Introduzione
Per quanto, attualmente, le risorse pubbliche a disposizione per le politiche montane siano piuttosto scarse, principalmente a causa dei tagli effettuati dagli ultimi governi per contenere la spesa pubblica, nel corso della prima parte degli anni Duemila, il territorio montano piemontese è stato interessato da una pluralità di politiche per stimolarne lo sviluppo, sostenere il presidio antropico e tutelarne il territorio: interventi legati a fondi europei e nazionali, azioni attivate dalla Regione, il programma legato alle Olimpiadi invernali 2006.
Alcune linee di intervento sono state esplicitamente concepite per la montagna, altre invece sono nate con altre finalità settoriali ma si sono rivelate molto importanti per questi territori.
Il quadro delle politiche rilevanti per la montagna è anche differenziato sotto il profilo delle attività di valutazione a cui sono state sottoposte le diverse iniziative. Se, infatti, per alcune di queste sono state promosse indagini valutative di differente natura e approfondimento (è il caso, ad esempio, dei programmi legati ai Fondi europei), altri interventi non sono stati oggetto di valutazione. In generale, è finora mancata una riflessione volta a ricomporre in un quadro unitario e complessivo l’insieme degli interventi destinati ai territori montani.
Il tema è stato definito di interesse strategico per la politica regionale del Piemonte tramite una delibera di Giunta del 2009 e come tale inserito nell’ambito delle valutazioni tematiche previste nel Piano di valutazione, strumento di organizzazione e gestione integrata delle funzioni di valutazione connesse alle politiche finanziate dai fondi europei (Fesr, Fse e Feasr) e dal Fas, a supporto della Politica regionale unitaria 2007-2013.
Per questi motivi il Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici (Nuval) della Regione Piemonte ha incaricato l’Ires Piemonte di effettuare una valutazione tematica trasversale sul periodo di programmazione 2000-2006 per quanto riguarda gli interventi rivolti alla conservazione, alla riqualificazione e allo sviluppo sostenibile delle aree montane. Gli obiettivi perseguiti dal lavoro possono essere così sintetizzati: (a) ricostruire l’ammontare delle risorse confluite sui territori montani e relative “code” di programmazione; (b) comprendere se, e sulla base di quali criteri, le politiche attivate si sono combinate/integrate tra loro; (c) ottenere suggerimenti utili per la programmazione attuale e, soprattutto, per quella futura; (d) mettere a punto un metodo di lavoro idoneo ad affrontare altre valutazione tematiche e trasversali.
Il percorso di lavoro, per il suo carattere innovativo, si è sviluppato un continuo confronto metodologico tra i ricercatori dell’Ires del Nuval nell’ambito di un apposito Gruppo tecnico che ha anche coinvolto esperti esterni.
Al centro dell’analisi sono stati posti i rapporti di valutazione disponibili e i dati di monitoraggio delle politiche esaminate. In questo modo è stato possibile ricostruire un dettagliato quadro quantitativo della spesa e individuare le principali problematiche attuative. Il percorso è stato completato con numerose interviste ai referenti delle singole politiche e ad attori operanti sul territorio, anche ricorrendo all’approccio per casi di studio.
Il lavoro è stato ultimato a fine 2011 ed è stato pubblicato dall’Ires Piemonte con il titolo “Valutazione tematica delle strategie regionali attivate a sostegno dello sviluppo integrato del territorio montano nel periodo di programmazione 2000-2006”.
I principali risultati
L’insieme di politiche analizzate è molto ampio e ha riguardato i programmi dei fondi comunitari, gli interventi olimpici, le politiche infrastrutturali nazionali, le politiche regionali dedicate a specifici settori (ad es. artigianato, turismo, patrimonio culturale locale) così come quelle orientate al presidio del territorio (trasferimenti alle Comunità montane, gestione associata dei servizi, presidio commerciale e scolastico, Ict, abitazione).
Il volume finanziario complessivo (spesa pubblica) per il Piemonte nel suo complesso è ammontato a circa 6,8 miliardi di euro per l’intero periodo considerato. La quota ricadente in area montana è stata stimata in 2,6 miliardi, pari al 39% del totale, a fronte di una popolazione che rappresenta il 19% del totale regionale. Si è trattato quindi di risorse rilevanti, sia in termini assoluti che relativi, certamente non ripetibili nel quadro finanziario attuale.
I fondi destinati alle opere delle Olimpiadi 2006 sono stati quasi 2,3 miliardi di euro. Oltre metà si è diretta in montagna. Per effetto delle Olimpiadi la spesa si è concentrata sulle opere pubbliche (55%). Anche gli investimenti nel turismo sono stati catalizzati dall’evento olimpico. Al netto delle Olimpiadi, invece, assumono rilevanza i programmi europei e gli investimenti in agricoltura, servizi essenziali e sostegno alle imprese (Figura 1).
Gli interventi legati alle Olimpiadi invernali, pur avendo riguardato una vasta parte dell’arco montano del Piemonte (grazie alle opere di accompagnamento), si sono ovviamente concentrati nelle cosiddette Valli Olimpiche, soprattutto Valle di Susa e Valle Chisone (74% del totale).
La distribuzione della spesa “non olimpica” è ovviamente più omogenea anche se variabile da zona a zona. In questo caso, la distribuzione delle risorse ha almeno in parte “premiato” le aree che, da un lato, presentano maggiori bisogni di intervento, dall’altro hanno mostrato la capacità di diversificare gli interventi e di attrarre risorse, in particolare quando è richiesta progettualità e aggregazione di soggetti locali.
