L’avvio dei programmi di sviluppo rurale in Italia nell’ambito dell’agenda Europa 2020

Agriregionieuropa anno 10 n°37, Giu 2014
L’avvio dei programmi di sviluppo rurale in Italia nell’ambito dell’agenda Europa 2020
Il caso dell'Emilia-Romagna
Istituto Nazionale di Economia Agraria

Introduzione

Con la chiusura delle trattative a livello europeo e nazionale, l’iter legislativo che porterà alla definizione dei nuovi Programmi di Sviluppo Rurale 2014-2020 è giunto quasi al termine. L’ultimo passaggio è ora in mano alle singole Regioni alle quali spetta l’arduo compito di conciliare strategie nazionali e sovranazionali con le specifiche esigenze locali, concentrando le risorse a disposizione verso gli interventi di maggior interesse per territorio di riferimento. Partendo dalla più ampia strategia europea per giungere ad un primo dettaglio regionale il presente contributo ha l’intento di ripercorre i principali step legislativi e decisionali avvenuti, analizzando le novità introdotte e le implicazioni per la definizione della policy nazionale e regionale. A tale scopo il lavoro è stato suddiviso in tre parti: nel primo paragrafo è stato preso in esame il quadro di riferimento comunitario e la traslazione delle politiche europee in politiche nazionali; nel secondo paragrafo ci si soffermerà brevemente su quanto stabilito a livello nazionale; infine il terzo paragrafo si concentrerà sulle linee strategiche che la Regione Emilia-Romagna ha definito in questa prima fase di implementazione del futuro Psr regionale.

Il quadro europeo

“Europa 2020” è il documento della Commissione Europea nel 2010 che raccoglie gli obiettivi strategici che l’Europa dovrà raggiungere entro l’anno 2020 definendo linee guida, risultati e priorità di intervento, in una visione d’insieme e in un orizzonte temporale di lungo periodo a cavallo dell’attuale crisi economica. “La crisi è un campanello d’allarme, il momento in cui ci si rende conto che mantenere lo status quo ci condannerebbe a un graduale declino, relegandoci a un ruolo di secondo piano nel nuovo ordine mondiale. È giunto il momento della verità per l’Europa. È il momento di essere audaci e ambiziosi”1 (J.M. Barroso, presidente della Commissione Europea). I cinque ambiziosi obiettivi che la strategia Europa 2020 si pone riguardano l'occupazione, la ricerca, l'istruzione, la riduzione della povertà, i cambiamenti climatici e l'energia. In estrema sintesi la strategia mira ad una crescita intelligente, grazie a investimenti più efficaci nell'istruzione, nella ricerca e nell'innovazione; sostenibile, grazie alla scelta di supportare un'economia a basse emissioni di CO2; solidale, perché focalizzata sulla creazione di posti di lavoro, e attiva nel contrastare la povertà. Per il raggiungimento di tali obiettivi la Commissione europea ha adottato oggi una serie di norme in ambito di pianificazione, attuazione, sorveglianza e valutazione dei progetti finanziati dai 5 Fondi strutturali e d'investimento europei (Fondi Esi). Tali Fondi comprendono: il Fondo europeo di sviluppo regionale (Fesr); il Fondo sociale europeo (Fse); il Fondo di coesione2 (FC); il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (Feasr); e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (Feamp). In questo schema articolato e complesso si inserisce la politica di Sviluppo Rurale che si concretizzerà per l’Italia attraverso lo strumento di programmazione regionale (Psr), che nella sua attuazione contribuirà al raggiungimento dell’obiettivo definito a livello europeo (Romito, 2012).
Il punto di connessione tra le linee strategiche definite con il documento “Europa 2020” e le politiche nazionali e poi regionali è identificabile nel Quadro Strategico Comune (Qsc) che definisce 11 obiettivi tematici comuni, perseguiti con azioni chiave per ciascun Fondo. Nel Qsc vengono identificate le principali sfide territoriali, i principi orizzontali e gli obiettivi strategici, e stabiliti i meccanismi di coordinamento tra i Fondi e le altre politiche e strumenti dell’UE al fine di garantire la coerenza degli interventi e migliori risultati nell’applicazione delle politiche. L’inatteso e non previsto Position Paper3 (inviato dalla Commissione Europea alle autorità italiane nel 2012), si colloca a cavallo tra il Qsc e l’Accordo di Partenariato, fornendo stringenti raccomandazioni sulle priorità, i contenuti e la governance delle scelte per i singoli Fondi, mentre il passaggio successivo è rappresentato dalla sottoscrizione da parte dei singoli Stati Membri dell’Accordo di Partenariato. Quest’ultimo costituisce lo strumento recante le disposizioni comuni sui Fondi comunitari, ed individua, a livello di Stato membro i fabbisogni di sviluppo ed i risultati che ci si attende di conseguire in relazione agli interventi programmati. Inoltre specifica gli obiettivi tematici su cui lo Stato membro decide di concentrare le risorse (Romito, 2014), nonché la lista dei programmi operativi e la relativa allocazione finanziaria per ciascuno dei Fondi del Quadro Strategico Comune. Pertanto l’analisi dei bisogni di sviluppo e delle potenzialità di crescita dello Stato Membro e dei territori dovrà fare riferimento agli 11 obiettivi tematici definiti dal Qsc. Per il fondo Feasr, diversamente dagli altri fondi, il Regolamento relativo al Quadro Strategico è ulteriormente dettagliato definendo 6 priorità di intervento generali, successivamente scomposte in 18 focus area. Queste rappresentano quella che sarà l’architettura portante del futuro Psr. Un quadro esemplificativo dei passaggi finora esposti è rappresentato nella figura 1.

