dei PIF, che può meglio spiegare i percorsi di sviluppo attesi per le filiere (Tabella 2).

Tabella 2 - Misure dei PSR previste per l’attuazione dei PIF

Fonte: RRN

Al riguardo, l’analisi fa emergere un forte - scontato - investimento in interventi tesi all’accrescimento del valore aggiunto dei prodotti agricoli e forestali (misura 123 dei PSR), che copre circa il 24% dei PIF, con punte del 30% circa per la filiera dell’allevamento suino; ma anche soluzioni meno attese, come gli investimenti in formazione ed informazione (misura 111) per circa il 18%, o in ricorso a servizi di consulenza (misura 114), per l’8,2%, e all’avviamento di servizi di consulenza e sostituzione (misura 115), che rappresenta il 7,7% della composizione complessiva dei PIF. Questi ultimi dati mettono in evidenza l’importante ruolo di accompagnamento e sostegno che viene evidentemente dato alla crescita della del capitale umano e della conoscenza in agricoltura per le finalità di sviluppo delle filiere. Rilevanti infine gli investimenti in interventi di ammodernamento delle aziende agricole (37,5%) nell’ambito dei PIF della filiera lattiero-casearia; per i quali tuttavia l’analisi valutativa dovrà tener conto dei fattori di contingenza che li hanno determinati.

La valutazione on-going della progettazione integrata di filiera: sfide, contributi e criticità

La valutazione on-going è uno strumento di supporto alla programmazione e all’implementazione delle politiche pubbliche, finalizzato a fornire una lettura critica, continua e sistematica dei loro effetti e dare evidenza dei fattori di successo e di insuccesso. Essa deve inoltre far emergere le buone prassi e le opportunità di miglioramento della programmazione; contribuendo, dunque, allo sviluppo di una “buona politica” (Commissione Europea 2006). L’approccio comunitario alla valutazione on-going si basa sulla ricostruzione dell’intervento logico dei Programmi di Sviluppo Rurale (PSR) 2007-2013. Quest’ultimo dà rappresentazione della relazione intercorrente tra gli obiettivi strategici comunitari, le priorità nazionali, regionali e d’asse, le misure d’intervento e gli investimenti (input) e i rispettivi impatti, risultati e realizzazioni attesi (Figura 1).
Nell’ambito della politica per lo sviluppo rurale 2007-2013, la valutazione on-going rappresenta una novità e comprende “tutte le attività di valutazione da farsi nel corso dell'intero periodo di programmazione, comprese le valutazioni ex ante, intermedia ed ex post, nonché qualunque altra attività connessa alla valutazione che l'autorità responsabile del programma ritenga utile per migliorare la gestione del programma stesso”3.
Nel contesto della progettazione integrata di filiera, la valutazione on-going è investita dell’importante compito di restituire un’adeguata e tempestiva conoscenza degli effetti delle scelte operate dalle Autorità di Gestione (AdG) dei PSR. Emerge l’esigenza di identificare gli elementi che ne influenzano - positivamente o negativamente - la realizzazione, in un’ottica di diffusione delle pratiche e della loro trasferibilità; ma anche di formulare giudizi e raccomandazioni sulla sua rilevanza e coerenza, sull’efficienza ed efficacia, nonché sulla sua sostenibilità. L’esercizio valutativo diviene peraltro ancor più rilevante, considerata l’innovatività dello strumento, se consente la diffusione e la condivisione dei risultati a livello nazionale ed europeo, perché può favorire la definizione di bench-marking, di buone prassi e l’identificazione di percorsi e modelli di governance in grado di ottimizzare l’utilizzo di tale strumento di attuazione della politica agricola di sviluppo delle aree rurali.
L’attuale approccio comunitario alla valutazione dei PSR è basato sulle risposte ai quesiti valutativi comuni articolati “per misura” e per “questioni trasversali alle politiche” (Commissione Europea, 2006) e pertanto risulta inadeguato ad analizzare il progetto integrato di filiera nella sua unitarietà, nell’aggregazione e nelle relazioni di misure/operazioni, risorse e soggetti che lo caratterizzano.
Un approccio che deve evidentemente essere adattato alle specificità della progettazione integrata di filiera, attraverso la definizione di percorsi valutativi e indicatori aggiuntivi, complementari e anche diversi, di indagine e analisi “tematica” dello strumento.
La valutazione on-going potrebbe dare tuttavia un significativo contributo alla migliore attuazione dei PIF nella misura in cui ne sia chiaro l’intervento logico: le relazioni intercorrenti tra gli obiettivi di sviluppo delle filiere regionali, gli output e i risultati attesi dagli investimenti programmati (misure, risorse finanziarie, meccanismi di delivery), oltre che gli effetti attesi sui settori agricolo e forestale, e più in generale dei territori rurali. Quest’ultimo aspetto sembra tutt’altro che scontato o comunque poco esplicitato nella documentazione rilevante di programmazione e attuazione dei PIF (PSR, bandi di attuazione dei PIF, tabelle di monitoraggio dei PSR, bandi di affidamento dei servizi di valutazione dei PSR4 e relativi disegni di valutazione5). L’analisi fa infatti emergere una scarsa identificazione e differenziazione delle performance attese dei PIF rispetto a quelle previste per gli interventi programmati in maniera ordinaria; oltre che una limitata definizione di indicatori addizionali più appropriati a cogliere le performance attribuibili alle progettazione integrata nel suo complesso. Scarsamente definita è inoltre la domanda valutativa specifica delle AdG, sia i termini di quesiti valutativi aggiuntivi che di richiesta di valutazioni tematiche.

