Perché la spesa per lo sviluppo rurale in Italia è così lenta? Alcune ipotesi interpretative per il periodo 2000-2015

Abstract

Scopo di questo lavoro è approfondire l’analisi di lungo periodo della spesa per lo sviluppo rurale, concentrando l’attenzione sulle due programmazioni 2000-06 e 2007-13, nelle quali si è creato e consolidato quell’impianto fondamentale che oggi caratterizza queste politiche.

Introduzione

Le politiche di sviluppo rurale sono state oggetto, nel tempo, di rilevanti cambiamenti. Come vedremo più in dettaglio, tra le due programmazioni 2000-2006 e 2007-2013 vi sono state modifiche sostanziali nell’impianto della programmazione e del sistema di gestione, che hanno condizionato la performance di spesa (efficienza) e la qualità degli interventi (efficacia). In realtà queste modifiche, comprese quelle che hanno contribuito al periodo attuale (2014-2020), non vengono percepite dagli agricoltori e dagli operatori delle aree rurali nei loro effetti: lo sviluppo rurale viene identificato, in generale, con una serie di strumenti di policy alquanto complicati, caratterizzati da una lentezza operativa eccessiva e, non ultimo in ordine di importanza, anche molto costosi in termini di attuazione amministrativa. Questa percezione ha sicuramente un fondo di verità, soprattutto quando si mettono a confronto i meccanismi di spesa dello sviluppo rurale con quelli del cosiddetto primo pilastro della Pac. Tuttavia si tratta di strumenti con obiettivi e modalità di funzionamento radicalmente diversi: lo sviluppo rurale, per propria natura, va adattato in ogni regione alle differenze strutturali e territoriali e ciò richiede una definizione più spinta di regole e procedure applicative (ad es. i criteri di selezione), mentre gli strumenti del primo pilastro, una volta decise le regole a livello nazionale, si applicano in maniera automatica in tutte le situazioni aziendali e territoriali.
Scopo di questo lavoro è approfondire l’analisi di lungo periodo della spesa per lo sviluppo rurale, concentrando l’attenzione sulle due programmazioni 2000-2006 e 2007-2013, nelle quali si è creato e consolidato quell’impianto fondamentale che oggi caratterizza queste politiche. L’andamento della spesa verrà articolato per ripartizione territoriale (quelle previste per la politica di Coesione) e per alcune misure, tra le più significative dello sviluppo rurale: gli investimenti aziendali, le misure agro-ambientali e la diversificazione economica delle aree rurali. L’analisi intende offrire alcuni spunti di riflessione sulla complessità dei fattori che influenzano la spesa per lo sviluppo rurale, nella direzione di quanto è emerso in precedenti lavori (Mantino, 2008; Sotte, 2009). Qui presentiamo alcuni risultati di un più ampio lavoro in corso sui fattori condizionanti l’evoluzione della spesa per lo sviluppo rurale, nella Rete Rurale 2014-2020.

Il quadro regolativo delle due programmazioni 2000-2006 e 2007-2013

Le modifiche più rilevanti del quadro regolativo hanno interessato sia la fase di programmazione, sia quella di attuazione (Tabella 1). Nel periodo 2000-2006 la maggiore differenza è tra regioni dell’obiettivo 1 e regioni fuori obiettivo 1 (essenzialmente le regioni del Centro-Nord in Italia). Nelle prime la programmazione è ancora fortemente ancorata alle politiche di Coesione, con programmi pluri-fondo finanziati dal Feoga-Orientamento (Feoga-O) per la parte agricoltura e sviluppo rurale. L’aggancio alle politiche di Coesione, nelle regioni meno sviluppate, serve a rafforzare il coordinamento dei Fondi Europei laddove vi è la necessità di una maggiore concentrazione territoriale delle politiche strutturali, per superare il gap di sviluppo con le altre regioni europee. Fanno eccezione le cosiddette misure di accompagnamento della Pac (introdotte dalla riforma MacSharry) e le indennità compensative per le zone svantaggiate, a carico del Feoga-Garanzia (Feoga-G) con una programmazione separata. Nelle regioni fuori obiettivo 1, invece, tutte le misure fanno parte di un unico Psr, finanziato dal Feoga-G. Anche l’iniziativa comunitaria Leader+ è oggetto di programmazione a sé stante e finanziata dal solo Feoga-O. Le iniziative sul territorio rurale non sono sostenute solo dal Leader+, ma anche da un insieme di misure che sono previste in un grande ed eterogeneo calderone dell’art. 33 del Reg (CE) 1257/99.

