Le aree interne in Italia: un laboratorio per lo sviluppo locale

Le politiche comunitarie, in particolare quelle per la Coesione e lo Sviluppo Rurale, hanno dedicato, fin dalla loro nascita (attorno alla fine degli anni ’80), una grande attenzione alla dimensione territoriale dello sviluppo. Ciò significa essenzialmente un’attenzione alle differenze territoriali e ai fabbisogni specifici che i diversi territori esprimono. Questo elemento è divenuto quanto mai necessario in una Europa che, man mano che l’Unione si ampliava includendo altri paesi membri, inevitabilmente incorporava sempre più differenze e disparità tra regioni ricche e povere e tra territori con caratteristiche profondamente diverse.
La riduzione dei divari e il rafforzamento della coesione, infatti, ha finito per includere, anche all’interno del Trattato UE, non solo gli aspetti socio-economici, ma anche quelli territoriali. Questo obiettivo, inoltre, è divenuto prioritario non solo per le politiche regionali, ma per tutte le politiche comunitarie, inclusa la Pac, che per un lungo periodo aveva priorità di tipo settoriale. Tuttavia, la riduzione dei divari territoriali è stata interpretata per lo più in chiave di divari regionali, dove la regione corrisponde ad una determinata unità amministrativa (Nuts2 nella nomenclatura europea). In diversi paesi dell’UE, dunque, la politica territoriale coincide strettamente con la nozione di politica regionale. In realtà, nel tempo è emersa la necessità di concepire una politica regionale in cui è sempre più importante l’articolazione sub-regionale e il coinvolgimento degli attori locali sia nel design sia nella sua attuazione.
Nella politica comunitaria, considerata nelle sue diverse componenti, questa nuova articolazione territoriale è tuttavia limitata alla distinzione urbano-rurale, a qualche attenzione per le aree costiere, a una marginale considerazione delle aree montane (intese come zone di cooperazione interregionale/transnazionale nelle diverse edizioni dei programmi Interreg o come zone svantaggiate della politica di sviluppo rurale o ancora come zone rurali a bassa densità di popolazione dei progetti Leader, ecc.) e delle isole. La ragione di fondo di questa impostazione è che, nell’ottica della sussidiarietà, una politica territoriale che vada ad incidere anche sulle differenze sub-regionali è lasciata alle decisioni autonome degli Stati membri1.
La recente riforma dei Fondi di Sviluppo e di Investimento Europei (Sie) e le nuove prospettive finanziarie 2014-20 hanno introdotto una dotazione di 500 milioni di euro per le aree rurali interne in Italia, a carico del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (Fesr). Contemporaneamente si sviluppava nel Paese una nuova attenzione alla perdita demografica di interi territori e piccoli Comuni, cui corrispondevano serie situazioni di difficoltà connesse ai cambiamenti climatici e la poca attenzione alla cura del suolo. Da questo quadro politico, giuridico-finanziario, si avvia in Italia la Strategia Nazionale per Aree Interne (Snai), i cui dettagli programmatici e attuativi si possono enucleare in questo numero dal paper introduttivo di S. Lucatelli.
Questa nuova politica parte da una articolazione territoriale molto più dettagliata di quella incentrata sinora nella politica di Coesione, che ha come criterio definitorio l’accessibilità ai principali servizi di base (scuola, sanità e ferrovie) e, sulla base di questo, identifica le profonde differenze che esistono all’interno sia delle regioni ricche che di quelle povere (nell’accezione comunitaria) tra territori centrali e territori periferici in termini di scarso e/o problematico accesso a tali servizi, e delle ricadute che questa situazione strutturale provoca sui processi di sviluppo economico e sulle eventuali politiche volte a provocarne il rilancio. Questo è il primo passo per orientare una strategia che tenga conto dei luoghi.
Questa attenzione al concetto di «perifericità» non è nuova negli studi di economia regionale in Europa. Già in passato vi sono stati diversi tentativi di analizzare le differenze territoriali legate al concetto di accessibilità ai servizi o a centri urbani capaci di offrire una adeguata dotazione di servizi alla popolazione. Il paper di A. Copus e J. Noguera ci offre una panoramica dell’evoluzione di tali studi, ma allo stesso tempo sottolinea un elemento centrale nella più recente riflessione teorica sulla perifericità: la sua natura non è solo più legata alla lontananza geografica, ma anche a quella di connessioni socio-economiche e politiche, una sorta di perifericità relazionale che può verificarsi anche nelle vicinanze o addirittura all’interno di aree cosiddette «centrali».