Figura 1 - Il quadro di riferimento: dalla strategia Europa 2020 al Piano di Sviluppo Rurale

Fonte: Commissione Europea – Agricoltura e Sviluppo Rurale

Il quadro nazionale

Dopo la conclusione del negoziato europeo sui fondi Pac 2014-20204 e l’invio a Bruxelles della prima bozza di Accordo di Partenariato5 (AP) i lavori preparatori per la definizione della politica di Sviluppo Rurale sono proseguiti a livello nazionale, e lo scorso 16 Gennaio la conferenza “Stato-Regioni” ha stabilito la ripartizione dei fondi tra le Regioni italiane. Successivamente (in data 10 Marzo) la Commissione Europea ha notificato al Governo Italiano la necessita di effettuare importanti integrazioni alla prima bozza dell’AP, tra le quali: chiarire alcune logiche di intervento (connessione tra bisogni e risultati attesi); implementare in modo chiaro una visione di sviluppo di lungo periodo, in grado di correggere le debolezze di carattere strutturale del Paese (mercato del lavoro, crescita Pil, innovazione, ecc.); migliorare le informazioni su specifici aspetti della programmazione (architettura, governance, capacità amministrativa, dotazione finanziaria per le aree interne). Alla luce di questo primo feedback il documento è stato rivisto, sia per recepire i commenti della Commissione, sia per migliorare ed affinare le scelte di intervento e le allocazioni finanziarie. Pertanto dopo la nuova consultazione tra Ministeri, Regioni, Enti locali e partenariato economico sociale, e la seguente l’approvazione del Cipe6 avvenuta in data 18 Aprile, una seconda proposta7 di AP è stata inviata alla Commissione lo scorso 22 Aprile. La trasmissione del nuovo testo ha avviato formalmente il negoziato per l’approvazione che dovrà avvenire entro il prossimo 22 agosto.
Per quanto concerne la disponibilità di risorse destinate all’Italia per le politiche di Sviluppo Rurale 2014-2020, queste ammontano a circa 10,4 Miliardi di Euro, importo che andrà a raddoppiare in virtù delle quote di cofinanziamento che dovranno essere corrisposte dal Ministero dell’Economia e dalle Regioni italiane, raggiungendo quasi 21 Miliardi di Euro. La ripartizione delle risorse nazionali ha tenuto conto dei livelli di sviluppo economico regionale: circa 9 Miliardi di euro saranno destinati alle 13 regioni/province autonome in obiettivo competitività (Bolzano, Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Lazio, Liguria, Lombardia, Marche, Piemonte, Toscana, Trento, Umbria, Valle d'Aosta, Veneto), circa 2 Miliardi di euro alle 3 regioni in transizione (Abruzzo, Molise, Sardegna), mentre 7.4 Miliardi di euro andranno alle 5 regioni in obiettivo convergenza (Basilicata, Calabria, Campania, Puglia, Sicilia). Una ulteriore quota di risorse aggiuntive è prevista per l’attuazione di 4 programmi nazionali che con oltre 2.2 Miliardi di Euro interverranno in ambiti strategici e comuni su tutto il territorio italiano. Gli interventi in questione saranno coordinati con un Programma Operativo Nazionale (Pon), e riguarderanno: La Gestione del Rischio (1,6 Miliardi per modernizzare il sistema assicurativo attraverso l’istituzione di un piano assicurativo agricolo nazionale pluriennale); Piano Irriguo (300 Milioni - attivato per il nord Italia con fondi Feasr e per il sud Italia con fondi Fesr) per contrastare gli eventi “estremi” come eccessi di pioggia, o periodi siccitosi); Biodiversità Animale (200 Milioni per il miglioramento della biodiversità animale); Rete Rurale Nazionale (100 Milioni per il supporto alle politiche di Sviluppo Rurale).
Nella figura 2 è riportato uno schema riassuntivo della distribuzione dei fondi per regioni (suddivise in competitività, transizione e convergenza), e per i 4 programmi nazionali.