Tabella 1 - Regioni e province autonome italiane in base alle modalità di intervento Feasr in aree interne

Fonte: nostre elaborazioni su schema tratto da Mantino (2008)
 

Queste differenze fra obiettivo 1 e altre regioni hanno grosse implicazioni anche sul sistema di attuazione, monitoraggio e valutazione dei programmi: nelle regioni dell’obiettivo 1 il sistema è molto simile a quello delle politiche di Coesione, mentre nelle altre regioni le regole sono quelle del Feoga-G, con previsioni di spesa e rendicontazioni annuali dei pagamenti. E’ indubbio che ciò vincola le regioni del Centro-Nord a una disciplina più severa nella spesa e al rispetto dei tempi delle previsioni annuali.
Nel 2003 interviene la riforma di medio termine che introduce due tipi di novità: a) la modulazione obbligatoria, un meccanismo che incrementa le risorse per lo sviluppo rurale attraverso una riduzione iniziale del 3% annua dei pagamenti diretti, a partire dal 2005 e con una progressione dell’1% annua (fino ad una massimo del 5% da raggiungere nel 2007 e da mantenere fino al 2012); b) un arricchimento del già cospicuo menù di misure per lo sviluppo rurale (qualità dei prodotti, adeguamento alle norme comunitarie in materia di ambiente, sanità pubblica, igiene e benessere degli animali e sicurezza sul lavoro, supporto a partenariati locali sul modello Leader). L’impatto più significativo di queste modifiche è stato quello di accrescere limitatamente le disponibilità di risorse aggiuntive per i programmi, ma a vantaggio solo delle misure finanziabili dal Feoga-G, oppure di accrescere il tasso di cofinanziamento comunitario delle misure agro-ambientali. In entrambi i casi l’effetto innovativo della riforma di medio termine del 2003 è stato al disotto delle aspettative.
Con la programmazione 2007-2013 il quadro regolativo dello sviluppo rurale cambia nuovamente, anche perché con l’allargamento ai nuovi paesi dell’Europa Centro-Orientale la semplificazione diviene una strada obbligata. La creazione di un unico fondo di finanziamento (il Feasr), la previsione di un unico Psr per tutte le regioni (siano esse nel gruppo della Convergenza o della Competitività e Occupazione) e, infine, l’inserimento nel Psr degli interventi Leader sono gli aspetti portanti di questa riforma. Le misure dello sviluppo rurale compongono ora un menù più ricco, dopo la riforma di medio termine, e vengono articolate in quattro assi prioritari come struttura portante di ogni Psr. Il funzionamento delle diverse misure (Tabella 1) cambia in due direzioni: a) una semplificazione dei criteri di applicazione, per facilitare l’attuazione e i controlli (tipico è il caso delle misure agro-ambientali); b) l’introduzione di criteri di ammissibilità più selettivi e mirati, per evitare un sostegno eccessivo, effetti distorsivi e sovrapposizioni con i Fondi Strutturali (come nel  caso degli investimenti nell’agro-industria e nella diversificazione e qualità della vita) (Mantino, 2008).

L’andamento generale della spesa tra il 2000 e il 2015: il Mezzogiorno in affanno

Come ha inciso la semplificazione del quadro regolativo sull’andamento della spesa per lo sviluppo rurale? La figura 1 illustra il profilo della spesa nel quindicennio in Italia e nei due principali aggregati regionali (Centro-Nord1 e Mezzogiorno), come distribuzione percentuale annua sulla spesa di ogni programmazione settennale e di ciascun aggregato regionale (Italia, Centro-Nord, Mezzogiorno). Tali aggregati corrispondono, come si è discusso nel paragrafo precedente, anche a due diversi sistemi di programmazione e gestione nel periodo 2000-2006. Per una migliore lettura dell’evoluzione nei singoli periodi, la spesa negli anni di transizione tra un periodo e l’altro è stata attribuita al primo periodo (a) o al secondo (b) in relazione al programma (2000-2006 o 2007-2013) cui faceva riferimento.

