L’Italia rurale alla prova dei disastri naturali

Introduzione

L’Italia, in quanto Paese giovane dal punto di vista geologico, si caratterizza per una elevata fragilità geo-morfologica, che si manifesta non soltanto con un’intensa attività sismica e vulcanica (senza eguali nel continente europeo), ma anche con frequenti fenomeni erosivi, tra cui frane e smottamenti (Consiglio Nazionale dei Geologi, 2014). Il paese, inoltre, è affetto sempre più dalle conseguenze derivanti da condizioni meteorologiche estreme (conseguenze, anche, del cambiamento climatico in atto): da un lato, alluvioni ed inondazioni; dall’altro, prolungati periodi di siccità e incendi.
Le conseguenze di tali eventi assumono importanza tragica. La forte sequenza sismica che, tra il 2016 e il 2017 ha sconvolto il Centro Italia (la più potente dai tempi del terremoto in Irpinia, nel 1980), ha causato, in aggiunta ad un tragico bilancio in termini di vite umane (oltre 300), anche ingenti danni al tessuto economico e produttivo, artistico, sociale delle quattro regioni coinvolte. Tuttavia, la scia di eventi sismici che dal dopoguerra ad oggi ha interessato l’Italia è ben più lunga e non ha risparmiato quasi nessuna regione del paese: si pensi (solo per ricordare gli eventi principali) a Belice (1968), Friuli (1976), Irpinia (1980), Umbria e Marche (1997), L’Aquila (2009), Emilia (2012). In aggiunta ai terremoti, poi, anche gli eventi franosi e alluvionali hanno presentato un conto molto pesante al nostro paese: nel solo periodo 1964-2013, sono stati ben 1.989 i morti, 2.561 i feriti e 428.432 gli evacuati e i senzatetto (secondo le stime di Cnr-Irpi, 2015).
Tuttavia, proprio i tragici eventi del 2016 sembrano avere riportato al centro dell’attenzione generale il tema delle conseguenze dei disastri naturali e soprattutto l’importanza di implementare precise azioni di riduzione dei rischi, generati da questi. A livello internazionale, il tema è stato ampiamente dibattuto. Già a partire dai primi lavori che, nel corso degli anni Settanta, hanno portato ad una quantificazione dei rischi da disastri naturali, sono state individuate delle possibili linee di intervento per una loro riduzione. Secondo l’equazione proposta da Undro (1979), il rischio prodotto da un evento naturale può essere definito come:

R = P x V x E

dove:

P = Pericolosità (Hazard), ovvero la probabilità che un dato fenomeno naturale si verifichi (in un dato luogo e in un dato intervallo temporale);
V = Vulnerabilità di un elemento (come persone, edifici, infrastrutture, attività economiche), ovvero la propensione a subire danneggiamenti;
E = Esposizione (in termini di valore esposto), ovvero il numero di unità o il valore degli elementi a rischio (es. vite umane o edifici).

Se non è possibile intervenire sulle probabilità che un dato fenomeno si verifichi (hazard), è possibile però intervenire sul fronte della vulnerabilità. Proprio con questo obiettivo, nel marzo 2015, è stato adottato un accordo internazionale per la riduzione del rischio da disastri, siglato in occasione della Conferenza Mondiale sulla Riduzione del Rischio disastri, tenutasi a Sendai (in Giappone). Il Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030 (che sostituisce il precedente Hyogo Framework) è promosso e supportato dalla United Nations International Strategy for Disaster Risk Reduction (Unisdr)1 e si pone l’ambizioso obiettivo di ridurre il rischio dei disastri, mitigando l’impatto sulla popolazione di un grande numero di fenomeni naturali a rischio disastro, tra cui: terremoti, tsunami, cicloni, eruzioni vulcaniche, frane e cambiamenti climatici. Per il 2030, è stato fissato come obiettivo generale quello di abbassare la media di 100.000 decessi nel periodo 2020-2030 rispetto al periodo 2005-2015.

Per fare ciò, sono quattro le priorità d’azione promosse (Unisdr, 2015):

• comprendere i rischi di disastri;
• potenziare la governance del rischio di disastri ai fini della gestione;
• investire nella riduzione dei rischi di disastri ai fini della resilienza;
• migliorare la preparazione alle catastrofi per una risposta efficace e per realizzare pratiche di Building Back Better nelle fasi recupero, ripristino e ricostruzione (Esposito et al., 2017).