Figura 1: Intervento logico - Relazioni tra obiettivi, input, risultati e impatti della programmazione.

Fonte: Commissione Europea - DG AGRI - Nostra rielaborazione

Valutare la progettazione integrata di filiera: le possibili dimensioni di analisi

Sul tema della progettazione integrata, l’analisi proposta dalla Commissione Europea, fatta eccezione per la dimensione che coinvolge l’asse IV dei PSR relativo all’approccio Leader, è poco esaustiva e richiede una maggiore riflessione, in termini di dimensioni da indagare e su cui esprimere giudizi valutativi. Al riguardo infatti, i soli quesiti direttamente riconducibili all’analisi valutativa della progettazione integrata possono essere rintracciati nelle seguenti domande di natura trasversale:

• In che misura il programma ha rafforzato i legami di partenariato a livello regionale, nazionale ed europeo?
• In che misura il programma ha contribuito all'approccio integrato allo sviluppo rurale?

Più ampia, anche se scarsamente delineata, è la domanda valutativa espressa dalle AdG dei PSR, attraverso la formulazione di quesiti o la richiesta di valutazioni tematiche. Ai valutatori viene chiesto di indagare sugli effetti della progettazione integrata in termini di “contributo relativo al raggiungimento degli obiettivi del PSR, di coerenza dei meccanismi di attuazione, di coerenza economica (analisi costi/benefici) dello strumento ed di valore aggiunto prodotto, ed infine di contributo al conseguimento degli obiettivi strategici rispetto alle forme ordinarie di implementazione del PSR”6. Frequente è inoltre la richiesta di avere dimostrazione dell’utilità della progettazione integrata di filiera; concetto pur non chiaramente delineato dalle AdG, ma che tuttavia ne lascia intravedere l’esigenza di avere contezza (accountability) dei risultati conseguenti ad una scelta, importante, di concentrazione di una ingente massa di interventi, e soprattutto di risorse finanziarie sui PIF. Tale domanda valutativa delle AdG lascia evidentemente spazio ai valutatori per le proprie proposte sugli ambiti di ricerca più rilevanti. Al riguardo, da una prima riflessione sull’intervento logico della progettazione integrata di filiera emerso nei paragrafi precedenti, emergono le seguenti possibili dimensioni di indagine e analisi valutativa7:

• la rilevanza della progettazione integrata rispetto allo specifico fabbisogno di sviluppo della filiera, del settore (agricolo o forestale) e in generale del territorio regionale. Può la programmazione integrata di filiera impattare sulla competitività del settore e/o della filiera e del territorio?
• la coerenza di tale stumento rispetto agli obiettivi di sviluppo della filiera, ma anche rispetto alle forme ordinarie di programmazione degli interventi settoriali. L’approccio bottom-up è coerente con lo sviluppo settoriale o di filiera?
• l’effettività dell’approccio bottom-up: le AdG hanno realmente attribuito funzioni e ruoli al partenariato? Il partenariato ha favorito l’emersione del fabbisogno di interventi?
• l’adeguatezza del modello di PIF implementato: fra gli altri, la scelta delle misure dei PSR che compongono il pacchetto di interventi dei PIF; delle procedure di selezione dei PIF e dei beneficiari; dei criteri di selezione dei PIF e dei partenariati. Qual è il contributo della singola misura al conseguimento degli obiettivi del PIF? La composizione del pacchetto di misure del PIF contribuisce a massimizzarne gli effetti? I meccanismi di delivery messi in atto favoriscono l’implementazione dei PIF?
• la congruità degli investimenti programmati: l’ammontare delle risorse finanziarie stanziate e la loro distribuzione sulle diverse misure del PIF?
• l’animazione territoriale: la capacità delle Autorità regionali e del partenariato di informare e sensibilizzare i potenziali beneficiari delle opportunità di sviluppo offerte dai PIF, di creare massa critica sul territorio, catalizzando attorno all’idea strategica di sviluppo della filiera i soggetti coinvolti nei diversi segmenti della filiera (acquisizione materia prima, produzione, commercializzazione), fino al consumatore.
• lo sviluppo di complementarietà e sinergie con altre forme di progettazione territoriale di sviluppo, ma anche la identificazione di possibili rischi di sovrapposizione (overlap) degli interventi su determinate dimensioni di sviluppo. Al riguardo, una particolare area d’indagine riguarda sicuramente gli strumenti di policy tipicamente settoriali fra cui, tra gli altri, le organizzazioni comuni di mercato.
• il partenariato: l’efficacia della sua azione rispetto al conseguimento degli obiettivi del PIF; l’effettività della partecipazione degli attori dei singoli segmenti della filiera e della loro crescita del loro potere contrattuale; la capacità di innescare un effettivo approccio bottom-up di sviluppo settoriale.

Le dette dimensioni d’indagine non possono tuttavia ritenersi esaustive, in quanto riconducibili ai due soli aspetti cui oggi la valutazione on-going può già dare delle risposte: programmazione dello strumento in sé (rilevanza, coerenza) e sue modalità di implementazione nell’ambito dei PSR (congruità, meccanismi di delivery, partenariato, ecc …). Intorno ad esse, deve essere avviata un’ulteriore riflessione di approfondimento e ampliamento dei contenuti della ricerca valutativa sugli effetti e sul reale contributo (impatti, risultati, sostenibilità e valore aggiunto) della progettazione integrata di filiera allo sviluppo dei settori agricolo e forestale e più in generale delle aree rurali.

Conclusioni

La prima importante sfida relativa alla programmazione ed alla implementazione della progettazione integrata di filiera è dunque stata colta dalle Autorità di gestione dei PSR italiani, che peraltro si pongono come innovatori rispetto alle altre regioni europee. Rimangono tuttavia aperte alcune sfide che i policy maker, i partenariati e gli stessi valutatori dovranno saper cogliere al fine di dare la migliore attuazione allo strumento e raggiungere gli effetti attesi. La prima, per le AdG, riguarda il miglioramento della programmazione stessa dei PIF. Serve evidentemente una più chiara definizione della logica dell’intervento e della causa-effetto tra gli obiettivi di sviluppo conseguiti, impatti, risultati e realizzazioni attese e scelte operate in termini di investimenti (input). Al riguardo emerge inoltre l’opportunità di identificare dei modelli di governance dei PIF che ne valorizzino al meglio gli elementi di specificità e di forza: il partenariato, il territorio, la filiera.
Una sfida riguarda inoltre il supporto alla implementazione e valutazione della progettazione integrata di filiera, attraverso l’istituzione di idonei sistemi di monitoraggio e valutazione in grado di cogliere le specificità e la complessità dei progetti integrati, uscendo dall’attuale approccio comunitario “per operazione e per misura”. Peraltro, in tal senso, si colloca una specifica iniziativa della Rete Rurale Nazionale8 relativa alla istituzione di un sistema nazionale di monitoraggio della progettazione integrata, in grado raccoglierne dati e informazioni sull’andamento e di assolvere al ruolo di osservatorio a livello nazionale. Potrà così essere offerto un “ritorno di conoscenza diffusa e condivisa” in termini di indicatori rilevanti, bench-marking, di buone prassi e di identificazione dei modelli migliori di governance della progettazione integrata di filiera.
In termini di valutazione, le sfide da affrontare sembrano riguardare principalmente la definizione delle dimensioni di analisi e la scelta delle metodologie e degli strumenti valutativi più adeguati.
Per quanto riguarda il primo punto, la scarsa attenzione della Commissione Europea e l’assenza di quesiti specifici sul tema della progettazione integrata, offre alle AdG e ai valutatori l’opportunità di definire liberamente la domanda e gli ambiti della ricerca valutativa. Le modalità attraverso le quali articolarne l’analisi potranno riguardare l’esplorazione dei quesiti valutativi comunitari, con la finalità di darne una lettura o aggregarli per meglio finalizzarli all’analisi specifica della progettazione integrata di filiera; la formulazione di nuovi specifici quesiti valutativi, articolati poi in criteria e indicatori secondo l’approccio già proposto dal QCMV; o ancora la realizzazione di valutazioni tematiche, che consentono l’ampliamento e l’approfondimento degli ambiti prescelti per la ricerca valutativa. La scelta di uno o più approcci metodologici potrà essere stabilito dalle parti in relazione allo specifico fabbisogno di valutazione delle AdG e alla specifica fase di attuazione dei PSR.
Rimane infine la necessità di identificare le metodologie e gli strumenti valutativi più adeguati, e se necessario anche innovativi (networking analysis e tecniche di valutazione partecipata), nell’ambito della ricerca valutativa applicata allo sviluppo rurale, che rispondano al meglio alle peculiarità di alcune dimensioni oggetto dell’analisi valutativa dei PIF (dinamiche di partenariato, animazione territoriale, relazioni di filiera). Ma la maggiore sfida per gli attori, tutti, della progettazione integrata, è riuscire a cogliere tempestivamente le opportunità di miglioramento di tale strumento, fino a definire modelli di governance delle filiere efficaci, che favoriscano la crescita della competitività e lo sviluppo dei settori agricolo e forestale italiani.