Figura 1 - Distribuzione % dei pagamenti per lo sviluppo rurale per anno in Italia, Mezzogiorno e Centro-Nord

Fonte: nostre elaborazioni su dati Relazioni Annuali di esecuzione, vari anni
 

Come si può notare, la spesa in Italia cresce gradualmente a partire dal 2000, raggiunge un picco (15,5%) nel 2005 per poi decrescere rapidamente fino a toccare il minimo (4%) nel 2008-2009, anni di chiusura dei pagamenti. In questo periodo di transizione si sommano le code di spesa del 2000-2006 e l’avvio della nuova programmazione 2007-2013. In realtà, quest’ultima parte con maggiore ritardo rispetto alla precedente e raggiunge il suo picco nell’anno finale (2014). In questa dinamica temporale il Mezzogiorno appare sempre più lento del Centro-Nord. La distanza è molto più evidente nel 2000-2006 che nel 2007-2013. Nel primo periodo, anche per via del sistema di gestione basato sulle regole del Feoga-G, il Centro-Nord presenta un andamento abbastanza regolare della spesa già a partire dai primi anni di programmazione e si conclude con un picco nel 2006. Non presenta code rilevanti nel periodo di transizione perché ha esaurito in gran parte le risorse programmate. Le prime realizzazioni della programmazione 2007-2013 vengono pagate nel 2008. Il Mezzogiorno, invece, eroga circa 1/3 delle sue disponibilità finanziarie proprio negli anni di chiusura della programmazione 2000-2006 e di passaggio alla nuova. Questo recupero finale, dettato essenzialmente da ritardi negli impegni e dell’urgenza di chiudere tutti i pagamenti, finisce per produrre un carico amministrativo eccessivo proprio in un periodo in cui si dovrebbe programmare per tempo la nuova fase 2007-2013. Come vedremo più avanti, questo gap tra Centro-Nord e Mezzogiorno si accentua nei profili di spesa delle misure a sostegno degli investimenti.

I profili di spesa per alcune tipologie significative di misure

E’ proprio sugli investimenti aziendali che le differenze regionali si percepiscono più chiaramente (Figura 2). Le erogazioni per questa misura presentano strutturalmente una partenza più lenta per la necessità non solo di espletare i bandi di selezione, ma anche e soprattutto perché le opere fisiche connesse agli investimenti vengano realizzate e collaudate. Per questi motivi i pagamenti crescono lentamente i primi anni e si concentrano nell’ultimo anno di programmazione (nel caso del Centro-Nord) o addirittura negli anni di passaggio tra una programmazione e l’altra (nel caso del Mezzogiorno) (Figura 2).

Figura 2 - Distribuzione % dei pagamenti per aiuti agli investimenti aziendali per anno in Italia, Mezzogiorno e Centro-Nord

Fonte: nostre elaborazioni su dati Relazioni Annuali di esecuzione, vari anni
 

Nel 2000-2006, come si è già detto, la differenza tra Centro-Nord e Mezzogiorno è acuita dalla presenza di due diversi sistemi di gestione, che nel caso degli investimenti diventano ancora più stridenti. Nel periodo 2007-2013 la presenza di un unico sistema omogeneo per tutte le regioni (quello introdotto con il Feasr) rende più simili i profili di spesa, ma non impedisce l’emergere della diversa efficienza della spesa: il Mezzogiorno spende sempre meno velocemente del Centro-Nord per investimenti aziendali e finisce addirittura per avere il picco di pagamenti nel 2015, anno in cui il Centro-Nord ha di fatto quasi terminato di erogare le proprie disponibilità finanziarie.
Un profilo completamente diverso emerge invece dall’andamento dei pagamenti agro-ambientali (Figura 3). Questi pagamenti partono immediatamente, ad inizio di programmazione, anche perché la loro continuità nel tempo viene assicurata da un regime transitorio che ne consente l’erogazione nelle fasi di passaggio tra una programmazione e l’altra. Hanno un andamento e una distribuzione quasi costante nel tempo, sia nella prima, sia nella seconda programmazione, con il Mezzogiorno leggermente al di sotto del Centro-Nord nella fase iniziale, mentre recupera decisamente in fase finale.

Figura 3 - Distribuzione % della spesa per pagamenti agro-ambientali per anno in Italia, Mezzogiorno e Centro-Nord

Fonte: nostre elaborazioni su dati Relazioni Annuali di esecuzione, vari anni
 

Le risorse programmate per pagamenti agro-ambientali sono state consistenti in entrambe le programmazioni e in forte crescita da una programmazione all’altra (Figura 4). In genere vengono utilizzate integralmente, anzi nel corso della programmazione 2000-2006 vengono accresciute grazie a risorse aggiuntive provenienti dalla riforma di medio termine o da rimodulazioni di altre misure che hanno registrato difficoltà di attuazione. La programmazione 2007-2013 invece vede un grado di utilizzazione di queste misure ancora parziale, soprattutto nel Mezzogiorno2.