L’attività di Unisdr (attraverso il Sendai Framework) prevede non solo una sistematica analisi dei fattori che potrebbero far raggiungere a un evento naturale le proporzioni di un disastro, ma anche l’attività di informazione e prevenzione. Più in generale, la Disaster Risk Reduction vuole identificare l’insieme delle azioni volte a ridurre i rischi derivanti da disastri naturali ed antropici attraverso sforzi sistematici e sistemici, che riducano fattori e cause di tali disastri, riducendo altresì la vulnerabilità delle comunità coinvolte. In tal senso, risulta fondamentale che la popolazione sia a conoscenza dei rischi esistenti nel proprio territorio, che sia in grado di riconoscere i segnali di allerta, e che disponga di un sistema rapido e immediato per lanciare l’allarme.
Proprio il tema della vulnerabilità chiama in causa, più direttamente, le aree rurali. Troppo spesso dimenticate (anche in tempi di "ordinaria" amministrazione), esse tendono ad essere particolarmente vulnerabili, non solo agli shock economici, ma anche agli eventi naturali. La rilevanza settoriale dell’agricoltura, unitamente a specifiche caratteristiche demografiche e socio-economiche della popolazione residente, spiegano, in parte, questa condizione. Anche alla luce di dinamiche negative di lungo periodo (spopolamento e marginalità economica), queste aree sono oggi al centro della Strategia Nazionale Aree Interne (Snai) che, con il sostegno dei Fondi Strutturali e di Investimento Europei (Sie), si prefigge di invertire tali dinamiche nel prossimo decennio. È evidente che un simile intervento dovrebbe includere anche la messa in sicurezza del territorio e la riduzione della vulnerabilità locale. Proprio le aree interne, infatti, sono dotate di un enorme potenziale il quale, se opportunamente valorizzato, può rappresentare un elemento essenziale per gestire le nuove emergenze che in futuro si potrebbero manifestare.
All’interno del presente numero di Agriregionieuropa, il tema della fragilità naturale nelle aree rurali è trattato rispetto a questo framework interpretativo di riferimento, benché da una molteplicità di punti di vista, tra loro complementari.
Il numero muove dalle cause che rendono “estremi” gli eventi naturali. Dal punto di vista economico, una delle principali motivazioni della fragilità delle aree rurali sembri essere il “degrado”, definito come progressiva perdita di fertilità economica delle risorse locali e, dunque, del valore dei luoghi stessi. È dunque evidente che, al fine di valutare il potenziale rischio sistemico di un dato territorio, occorre affrontare anche il tema della natura del bene “sicurezza collettiva”, inteso come bene common (Giovannetti). Proprio con l’obiettivo di incrementare la preparedness (preparazione) di individui, comunità e organizzazioni a fronteggiare i pericoli (aumentando in questo modo la sicurezza collettiva) anche una maggiore e più precisa conoscenza dei pericoli esistenti, a livello locale, risulta un elemento chiave. Grazie al quadro informativo integrato reso disponibile da Istat a livello comunale, è possibile descrivere (anche da un punto di vista quantitativo) la distribuzione della pericolosità da disastri naturali in Italia. In particolare, è facile osservare una certa sovrapposizione tra aree rurali e periferiche del paese ed elevata pericolosità (Pagliacci). Infine, in aggiunta al pericolo del verificarsi di una catastrofe naturale, la fragilità delle aree rurali può essere influenzata anche da altre caratteristiche naturali. In proposito, Fraschetti, Lupia e Storti analizzano il regime delle zone agricole svantaggiate, previsto dalle politiche comunitarie in tema di sviluppo rurale. Tale regime, che prevede aiuti e indennità compensative agli agricoltori, è destinato a incentivare (o comunque a preservare) proprio quelle attività agricole poste nelle aree montane e/o meno produttive del continente. Il contributo analizza in particolare la riforma che sta interessando tale istituto, il quale rimane centrale per assicurare un effettivo presidio del territorio e per limitare così i possibili effetti dei disastri naturali.
Muovendo da questa introduzione, i contributi centrali del tema si concentrano, in modo più specifico, sulla fragilità agli eventi sismici, con particolare riferimento alla sequenza sismica del 2016-2017 che ha sconvolto il Centro Italia.
Sotte descrive dapprima l’area colpita dal sisma in relazione all’ammontare storico di spesa erogata dalla Pac in questi territori. Considerando i Comuni della regione Marche colpiti dal sisma, lo studio rivela come tale area sia stata sistematicamente penalizzata nella distribuzione dei fondi Pac nei confronti del resto della regione per effetto soprattutto dello scarso peso relativo dei pagamenti diretti.