Figura 2 - Ripartizione delle risorse in Italia e percentuale di finanziamento Feasr

Fonte: dati accordo della Conferenza Stato-Regioni (16 gennaio 2014)

Infine nella nuova programmazione varieranno le percentuali di finanziamento UE a carico del fondo Feasr: il tasso di cofinanziamento per le regioni in convergenza passerà al 60,50% (prima era del 57,50%) al fine di agevolare l’utilizzo delle risorse ed evitare rischi di disimpegno, spostando le risorse recuperate verso le regioni in obiettivo competitività che però vedranno ridursi la percentuale al 43,12% (rispetto al 44,00% attuale).

Il quadro regionale: il caso dell’Emilia-Romagna

In Regione Emilia-Romagna i lavori preparatori per la realizzazione del futuro Programma di Sviluppo Rurale (Psr) sono stati avviati da tempo, e dovranno concludersi entro il prossimo 22 luglio. Il processo di strutturazione del programma è particolarmente articolato e complesso, ed alterna differenti fasi di valutazione ad ampie consultazione con il mondo agricolo. Sono state effettuate approfondite analisi territoriali che hanno consentito una lettura aggiornata degli indicatori regionali (consentendo di individuare punti di forza e di criticità), ed il quadro conoscitivo è stato completato dal rapporto di valutazione, che ha quantificato quanto realizzato attraverso gli interventi effettuati nella programmazione in chiusura. Inoltre è stato costruito un quadro di raffronto con gli obiettivi di Europa 2020, al fine di misurare l’attuale posizionamento regionale ed evidenziare le eventuali “distanze” da coprire con gli interventi futuri. Parallelamente si è svolta una lunga fase di consultazione ed ascolto: sono state interpellate tutte le istituzioni territoriali direttamente interessate dal Psr (Province, Gal, Comunità Locali, ecc..), i rappresentanti delle filiere produttive regionali, delle organizzazioni professionali di categoria e dei lavoratori agricoli, portatori di interesse della società civile ed enti di ricerca operanti nel territorio regionale. Complessivamente gli interlocutori intervenuti sono stati circa 500 e il confronto ha portato all’identificazione di 28 fabbisogni condivisi. Seguendo quanto emerso da questo ampio quadro conoscitivo e consultivo, in questa fase sono stati realizzati un documento di indirizzo strategico8 (che raccoglie e riordina i fabbisogni e le priorità emerse), e successivamente, sulla base di quest’ultimo, una prima bozza del futuro Psr 2014-20209. Ad oggi è stata pertanto definita una prima ripartizione delle risorse per le 6 priorità e le 18 focus area, ed è stata concertata con il partenariato la scelta di attivare solo 15 delle 18 Misure disponibili. La decisione nasce dall’esigenza di concentrare le risorse finanziarie su temi prioritari, pertanto saranno escluse dal futuro Psr le Misure per la costituzione di associazioni e organizzazioni di produttori, quella per il benessere degli animali, quella per i servizi silvo-climatico-ambientali e la salvaguardia delle foreste, e quella relativa alle indennità connesse alla direttiva quadro dell'acqua.
Analizzando trasversalmente gli ambiti di intervento che saranno sviluppati attraverso il Psr regionale l’attenzione sarà posta in primis verso le imprese agricole, per le quali si punterà a sviluppare e rafforzare le capacità competitive e di innovazione (sia di processo che di prodotto). Grande rilievo sarà dato alla promozione e alla creazione di reti d'impresa, che consentono la messa a sistema delle capacità: le singole aziende pur mantenendo la propria indipendenza ed identità potranno collaborare per raggiungere una dimensione competitiva in grado di attuare strategie maggiormente incisive, attraverso la condivisione di obiettivi comuni. Le forme organizzate che si intenderà promuovere spazieranno da quelle più tradizionali come le Organizzazioni di Produttori, Cooperative, Organismi Interprofessionali e Consorzi, a quelle più innovative quali le reti d’imprese, le filiere (corte e lunghe), le associazioni temporanee di impresa (Ati), ed i Gruppi Operativi (GO) per il trasferimento tecnologico. Quest’ultimi che opereranno come parte della rete Pei10 nell’ambito più ampio del progetto europeo denominato “Orizzonte 202011”. Tra gli obiettivi della competitività rientrano anche le iniziative che