Per la comprensione della natura della perifericità è necessario indagare sempre più le caratteristiche e le direzione dei flussi di reddito e risorse che intercorrono tra aree cosiddette periferiche e aree urbane. Gli scambi tra le aree possono avvenire in una situazione di equilibrio, ma più spesso in una di disequilibrio, come argomenta il lavoro di G. Dematteis nel considerare i diversi flussi di beni, persone e servizi tra la montagna della città metropolitana di Torino e il resto del territorio metropolitano. Sul tema delle relazioni fra aree interne, aree rurali e città si sofferma anche B. Meloni, il quale considera la multifunzionalità dell’agricoltura come una delle cerniere capaci di legare stabilmente le relazioni fra aree. Sulla scorta di queste relazioni suggerisce di guardare anche oltre le cosiddette “aree progetto” della Snai e considerare anche i legami funzionali tra urbano e rurale.  
Un secondo elemento di novità della Snai è rappresentato dall’integrazione e dalla governance delle politiche. Focalizzando l’attenzione sull’accesso ai servizi di base per frenare e/o invertire i processi di spopolamento nelle aree interne, questa strategia pone come condizione per il successo la stretta integrazione di politiche diverse, che – operando con propri obiettivi e strumenti settoriali – spesso finiscono per rafforzare i processi di marginalizzazione in atto delle aree più periferiche geograficamente. Ciò è vero per esempio per i servizi sanitari, che hanno visto un costante deterioramento nelle aree interne italiane, anche per effetto dei tagli di spesa pubblica nell’ultima decade e per la mancanza di un serio monitoraggio sulla corrispondente creazione di reti territoriali sanitarie, deterioramento che è documentato nell’articolo di C. Marinacci, R. Laneri, M. Miceli, L. Di Minco, C. Tamburini. Ma questi effetti distorsivi delle politiche sono evidenti anche nelle aree rurali, come documenta il lavoro di F. Sotte, soprattutto per quel che riguarda il primo pilastro della Pac: adottando la distinzione tra aree interne aree centrali, si evince una distribuzione fortemente squilibrata a favore dell’agricoltura delle aree centrali sia in termini di spesa complessiva sia in termini di spesa per beneficiario. Questa distribuzione appare confermata anche dall’analisi che conducono S. Marongiu e L. Cesaro sui dati contabili delle aziende agricole della rete Rica. La politica di sviluppo rurale, in parte, ha una distribuzione meno regressiva del Pac-primo pilastro. La politica di sviluppo rurale 2014-20 diviene allora un fattore importante di potenziale ri-equilibrio tra aree interne e aree centrali: nell’articolo di F. Mantino e G. De Fano vi sono diverse modalità con cui la politica di sviluppo rurale contribuisce all’obiettivo di riequilibrio territoriale, ma emerge evidentemente come sia necessaria una forte governance che regoli: a) le modalità e l’intensità con cui i Psr hanno disegnato i target territoriali (quali aree, con quali strumenti e con quante risorse dedicate); b) il tipo di relazioni che si stabiliranno a livello locale tra associazioni/unioni dei comuni e le agenzie/partenariati locali che attuano interventi Feasr; c) le capacità delle istituzioni centrali di monitorare e intervenire in corso d’opera per correggere il tiro, superare i conflitti, favorire la cooperazione multi-livello, ecc.
L’attenzione della Snai non va solo alla governance delle politiche, ma anche a quella degli attori locali e alle modalità per sollecitare la partecipazione e l’elaborazione di strategie locali che non siano un mero elenco di misure comunitarie o nazionali cui attingere. L’avvio della Snai parte da una riconsiderazione degli approcci allo sviluppo locale attuati sinora, per elaborare una versione originale dell’approccio place-based. Questo approccio, in sostanza, implica un impegno congiunto del centro e del locale (passando per le regioni): non un intervento unilaterale dall’alto né solo l’auto-determinazione dal basso, ma un’interazione costante di apporti tra i due livelli sul merito delle questioni territoriali. Questa impostazione non è affatto semplice, comporta un forte impegno del centro, in termini di risorse umane e tempo, ma anche del locale per enucleare quelle energie nascoste e quelle potenzialità che vanno sollecitate con una attenta operazione di scouting. Si lavora come in laboratorio, ma senza conoscere le formule precise per le giuste combinazioni. La intensa e febbrile sperimentazione condotta nell’ultimo anno e mezzo di lavoro di campo, a supporto delle varie fasi della progettazione (bozza di strategia, preliminare di strategia, strategia, fino all’accordo di programma quadro) consente una riflessione sul metodo e in particolare su diversi punti.