Complementare a questa analisi relativa in prevalenza alle caratteristiche ex ante del territorio colpito, due contributi si concentrano invece sulla fase dell’emergenza post-sisma. Olori et al., muovendo dalle caratteristiche socio-demografiche e produttive dell’area, sottolineano come gli effetti del disastro naturale si siano propagati lungo faglie socio-economiche preesistenti. Vengono poi studiate le principali ordinanze che, nella prima fase dell’emergenza, sono state emanate in materia di allevamento e agricoltura. Cordovani et al. concentrano invece la propria attenzione sulle peculiarità zootecniche dell’area. Tale realtà produttiva è parte integrante della cultura e della identità delle popolazioni colpite. Il settore, che già soffriva di alcuni elementi critici preesistenti al sisma (inadeguatezza delle strutture, età media avanzata degli operatori, …) ha subito conseguenze pesanti, sia in termini di danni diretti (lesioni alle strutture e morte di animali) sia in termini di danni indiretti (aumento delle patologie condizionate, calo della produzione, riduzione delle possibilità di trasformazione e commercializzazione dei prodotti, …).
I successivi tre contributi analizzano più nel dettaglio il ruolo giocato dalla politica nel sostegno al processo di ricostruzione, con uno sguardo al periodo medio-lungo. Arzeni e Storti presentano l’area coinvolta con riferimento all’implementazione della Snai. In particolare, oltre a fare il punto sullo stato dell’arte nelle aree Snai (che comunque non esaurisce il quadro delle leve di policy utilizzabili), gli autori si soffermano sul potenziale ruolo che tale strategia potrebbe avere nel processo della ricostruzione. Vengono in particolare evidenziati problemi e opportunità per lo sviluppo. Pierangeli et al. prendono in esame il sostegno pubblico a supporto delle attività agricole e della zootecnia nei contesti colpiti dal sisma. Sono descritti gli strumenti (sostenuti con risorse nazionali e il contributo delle altre Regioni e Province autonome Italiane), per l’allestimento di strutture transitorie (abitative e produttive), per la ricostruzione, per il ripristino della viabilità principale e dei servizi pubblici in generale. In aggiunta, viene descritto l’intervento pubblico a sostegno delle attività agricole ed in particolare degli strumenti attivati finanziati dalla Pac. Completa questa parte il lavoro di Sargolini e Cipolletti che propone – come linea di intervento – di superare la sola attenzione alla dimensione "emergenziale" del presente. Gli autori sottolineano l’esigenza di assumere urgenti misure per incrementare la resilienza di città e comunità a rischio, affrontando così gli eventi calamitosi con la necessaria flessibilità, ma soprattutto ricostruendo “meglio di com’era prima”.
In chiusura, sono posti tre contributi che allargano il focus dell’analisi ad altre esperienze di territori rurali colpiti da eventi sismici. Tali territori risultano essere molto diversi tra loro e molto diversi anche dai Comuni colpiti dal terremoto del Centro Italia. Una particolare attenzione è dedicata all’esperienza dei Comuni colpiti dal terremoto in Emilia (2012), per i quali si analizza sia la vulnerabilità della componente immobiliare delle aree rurali, grazie alla lettura dei dati puntuali relativi agli interventi di ricostruzione degli edifici residenziali (Pagliacci), sia la risposta fornita dalle iniziative di cooperazione inter-municipale, con riferimento ad alcune Unioni di Comuni nella gestione delle emergenze e nel percorso di ricostruzione post sisma (Pattaro e Ranuzzini). Infine, anche l’impatto di lungo periodo di un terremoto è valutato con riferimento al sisma che ha devastato la Valle del Belice nel gennaio 1968 (Gallo e Pisciotta).
Il presente tema, dunque, è stato pensato ed organizzato con l’obiettivo di fare luce, in modo ampio su tutti quei territori che, anche senza avere subito gli effetti di una calamità naturale, risultano comunque soggetti ad elevata vulnerabilità, e dunque potenzialmente a rischio. Lo spopolamento e la desertificazione economica sono elementi socio-economici che amplificano (attraverso la vulnerabilità) le conseguenze degli eventi naturali. In aggiunta ai tanti danni che il terremoto del 2016 ha prodotto, esso ha se non altro riportato in agenda problemi (e territori) troppo a lungo dimenticati.

Riferimenti bibliografici

• Cnr-Irpi (2015), Rapporto Periodico sul Rischio posto alla Popolazione italiana da Frane e Inondazioni. Anno 2014.

• Consiglio Nazionale dei Geologi (2014), Comunicato Stampa del 13 settembre 2014. Disponibile al seguente [link]

• Esposito F., Russo M., Sargolini M., Sartori L., Virgili V. (a cura) (2017), Building Back Better: idee e percorsi per la costruzione di comunità resilienti. Roma: Carocci editore

• Unisdr (United Nations International Strategy for Disaster Reduction) (2015), Sendai Framework for Disaster Risk Reduction, 2015–2030. Geneva: United Nations

• Undro (Office of the United Nations Disaster Relief Co-ordinator) (1979), Natural Disasters and Vulnerability Analysis. Report of Expert Group Meeting (9-12 luglio 1979)

• 1. La Unisdr, adottata dagli Stati membri delle Nazioni Unite nel 2000, ha lo scopo di guidare e coordinare le iniziative di un vasto insieme di soggetti al fine di raggiungere una sostanziale riduzione delle perdite causate da disastri e di costituire nazioni e comunità resilienti, come condizione essenziale per uno sviluppo sostenibile.