saranno attivate per l’istituzione di servizi di supporto alle aziende, atte a sostenere l’approccio a nuovi mercati di riferimento (locali, nazionali ed esteri); incentivi per la diversificazione del reddito, nonché per la stabilizzazione e la qualificazione del lavoro; politiche per la promozione dell’occupazione e la nascita di nuove impresa. Al fine di garantire un adeguato ricambio generazionale e per consentire l’ingresso in azienda di giovani agricoltori saranno inoltre previste formule innovative di tutoraggio e servizi di supporto per lo start-up di nuove imprese (specialmente nelle aree marginali), promuovendo l’ingresso di nuovi imprenditori nel mondo agricolo, sperimentando nuove soluzioni per facilitare l’accesso alla terra e ai capitali, e assicurando loro priorità specifiche in tutti gli interventi. Inoltre saranno introdotte nuove forme assicurative e/o fondi mutualistici.
Sostanzialmente il complesso delle iniziative che rientrano nell’obiettivo della competitività avranno il compito di volano nel processo di rilancio dell’economia agricola regionale, attivando fattori che nel lungo periodo garantiranno una maggiore stabilizzazione e qualificazione del lavoro, e la creazione di un tessuto aziendale più denso e vivo.
Sul fronte ambientale le linee di indirizzo saranno concentrate su temi quali: la tutela della biodiversità; la promozione della sostenibilità dei processi produttivi quale elemento strategico per la valorizzazione delle produzioni; il sostegno ad investimenti per la salvaguardia delle risorse naturali e per gli interventi atti a contrastare e mitigare i cambiamenti climatici. In questa tematica rientrano anche gli investimenti per la valorizzazione delle foreste e gli incentivi allo sviluppo delle agro energie, le azioni per la riduzione dei consumi idrici in agricoltura e il miglioramento della qualità delle acque. Saranno finanziate azioni atte a contrastare i fenomeni di dissesto e di erosione (presenti in particolar modo nelle aree collinari e montane), e interventi per preservare la sostanza organica nei suoli. Focus ulteriore sarà rappresentato dalle iniziative che consentano una consistente diminuzione delle emissioni generate dalle attività agro-industriali e dai processi produttivi agricoli e zootecnici, nonché dallo sviluppo di investimenti per la riduzione dei consumi dei sistemi produttivi.
Le azioni per il territorio andranno ad intensificare e qualificare l'intervento soprattutto nelle aree a maggiore ruralità, valorizzandone le specificità locali (es. prodotti di montagna), e facendo emergere la distintività delle produzioni come fattore di eccellenza locale. Per la montagna saranno previsti interventi secondo criteri specifici, “tagliati” in considerazione delle dimensioni aziendali. L’altra area di interesse oggetto di specifico sostegno sarà l’agricoltura presente nelle aree periurbane, per la quale saranno attivate specifiche iniziative di agricoltura sociale e multifunzionale, con investimenti volti a sviluppare attività didattiche (compresa l’educazione ambientale) e la promozione delle filiere corte. Sempre in ambito di sviluppo territoriale è confermato anche per la futura programmazione il finanziamento di interventi attraverso l’Approccio Leader. I Gruppi di Azione Locale (Gal) selezionati saranno tenuti a redigere uno specifico Piano di Azione Locale (Pal) in cui indicheranno le iniziative di sviluppo locale che intenderanno realizzare seguendo una strategia incentrata su un solo tema prevalente, al quale potranno essere affiancati un massimo di altre due aree tematiche che dovranno essere strettamente integrate con il tema prioritario.
Un quadro sinottico che sintetizza il flusso decisionale che parte dagli obiettivi di Europa 2020 fino a giungere alle scelte degli interventi regionali è riportata nella figura 3. E’ bene sottolineare che in questa fase gli importi indicati devono essere considerati di indirizzo, e non ancora puntuali. La riflessione necessaria in questo frangente rimane ancora quella di orientare al meglio l’allocazione delle risorse, tendo conto delle esperienze maturate nella pregressa programmazione, e delle opportunità offerte dal Regolamento Comunitario12 che prevede molteplici integrazioni delle tematiche, e possibili trasversalità di intervento.