Innanzitutto come organizzare e rafforzare le funzioni di osservazione e conoscenza dei luoghi, attraverso un’analisi che, come argomenta A. Natali, assomiglia a un’inchiesta, dove contano molto i network locali che si riescono a coinvolgere. Un punto critico di questo passaggio, segnalato da A. Natali, è fare in modo che l’interpretazione e la narrazione della realtà non sia guidata solo dai network consolidati, ma sia in grado di sollecitare l’espressione di soggetti “innovatori” che operano un po’ al di fuori delle consuete cerchie di stakeholder. L’esistenza di questi “innovatori” è tutt’altro che rara, anzi le aree interne hanno espresso in modo autonomo pratiche nuove e di rottura con i tradizionali confini tra pubblico e privato. Nel suo articolo, anche G. Carrosio ricorda come la più recente letteratura sulla innovazione sociale abbia messo in risalto l’esistenza di esperienze innovative sui temi socio-ambientali, sui nuovi abitanti delle aree interne, sui percorsi nelle pratiche di produzione e consumo alimentare, sulla produzione di qualità in agricoltura. Anche l’analisi di C. Calvaresi si trova in linea con queste argomentazioni sui percorsi di innovazione sociale nelle aree interne, ma amplia lo sguardo ai legami che gli innovatori intrattengono con reti esterne all’area. Si è quindi scoperto che sono tutti innovatori nelle aree interne? Certamente no, si sta mettendo in evidenza che ci sono dei percorsi innovativi in atto, che occorre trovare le tecniche giuste per sollecitarne l’espressione e che il puro approccio “dal basso” non funziona perché dal locale emergono spesso resistenze da parte di interessi organizzati e di un ceto politico in difesa per la contrazione della spesa pubblica.
Tra gli attori locali emerge in particolar modo il ruolo dei comuni che - come ricorda F. Monaco nel suo articolo – “costituiscono l’unità di base del processo di decisione politica e in forma di aggregazione di comuni contigui – sistemi locali intercomunali – sono partner privilegiati per la definizione della strategia di sviluppo d’area e per la realizzazione dei progetti di sviluppo”. L’esistenza di forme di gestione associata è un segnale della capacità di progettazione e attuazione richiesta come condizione per attivare efficacemente un progetto pilota e soprattutto è una condizione fondamentale per rendere permanenti gli interventi in favore dei servizi, che verranno attuati inizialmente sotto forma di sperimentazione. Il ruolo dei comuni, in termini di capacità di spesa nell’ultima decade, viene analizzato nell’articolo di L. Mastronardi, E. Battaglini, V. Giaccio, D. Marino.
Ancora, tra i nuovi attori locali A. Corrado e M. D’Agostino mettono al centro dell’analisi i migranti nelle aree interne della Calabria, la cui presenza può concorrere al mantenimento o all’integrazione dei servizi di base, a sostenere le attività economiche (in particolare quelle agricole) e i consumi locali, allo sviluppo di nuove opportunità di impiego, soprattutto nell’abito della cooperazione sociale e dei servizi di accoglienza e di integrazione.
Il ruolo dell’agricoltura e delle foreste nei processi di sviluppo locale è risultato essere molto rilevante. Se sovrapponiamo le mappe delle aree interne e quelle delle aree rurali, come fa D. Storti nel suo articolo su aree interne e sviluppo rurale, notiamo una forte coincidenza (anche se non totale) con le aree rurali con problemi di sviluppo e le aree rurali intermedie, vale a dire quelle che la politica di sviluppo rurale considera come prioritarie per gli interventi di diversificazione economica. Nelle aree interne in cui si è avviata la costruzione della strategia locale, e qui il secondo articolo di D. Storti esamina in particolare alcune aree in Puglia, Campania e Molise, emerge forte la potenzialità di produzioni agro-alimentari di elevata qualità, ma frenate da problematiche di tipo organizzativo, sia sul versante della cooperazione tra produttori, sia su quello della integrazione verticale della filiera. Nel loro articolo sulle differenze di produttività delle risorse tra aree interne e aree centrali, S. Marongiu e L. Cesaro mettono altresì in evidenza la più bassa produttività delle risorse in aree interne. Emergono quindi potenzialità e limiti dell’agricoltura e dell’agro-alimentare nelle aree interne, ma ciò richiede una forte azione di osservazione e analisi nel modo in cui si è già detto in precedenza. Considerazioni analoghe possono farsi per il patrimonio forestale, per il quale D. Pettenella e R. Romano indicano una forte potenzialità nella fornitura di due categorie di prodotti e servizi: i prodotti con mercato (il legname ad uso industriale, la legna per bioenergia e i prodotti forestali non legnosi, selvatici o semi-domesticati) e i servizi ambientali e sociali. Le possibili interdipendenze con altri settori dell’economia locale sono rilevanti, ma manca una iniziativa seria per favorire l’associazionismo privato e una gestione delle proprietà pubbliche, molte delle quali sono sotto-utilizzate o abbandonate. Oltre che nell’agro-alimentare e nelle foreste, notevoli potenzialità inutilizzate si possono rinvenire in aree interne anche per il settore turistico (si veda l’articolo di R. Salvatore ed E. Chiodo).

• 1. Fa eccezione in questa ottica il lavoro della Commissione sui legami tra la città e la campagna, portato avanti nella forma di azione innovativa.