Il “partenariato euromediterraneo” (PEM) tra l’UE e numerosi partner mediterranei (PM)1 è un processo avviato dalla Conferenza euromediterranea di Barcellona (1995) e finalizzato alla creazione di un’area di libero scambio (ALS) e di prosperità condivisa. Tale disegno ha nuovamente imposto all’attenzione di studiosi e policy maker il tema dei rapporti con i PM ed il ruolo delle agricolture - in particolare per i risvolti commerciali - analogamente a quanto avvenuto alla metà degli anni ’70, con l’introduzione della “politica mediterranea globale” dell’UE, e negli anni ’80, con l’allargamento dell’UE a Grecia, Spagna e Portogallo.
L’iniziativa dell’UE nei confronti dei PM ruota attorno al nuovo sistema di accordi di associazione euromediterranei (AAEM) con i paesi non candidati all’adesione, all’avanzamento del partenariato di adesione con la Turchia ed alla messa a regime delle forme di sostegno (MEDA). In tale contesto, il PEM si è evoluto con forti ritardi e numerosi contrasti, dovuti sia a controversie negoziali (liberalizzazione dei PM, liberalizzazione agricola dell’UE, distribuzione dei fondi MEDA), sia a problemi tecnici (implementazione di MEDA), nonché ad attriti legati alla complessa architettura istituzionale comunitaria.
Le concessioni reciproche tra UE e PM
Gli impegni commerciali tra UE e PM sono reciproci, differenziati per settore ed asimmetrici a favore dei PM. Per l’agricoltura è prevista una liberalizzazione molto graduale, ma senza calendari predefiniti di smantellamento tariffario. In sostanza, nonostante i rinnovati timori per l’impatto della futura ALS su alcuni comparti agricoli dell’UE, le concessioni dei nuovi accordi si limitano a migliorare, sulla base dei flussi di scambio consolidati, il regime applicato dall’UE secondo i preesistenti accordi ed a migliorare o, più spesso, introdurre ex novo un trattamento preferenziale per le esportazioni agricole comunitarie.
Da parte dell’UE, viene concessa una copertura preferenziale molto elevata dei tradizionali flussi di commercio e, per tali flussi, un abbattimento delle tariffe ad valorem che ormai è del 100% per quasi tutti i prodotti (Tabella 1). Meno incisive sono invece le concessioni sui dazi specifici imposti a numerosi prodotti ortofrutticoli e ad alcuni altri prodotti mediterranei o alimenti di base. In particolare, nel caso degli ortofrutticoli, i dazi specifici per i numerosi prodotti soggetti a prezzo di entrata non prevedono misure preferenziali, sebbene alcune importanti concessioni siano previste, per alcuni PM, circa il livello di alcuni dei prezzi in questione. A questo proposito, va rilevato che le modalità di gestione del sistema di prezzo d’entrata e la presenza di concessioni su tale prezzo possono determinare un notevole vantaggio per gli esportatori “preferiti” a scapito delle quote di mercato comunitario degli altri esportatori concorrenti.
Le concessioni tariffarie e non tariffarie sono inoltre attenuate da numerose eccezioni stagionali o merceologiche e da una varietà di vincoli quantitativi, che nel complesso rendono le attuali preferenze agricole dell’UE molto simili a quelle che caratterizzavano gli accordi degli anni ’70. In sostanza, l’UE tuttora tenta di contemperare preferenze mediterranee e preferenza comunitaria, manovrando le concessioni in modo da evitare radicali cambiamenti dei flussi di commercio consolidati.
Le concessioni reciproche a favore dell’UE sono in genere più limitate, in termini sia di peso percentuale dei flussi preferenziali su quelli totali, sia di abbattimento tariffario. Inoltre il taglio tariffario viene sovente effettuato in riferimento a tariffe indicative molto elevate, lasciando pressoché invariato l’effettivo grado di apertura commerciale. I prodotti coinvolti sono in larga parte alimenti di base o prodotti “continentali” ed è frequente l’imposizione di contingenti tariffari.