Riferimenti bibliografici

• Bolli M., Fagiani P., Monteleone A. (2009): "Governare la valutazione dello sviluppo rurale". Agriregionieuropa - Anno 5, Numero 18 [link]
• Cisilino F., Cutrano S. (2010): "La sfida dei Progetti integrati territoriali in Friuli Venezia Giulia". Agriregionieuropa - Anno 6 Numero 20 [link]
• Commissione Europea (2006), Quadro Comune di monitoraggio e Valutazione 2007-2013 - Nota B di orientamento
• Consorzio di ricerca RuDI (2010): Assessing the impact of Rural Development Policy. Policy Brief [link]
• D’Alessio M. (2010): La progettazione integrata di filiera. Una guida per l’implementazione dello strumento a livello regionale. Documenti RRN [link]
• Rete Rurale Nazionale (2010): L’organizzazione della valutazione on-going in Italia: lo stato di attuazione”. Report RRN [link]
• Tarangioli S. (2010): "I progetti integrati: le criticità di una procedura innovativa della politica di sviluppo rurale 2007-2013". Agriregionieuropa - Anno 6, Numero 21 [link]
• Zumpano C. (2007): "L’approccio integrato nelle politiche di sviluppo rurale: strumenti e modalità di attuazione". Agriregionieuropa - Anno 3, Numero 9 [link]

• 1. Nella UE 25 i soli PSR per i quali sono state previste forme di progettazione integrata di filiera sono quelli della Repubblica Ceca e del Portogallo.
• 2. I dati di approvazione dei PIF sono aggiornati a luglio 2010.
• 3. Commissione Europea (2006), Manuale del quadro comune per il monitoraggio e la valutazione - Nota B di orientamento.
• 4. L’art. 84 del Reg. (CE) 1698/2005 prevede che le attività di valutazione debbano essere svolte da valutatori indipendenti. Le AdG, in quasi tutti i casi, hanno provveduto alla realizzazione di bandi. Per approfondimenti sulle procedure attuate dalle AdG si veda la Rete Rurale Nazionale (2010): L’organizzazione della valutazione on-going in Italia: lo stato di attuazione”. Report RRN [link];
• 5. I disegni di valutazione sono stati prodotti dai valutatore dei PSR a seguito della selezione e riportano l’approccio metodologico, i contenuti, la tempistica, i prodotti e le condizioni di valutabilità dei Programmi.
• 6. Si fa riferimento all’analisi realizzata dalla Rete Rurale Nazionale (2010): L’organizzazione della valutazione on-going in Italia: lo stato di attuazione”.
• 7. L’individuazione di tali dimensioni è anche frutto di un confronto realizzato nell’ambito della Rete Rurale Nazionale con alcuni degli esperti selezionati per la valutazione indipendente dei PSR italiani.
• 8. Per ulteriori informazioni si può visionare la sezione “Monitoraggio e Valutazione” del sito internet [link].