Figura 4 - Spese programmate e erogate in pagamenti agro-ambientali per periodo di programmazione in Italia, Mezzogiorno e Centro-Nord

Fonte: nostre elaborazioni su dati Relazioni Annuali di esecuzione, vari anni
 

La terza tipologia di spesa è quella della diversificazione delle economie rurali e del miglioramento della qualità della vita. Si tratta di un set di misure che hanno come beneficiari anche categorie extra-agricole, con un potenziale impatto su tutto il territorio rurale. Per questi motivi esse trovano difficoltà attuative maggiori delle misure tradizionalmente “agricole”, come quelle descritte in precedenza. Tuttavia va detto che mentre nella fase 2007-2013 la diversificazione rurale è ben identificata dall’asse 3 del Psr, nel 2000-2006 si trattava di un insieme di misure alquanto eterogeneo, che sotto l’art. 33 del Reg. (CE) 1257/99 raggruppava non solo le attività di diversificazione in azienda, ma anche misure che avevano poco a che fare con la diversificazione3. Poiché non appare sempre possibile distinguere nelle spese rendicontate sotto l’art. 33 le diverse categorie di misure, si deve necessariamente utilizzare il dato aggregato per poter fare confronti tra regioni.
Guardando dunque all’andamento nelle due programmazioni, si può notare che le differenze già evidenziate tra Centro-Nord e Mezzogiorno per gli investimenti aziendali qui si amplificano: nel 2000-2006 la spesa nel Mezzogiorno è praticamente ritardata di tre anni rispetto a quella del Centro-Nord (Figura 5).

Figura 5 - Distribuzione % dei pagamenti per investimenti in diversificazione delle economie rurali e miglioramento della qualità della vita per anno in Italia, Mezzogiorno e Centro-Nord

Fonte: nostre elaborazioni su dati Relazioni Annuali di esecuzione, vari anni
 

Nel 2007-2013 poi il Mezzogiorno parte più in ritardo (praticamente fino al 2009 non effettua pagamenti per queste misure), ma poi riprende un passo che è simile al Centro-Nord. Tuttavia, a fine programmazione il grado di utilizzazione delle risorse programmate inizialmente è molto più basso nel Mezzogiorno (68,5%) che nel Centro-Nord (84%) (Figura 6). Non è un caso che proprio queste misure siano state oggetto di una severa riprogrammazione nel corso del periodo, che ne ha ridotto in modo rilevante le risorse programmate inizialmente. Tale riprogrammazione è sostanzialmente andata a favore di misure di più rapida spesa.

Figura 6 - Spese programmate e erogate in investimenti per la diversificazione delle economie rurali e il miglioramento della qualità della vita per periodo di programmazione in Italia, Mezzogiorno e Centro-Nord

Fonte: nostre elaborazioni su dati Relazioni Annuali di esecuzione, vari anni

Una valutazione di sintesi e alcune conclusioni

In questo lavoro abbiamo preso in considerazione i profili di spesa delle politiche di sviluppo rurale in Italia, cercando di approfondire l’analisi nel quindicennio 2000-2015 per aree geografiche e per alcune delle più rappresentative tipologie di intervento nei Psr. L’andamento temporale della spesa è fortemente differenziato per area geografica e per tipologia di spesa. In questa analisi appare chiaro che le regioni del Mezzogiorno sono costantemente in affanno rispetto a quelle del Centro-Nord, così come lo sono le misure per gli investimenti e in particolare di investimento in diversificazione delle economie rurali e miglioramento della qualità della vita. Questi risultati caratterizzano tutto il periodo 2000-2015, ma incidono certamente in misura maggiore nella programmazione 2000-2006, a causa di una forte disomogeneità del quadro regolativo comunitario: troppi programmi, regole diverse, costi amministrativi eccessivi che penalizzavano forse proprio le amministrazioni delle regioni meno sviluppate.
La riforma del 2007-2013, sotto la spinta dell’allargamento all’Europa Centro-Orientale, ha dato un forte impulso ad una semplificazione del quadro regolativo, almeno per ciò che riguarda il sistema di programmazione. Ma evidentemente ciò non è stato sufficiente. Ci sono fattori che incidono strutturalmente sui ritardi nella realizzazione, che andrebbero esaminati con maggiore attenzione e affrontati con una strategia coerente. A questo proposito non sono certamente sufficienti i generici richiami ad una maggiore semplificazione o addirittura le richieste di incentivi automatici da erogare solo sulla base del possesso di determinati requisiti. Quest’ultima opzione emerge in maniera ricorrente nella pubblicistica specializzata o nei desiderata delle organizzazioni di categoria.
La risposta alla domanda sul perché la spesa dello sviluppo rurale sia così lenta, dunque, non può che essere una risposta articolata. Per incidere radicalmente sui ritardi della spesa dello sviluppo rurale occorrerebbe focalizzare maggiormente l’analisi e le proposte di azione sui seguenti fattori:

• la definizione di programmi di sviluppo rurale più centrati sulla strategia e meno sulle misure di dettaglio, in modo tale da rafforzare la qualità della programmazione e accorciare i tempi di preparazione dei programmi stessi. Prima si definiscono programmi adeguati, prima si avvia la fase di attuazione, che è quella centrale per assicurare risorse adeguate alle esigenze delle imprese e dei soggetti pubblici che intendono beneficiare delle risorse del programma;
• le procedure di attuazione messe in campo (tipo di bandi, durata, criteri di ammissibilità/selezione dei beneficiari, ecc.) sono la parte forse più delicata di tutto il processo e richiederebbero un monitoraggio attento e continuo per apportare tutti i correttivi necessari in caso di inadeguato funzionamento e/o di scarsa partecipazione degli operatori;
• le capacità gestionali e amministrative delle strutture che attuano le procedure rappresentano un ulteriore punto debole, che contribuisce a spiegare molto spesso perché il Mezzogiorno sia relativamente più in affanno delle regioni del Centro-Nord. Su questo fattore hanno cercato di agire ripetutamente i programmi di assistenza tecnica e rafforzamento della capacità amministrativa, ma evidentemente con risultati al di sotto delle aspettative. Segno questo che bisognerebbe cercare approcci diversi al problema, che vadano nella direzione di un rafforzamento permanente della capacità amministrativa e non invece nel supporto dall’esterno da parte di un’assistenza tecnica che si conclude con l’esaurimento dei fondi comunitari. A questo riguardo la dimostrazione di un’idonea capacità amministrativa, introdotta come condizionalità ex-ante nella programmazione 2014-2020, non si è rivelata alla prova dei fatti un fattore di correzione effettivo. Occorrerebbe puntare maggiormente a un rinnovamento tecnico e generazionale delle strutture che sono coinvolte nella attuazione dei programmi;
• infine, un quarto fattore da non trascurare è la capacità di risposta da parte della platea di imprese potenzialmente beneficiarie. Non bisogna dimenticare che la competitività delle imprese agricole e agro-industriali è stata messa a dura prova proprio negli anni della crisi, a causa dei processi di razionalizzazione del settore agro-alimentare e delle difficoltà di accesso al credito, concesso con maggiore difficoltà dalle banche. Una maggiore competitività settoriale trova maggiori difficoltà ad affermarsi proprio nelle regioni del Mezzogiorno e deprime la domanda di sostegno pubblico: lo dimostra il fatto che non sono infrequenti i casi di rinuncia al finanziamento regionale proprio in quelle aziende che avrebbero più bisogno di un sostegno da parte con le risorse del Psr.

Riferimenti bibliografici

• Mantino F. (2008), Lo sviluppo rurale in Europa. Politiche, istituzioni e attori locali dagli anni ’70 ad oggi, Busines Media Srl, Bologna

• Sotte F. (a cura) (2009), La politica di sviluppo rurale 2007-13. Un primo bilancio per l’Italia, Gruppo 2013, Edizioni Tellus

• 1. Nell’aggregato Centro-Nord abbiamo incluso anche la regione Abruzzo perché nella classificazione comunitaria è stata considerata regione fuori obiettivo 1.
• 2. Va sottolineato che le informazioni disponibili dai Rapporti di esecuzione non sono ancora definitive, per cui ci potrebbero essere altri pagamenti non ancora evidenziati dal sistema.
• 3. Ricomposizione fondiaria, commercializzazione dei prodotti agricoli, servizi di sostituzione e assistenza alla gestione, gestione delle risorse idriche, infrastrutture rurali, ecc.