Tabella 1 - Stato dei negoziati per AAEM con i principali PM e prodotti agricoli interessati dalle preferenze commerciali
1 Prodotti riportati nell’AAEM non ancora in vigore.
Fonte: AAEM con i paesi riportati
Grafico 1 - PM: saldi normalizzati del commercio agroalimentare con l'UE
Principali gruppi di prodotti
Fonte: elaborazioni su dati Eurostat
Produzioni dei PM e scambi con l’UE
La composizione della produzione agricola dei PM varia considerevolmente da paese a paese, concentrandosi su cereali ed ortofrutticoli, seguiti da altri alimenti di base o tipicamente mediterranei (carni, latte, patate, zucchero, legumi, frutta in guscio, olive e olio). Un peso più limitato assumono le materie prime agricole. La composizione della produzione dipende da spiccate vocazioni produttive mediterranee, ma anche dal trend di lungo periodo dei prezzi internazionali e dalla minore protezione commerciale di tali prodotti. Alimenti non strettamente “mediterranei” (cereali, carni, latte), mantengono una relativa importanza nella struttura produttiva in virtù delle scelte delle realtà contadine di sussistenza e, in alcuni casi, per la presenza di forme di sostegno e protezione finalizzate alla riduzione della dipendenza alimentare.
L’esame del commercio agroalimentare UE-PM segnala che il tradizionale saldo negativo dei PM è andato gradualmente migliorando, fino a raggiungere un saldo normalizzato agroalimentare leggermente positivo nel 2003 (Grafico 1). Questo, naturalmente, dipende dal maggiore dinamismo delle esportazioni PM-UE (cresciute del 32% tra il 1995 e il 2003) rispetto alle esportazioni UE-PM (-3%). Il dinamismo dell’export dei PM ed miglioramento del saldo commerciale con l’UE segnalano che, nell’ultimo decennio, alcuni tra i maggiori PM hanno migliorato la performance commerciale dei rispettivi sistemi agroalimentari, nonostante la presenza di contingenti quantitativi su molti prodotti agricoli di tradizionale esportazione verso l’UE.
Gli indicatori di specializzazione relativa2, calcolati a livello di grandi aggregati merceologici, mostrano una specializzazione dei PM verso l’UE particolarmente forte nei comparti appartenenti alla filiera ortofrutticola (ortaggi, ortofrutta trasformata, frutta) e floricola, dei quali è nota la vocazione esportatrice di molti PM (Tabella 2). Al contrario, l’indice di specializzazione delle esportazioni dell’UE verso i PM evidenzia valori di rilievo per cereali, zucchero, animali vivi ed altri prodotti di base.
Tabella 2 - Indice di specializzazione degli scambi agroalimentari di PTM e UE.
Principali gruppi di prodotti (2003)
Fonte: elaborazioni su dati Eurostat
Conclusioni
I lineamenti delle preferenze commerciali e del commercio agroalimentare tra PM e UE mostrano che vantaggi comparati e distorsioni legate alle politiche di protezione e sostegno hanno contribuito a determinare una specializzazione commerciale dei PM nei prodotti per i quali sussistono spazi, sia pure contingentati, di accesso preferenziale al mercato comunitario (in particolare ortofrutta). Sul versante UE, tale specializzazione riguarda invece prevalentemente prodotti di base o “continentali” che, nella maggior parte dei casi, hanno tradizionalmente goduto di forti sostegni PAC e rientrano nelle nuove preferenze commerciali dei PM a favore dell’UE.
Lo stato attuale delle concessioni commerciali in agricoltura non sembra implicare significativi nuovi vantaggi per le parti. Da un lato, la graduale e parziale liberalizzazione vede soprattutto la novità dell’impegno dei PM ad introdurre misure preferenziali verso l’UE, ma queste, allo stato, sono ancora di rilevanza trascurabile. Dall’altro lato, l’UE continua a mantenere operante il nocciolo della tradizionale strumentazione protezionistica, volta a contenere le possibilità di espansione commerciale dei PM, ma anche a garantire loro quote di mercato UE relativamente “sicure” rispetto alla concorrenza di altri esportatori. Il graduale miglioramento degli ultimi anni della performance commerciale dei PM sul mercato europeo, quindi, più che essere il risultato di concessioni ancora troppo limitate per considerare “aperte” le frontiere UE, indica una maggiore efficacia dei principali esportatori nello sfruttare i varchi esistenti.
In prospettiva, tuttavia, le possibilità che la tradizionale politica commerciale mediterranea in agricoltura sopravviva alla costruzione dell’ALS sono limitate, se si considerano le spinte dell’UE verso l’approfondimento della “politica di prossimità” con i PM ed il contesto delineato dai vincoli che l’OMC va imponendo alle politiche di regolazione dei mercati agricoli.