Figura 3 - Schema di raccordo da Europa 2020 al Psr regionale

Fonte: Regione Emilia-Romagna

Considerazioni conclusive

Il percorso che porta alla definizione del futuro Psr Regionale è in fase di arrivo, e nei prossimi mesi - dopo una attenta valutazione da parte del partenariato agricolo, agroalimentare e territoriale, e di tutti i diversi portatori di interesse – gli attuali indirizzi generali e strategici saranno traslati nel documento di programmazione definitivo. Il Programma dovrà poi essere vagliato dall’Assemblea legislativa Regionale, e successivamente avere l’approvazione definitiva dalla Commissione Europea. Dal quadro delineato grazie all’analisi ex-ante, e dalle necessità di intervento emerse attraverso le consultazioni con gli stakeholder regionali, risulta chiaro che le sfide che la Regione Emilia-Romagna dovrà fronteggiare con il Psr 2014-2020 nel prossimo settennio sono molte e complesse. Le difficoltà che la governance territoriale deve gestire si avvicinano sempre più ad un contesto “glocale”, dovendo fronteggiare problematiche connesse sia alle specificità locali (livello regionale e nazionale), ma anche, e sempre più, a questioni esogene e sovra-territoriali (europee o mondiali). Nella prima fattispecie le sfide identificate come cruciali per il territorio regionale vanno dalla necessità di garantire un ricambio generazionale al bisogno di recuperare competitività attraverso la strutturazione di reti virtuose, e contribuire in questo modo al miglioramento della redditività aziendale. L’innovazione diffusa, la formazione professionale, la sperimentazione e la messa a sistema di capacità e conoscenze dovranno rappresentare un volano in grado di rilanciare il settore agricolo, e renderlo in grado di competere in un mercato oggi sempre più complesso. La seconda fattispecie di problematiche, include anche le dinamiche negative generate dalla crescente volatilità dei prezzi agricoli, i danni causati dai cambiamenti climatici, e, più in generale, specifiche crisi di settore dovute all’attuale contesto economico.
Nell’attesa di poter esaminare il testo definitivo del Psr due sono gli spunti di riflessione su cui pare utile soffermarsi: il primo è legato alla governance regionale, per la quale in questa nuova programmazione si auspica una sinergia trasversale nell’utilizzo dei fondi. Questo porterebbe ad una maggiore integrazione delle politiche di sviluppo regionale, armonizzando interventi in settori e ambiti differenti, ma gestiti con una visione d’insieme. Una visione strategica e coordinata a livello regionale consentirebbe certamente di raggiungere obiettivi più ambiziosi e generare effetti positivi più marcati e duraturi rispetto ad interventi effettuati con logiche non interconnesse tra loro. La seconda riflessione invece è legata ai nuovi strumenti di programmazione europea, che rispetto alle precedenti programmazioni risultano più vincolanti, fornendo indirizzi precisi e che limitano il reale processo decisionale (nazionale e regionale). Il Position Paper13 e l’Accordo di Partenariato rappresentano un chiaro esempio di accentramento del processo decisionale verso l’alto. Il primo (Position Paper) si inserisce a cavallo tra il Quadro Strategico Comune (Qsc) e la strategia nazionale, dando alla Commissione un ruolo condizionante rispetto alle strategie dei singoli Stati. Il passaggio avviene attraverso una serie di atti interconnessi su questioni decisive attinenti la programmazione e la gestione dei Fondi. Mentre in passato la Commissione esaminava la strategia proposta, nella nuova programmazione 2014-2020 è la Commissione che propone una visione della strategia nazionale. Il secondo documento (l’Accordo di Partenariato) di fatto sostituisce il precedente Quadro Strategico Nazionale (Qsn) dei Fondi Strutturali, e il Piano Strategico Nazionale (Psn) per lo sviluppo rurale. Rispetto al passato però l’AP si colloca in un contesto diverso, con contenuti e funzioni nuove, ancora più strategicamente rilevanti e vincolanti. A titolo esemplificativo uno degli elementi che sottolinea questa logica è rilevabile nella fissazione di risultati da raggiungere a livello nazionale (sotto forma di precisi target per i Psr). Questi “punteggi” indirettamente spostano gli indirizzi di politica dando rilevanza ai risultati da raggiungere, prima ancora cha le azioni siano state messe in campo (Mantino, 2013). Inoltre tali indici appaiono rilevanti anche per la valutazione dell’efficacia dei programmi, che raggiungendo il target possono eventualmente accedere a risorse “extra” che derivano dalla cosiddetta riserva di performance14. Questo, in un contesto regionalizzato come quello italiano, porta necessariamente ad un re indirizzamento delle strategie regionali che dovranno tendere ad una visione più unitaria, forzando l’intero processo decisionale locale verso il nazionale, a sua volta condizionato dalla visione strategica europea. Complessivamente la nuova Pac 2014-2020 più che una riforma in grado di introdurre sostanziali e reali cambiamenti e proporre nuove soluzioni per l’agricoltura appare in questa fase una riforma vocata maggiormente ad una revisione degli strumenti di programmazione, che rafforzano il ruolo europeo nel processo decisionale.