Figura 1 - Distribuzione settoriale della spesa pubblica 2000-2006 nelle aree montane del Piemonte relativamente alle politiche analizzate nello studio
Un approfondimento attraverso casi di studio
Un aspetto importante dello studio è stato quello di calarsi a scala locale per indagare come avviene la ricombinazione di strumenti e di risorse (finanziarie, amministrative, politiche, sociali, conoscitive) nella messa a punto di progetti promossi dai territori. Se il quadro complessivo mostra un modesto ricorso all’approccio integrato esplicito, è noto che a scala locale si assiste a una particolare (ri)combinazione di strumenti e di risorse (finanziarie, amministrative, politiche, sociali, conoscitive) che spesso mirano a valorizzare un patrimonio locale “dormiente” quando non negletto. Questo avviene sia all’interno di “contenitori di programmazione” come nel caso di Leader+, sia in forma più spontanea e variabile da caso a caso.
Per meglio comprendere questi meccanismi è stato effettuato un approfondimento basato su sette casi studio, di cui cinque legati a progetti locali impostati con modalità “dal basso” e due riferiti a esempi di buone pratiche nell’ambito dell’amministrazione regionale. In tutti i casi analizzati è emersa l’importanza della fase preparatoria, fondamentale per la costruzione del capitale sociale, della conoscenza e della riscoperta del patrimonio locale: pre-condizioni necessarie per buoni progetti.
Conclusioni e raccomandazioni
Il quadro delle politiche rilevanti per le aree montane messe in campo in Piemonte nel periodo 2000-2006 per tutelare il territorio, ridurre la marginalità e creare occasioni di sviluppo si è rivelato esteso e frammentato. Oltre al “nocciolo duro” di politiche facenti capo all’Assessorato alla Montagna, l’analisi ha evidenziato, nel periodo esaminato, l’assenza di una strategia regionale complessiva e coordinata per lo sviluppo delle aree montane, in grado di interessare le diverse Direzioni e ambiti di intervento. Sono invece presenti filoni indipendenti facenti capo a poli decisionali che spesso non interagiscono tra loro.
Si suggerisce una chiave di lettura definibile come “politica dei contenitori” (infrastrutture, impianti, edifici, aree attrezzate per insediamento di imprese, strade, interventi sul patrimonio storico-architettonico) di notevole impegno economico, che in molti casi lascia aperto il successivo problema della sostenibilità nel tempo degli interventi, cioè della manutenzione, della destinazione funzionale, della valorizzazione.
Generalmente gli studi valutativi si concludono con alcune raccomandazioni rivolte ai policy maker. Nel nostro caso, il primo suggerimento è quello di elaborare una strategia regionale condivisa per la montagna piemontese, con l’ esplicito e coordinato apporto di tutte le Direzioni regionali, cogliendo l’occasione della programmazione europea 2014-2020. In un certo senso la politica per la montagna potrebbe essere considerata un tema di mainstreaming e non una politica settoriale; questo aspetto è stato recentemente colto attraverso il lancio, da parte del governo nazionale, di un ampio dibattito per la definizione di una strategia per le aree interne. In questo senso è necessario favorire il dialogo tra gli uffici regionali e tra centro e periferia, valorizzando le positive esperienze evidenziate nel corso della ricerca.
Stante l’attuale drastica contrazione di risorse pubbliche, si rende necessario individuare alcune priorità. Si suggeriscono i servizi essenziali alla popolazione (tra cui anche reti e servizi Ict), la tutela del territorio, la valorizzazione delle risorse naturali (acqua, biomassa e in genere energie rinnovabili, paesaggio). Si ritiene anche necessario evitare nuove realizzazioni impegnative in altri settori, ad esempio costosi interventi di recupero del patrimonio storico-architettonico, puntando innanzi tutto a valorizzare quanto fatto nel ricco periodo esaminato. Quando necessario, dovranno anche essere dismesse opere non sostenibili.
Sulla base dei casi di studio, si suggerisce di favorire localmente la creazione di capitale sociale e di conoscenza anche attraverso le politiche di impronta culturale e di riscoperta del patrimonio locale (con le cautele di cui sopra), oltre a quelle che stimolano la progettualità locale (ad es. Leader o le misure dei Fondi UE basate sull’approccio integrato).
Un altro punto importante riguarda la frammentazione amministrativa e la regia dello sviluppo locale. La montagna piemontese è particolarmente caratterizzata dalla presenza di piccoli comuni, che spesso hanno difficoltà a relazionarsi singolarmente con le problematiche del proprio territorio. Al tempo stesso sono numerosi i soggetti che nelle aree montane operano per lo sviluppo locale, talora sovrapponendosi. Nella riorganizzazione in atto dell’amministrazione locale, quindi, si suggerisce di prestare particolare attenzione al tema del coordinamento e della promozione dello sviluppo, soprattutto nell’ipotesi di abolizione delle Province e tenendo conto dell’abolizione, già avviata, delle Comunità montane.
Infine, per sostenere una programmazione futura basata su elementi oggettivi, lo studio si conclude raccomandando un più diffuso ricorso alla valutazione delle politiche e lo sviluppo di affidabili sistemi di monitoraggio non solo per i programmi europei, già attualmente coperti in tal senso, ma anche per le politiche regionali.
Lo studio può essere scaricato dal sito dell’Ires Piemonte al seguente [link]
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