Una effettiva liberalizzazione del commercio agroalimentare mediterraneo concretizzerebbe opportunità e minacce non trascurabili. In primo luogo, si determinerebbero problemi di aggiustamento in numerose produzioni dell’UE, in quanto di tradizionale esportazione da parte dei PM. E’ soprattutto il caso dell’ortofrutta, che risente anche del particolare ritardo strutturale, organizzativo e gestionale del comparto. In misura minore questo avverrebbe anche per altri comparti (oleario, vinicolo), sebbene una parte crescente di tali produzioni si vada differenziando e caratterizzando qualitativamente rendendosi meno insidiabile dal prodotto dei PM. Opportunità per l’UE – e rilevanti problemi di aggiustamento per i PM - si aprirebbero invece in alcuni comparti di prodotti agricoli di base e alimenti trasformati; opportunità che potrebbero essere altrettanto significative, ma condizionate dal livello di sviluppo economico, e quindi della domanda, dei PM.
Questa prospettiva riconferma, quindi, da un lato, le “ricette” volte al recupero di competitività dell’agricoltura europea, che comprendono la definizione di strategie di riduzione dei costi, differenziazione di prodotto imperniata su standard qualitativi (sia in termini di marchi di qualità che di standard sanitari e fitosanitari), organizzazione comune e coordinamento di filiera. D’altro lato, le misure volte a minimizzare i problemi di aggiustamento per gli operatori più esposti dovranno comprendere sia una gradualizzazione dei processi di liberalizzazione preferenziale, attraverso una lenta espansione di quote e contingenti tariffari a trattamento preferenziale, sia l’implementazione di meccanismi di salvaguardia, che consentano il ripristino delle protezioni in caso di crescita troppo rapida delle importazioni.
Inoltre, il sostegno del processo di riorientamento al mercato delle aziende agricole esposte ad una competizione crescente dovrebbe basarsi anche su una più rigorosa quantificazione delle perdite potenziali per gli operatori in conseguenza della liberalizzazione mediterranea. Tale valutazione potrebbe fornire parte delle indicazioni necessarie sia alla regolazione dei meccanismi di salvaguardia, sia alla definizione della dotazione di risorse da attribuire ai programmi di sostegno alle aziende agricole ed alle organizzazioni dei produttori.
Riferimenti bibliografici
- CIHEAM (2003), Development and agri-food policies in the Mediterranean region, Annual Report 2002, International Centre for Advanced Mediterranean Agronomic Studies, Paris.
- Cioffi A., C. dell’Aquila (2004), “The effects of trade policies for fresh fruit and vegetables of the European Union”, in Food Policy, vol. 29, n.2, Elsevier B.V. Ltd.
- dell’Aquila C., M. Kuiper (2003), Which Road to Liberalisation? A First Assessment of the EuroMed Association Agreements, Working Paper ENARPRI n.2, 2003, pubblicato dal CEPS, Bruxelles, disponibile in http://www.enarpri.org/.
- Grethe H., S. Tangermann (1998), The New Euro-Mediterranean Agreements. An Analysis of Trade Preferences in Agriculture, paper preparato per la FAO-Commodities and Trade Division, Göttingen.
- INEA (2002), L’Unione Europea e i Paesi Terzi del Mediterraneo. Accordi commerciali e scambi agroalimentari, Roma.
- ISMEA-IAMB (2003), Le dinamiche dei mercati dei prodotti agroalimentari nel Mediterraneo, Osservatorio permanente sul sistema agroalimentare dei Paesi del Mediterraneo, Roma e Bari.
- 1. Marocco, Algeria, Tunisia, Egitto, Giordania, Siria, Libano, Israele, Autorità Palestinese e Turchia. La Libia partecipa in veste di osservatore.
- 2. L’indicatore è costruito, nel caso dei PM, rapportando il peso delle esportazioni PM verso l’UE di ciascun comparto (sul totale delle esportazioni agroalimentari PM verso l’UE) con il peso delle importazioni extra-UE dell’UE in ciascun comparto (sul totale delle importazioni agroalimentari extra-UE dell’UE, al netto delle importazioni dai PM). L’analogo indicatore riferito all’UE è ottenuto invertendo la posizione di PM e UE. In sostanza, in riferimento a ciascun comparto, valori dell’indicatore maggiori dell’unità segnalano una importanza del comparto maggiore di quella che esso assume negli scambi dell’UE con partner diversi dai PM.