Riferimenti bibliografici

  • 1. Commissione Europea “Europa 2020”.
  • 2. Il Fondo di Coesione non è attivato per l’Italia.
  • 3. Rif. Ares (2012) 1326063 - 09/11/2012 “Preparazione dell’Accordo di Partenariato e dei Programmi in Italia per il periodo 2014-2020.
  • 4. Reg. (UE) N. 1305/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio.
  • 5. Bozza del 9 dicembre 2013.
  • 6. Cipe: Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica.
  • 7. Documento del 7 Aprile 2014.
  • 8. Regione Emilia-Romagna “Documento Strategico – Verso il Programma di Sviluppo Rurale 2014-2020” (27 Gennaio 2014).
  • 9. Programma di Sviluppo Rurale dell’Emilia-Romagna 2014-2020 (Aprile 2014).
  • 10. Il compito della Rete Pei sarà quello di favorire il collegamento tra i risultati della ricerca in agricoltura che emergeranno nell’ambito della strategia “Orizzonte 2020” e i costituendi “GO”.
  • 11. Orizzonte 2020 è il progetto della Commissione Europea che raccoglie in un unico programma tutti gli investimenti nella ricerca e nell’innovazione. I fondi ammontano a circa 80 Miliardi di euro.
  • 12. Regolamento (UE) N. 1305/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio.
  • 13. Rif. Ares (2012) 1326063 - 09/11/2012 “Position Paper”.
  • 14. Per assicurare l’efficacia dell’azione dei Fondi strutturali, del Feasr e del Feamp il 6% delle risorse destinate allo Stato membro costituisce una Riserva di efficacia dell’attuazione. La risorsa è destinata a priorità specifiche di programmazione ed è attivata dopo il raggiungimento di determinati obiettivi individuati nell’Accordo di partenariato.
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Europa e PAC
Sviluppo rurale
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