Introduzione
Il 30 novembre 2018 si è svolto a Roma Il Seminario organizzato da Crea, Aieaa e Agriregionieuropa sul tema: “L’agricoltura italiana e il nuovo modello di sostegno della Pac post 2020”. Tutti i materiali e la registrazione video/audio dell’evento sono disponibili on-line in questo [link]. In preparazione dell’evento, nei giorni tra il 14 e il 22 novembre, Agriregionieuropa ha lanciato, attraverso la propria mailing list, un sondaggio tra i lettori sulle proposte legislative della Pac per gli anni 2021-2027, presetnate dalla Commissione il 1 giugno di quest'anno. Le risposte raccolte consentono di avere un primo apprezzamento sull’impatto in Italia della riforma che ne conseguirebbe e di come l’Italia dovrebbe attrezzarsi per gestirla.
Il questionario era suddiviso in quattro parti attinenti rispettivamente: (a) Al cosiddetto new delivery model, cioè alla proposta di passare da un sistema centralistico guidato da regole dettagliate ad uno decentrato fondato sul controllo dei risultati; (b) Al futuro dei pagamenti diretti; (c) Al futuro della politica di sviluppo rurale; (d) al bilancio e al futuro del negoziato sulla Pac post-2020. Ciascuno di questi temi era introdotto da una breve sintesi degli orientamenti della Commissione, che riproponiamo in apertura dei singoli paragrafi di questo rapporto. Ad ogni tema seguivano quattro domande alle quali era chiesto di rispondere esprimendo il giudizio NO/SI su una scala da 1 (NO) a 5 (SI).
Chi ha risposto al sondaggio?
Al sondaggio hanno risposto in tutto 487 lettori. La loro distribuzione per sesso, età, titolo di studio, provenienza geografica e settore di attività è riassunta nelle prime sei figure che seguono. Le donne rappresentano il 30% degli intervistati (Figura 1). Si tratta poi complessivamente (Figura 2) di soggetti di età matura (quasi la metà è tra 50 e 65 anni), ma non mancano i giovani sotto i 35 anni (20%). Il grado di istruzione (Figura 3) è particolarmente elevato come segnala la percentuale di laureati (oltre il 75%) e di coloro che sono in possesso anche del dottorato di ricerca o di un master post laurea (27%).
La specializzazione agricola fin dalla formazione è dichiarata da oltre il 75% dei soggetti (Figura 4). Dal punto di vista della provenienza geografica (Figura 5) prevale quella del Nord-Est (32%) e del Centro Italia (28%), mentre in rapporto al peso dell’agricoltura appaiono relativamente sottorappresentati il Sud (15%) e le Isole (6%). Infine, con riferimento al settore di attività (Figura 6), la presenza di esponenti del mondo dell’Università e della ricerca è prevalente (35%); seguono gli occupati nella Pubblica Amministrazione (23%), gli imprenditori agricoli ed agro-alimentari (17%) e gli esponenti delle organizzazioni rappresentative (sindacali, cooperative, ambientaliste, ecc.) (17%). L’aggregato “Altro” (13%) raccoglie in particolare liberi professionisti. La classificazione per settore di attività è utilizzata nel seguito dell’articolo per rappresentare le diverse opinioni all’interno della compagine degli intervistati.
Figura 1 – Sesso dei lettori che hanno risposto al sondaggio
Figura 2 – Età dei lettori che hanno risposto al sondaggio
Figura 3 - Titolo di studio dei lettori che hanno risposto al sondaggio
Figura 4 – Il titolo di studio attiene all’agricoltura?
Figura 5 - Provenienza geografica dei lettori che hanno risposto al sondaggio
Figura 6 - Settore di attività dei lettori che hanno risposto al sondaggio
Il new delivery model
Secondo le proposte di riforma avanzate dalla Commissione europea, la Pac dovrebbe essere guidata da un nuovo modello organizzativo (il new delivery model). In sintesi, si vorrebbe cambiare il rapporto tra Unione Europea e Stati membri, passando da un sistema basato su regole e adempimenti stabiliti in dettaglio dai regolamenti europei (compliance) ad uno guidato dai risultati (result driven) in cui gli Stati membri avrebbero più autonomia decisionale e gestionale. All’Unione Europea spetterebbe il compito di fissare i parametri di base della politica agricola comune (obiettivi e tipologie di intervento in senso ampio) e controllare i risultati sulla base di indicatori predefiniti. Ai singoli Stati membri, al tempo stesso, verrebbe attribuita maggiore responsabilità riguardo alle modalità con cui individuare gli obiettivi e raggiungere i risultati concordati.
Le risposte raccolte rivelano una diffusa preoccupazione di tutti i rispondenti (specie degli imprenditori) sulle capacità dell’Europa (Figura 7) ma soprattutto dell’Italia (Figura 8) di coordinarsi e di gestire il new delivery model. Queste si accompagnano ad una diffusa percezione che il trasferimento delle decisioni applicative agli Stati membri attraverso i Piani Strategici Nazionali possa costituire l’anticamera di una rinazionalizzazione della politica agricola (Figura 9). Nonostante queste preoccupazioni, il giudizio complessivo sulla proposta della Commissione per la Pac 2021-2027 riceve tendenzialmente più consensi che giudizi negativi (Figura 10).
Figura 7 - Pensa che l’Unione Europea riuscirà a coordinare con successo questo nuovo modello di gestione della Pac?
Figura 8 - Pensa che l’Italia sia preparata a gestire un tale trasferimento di competenze e di responsabilità?
Figura 9 - Pensa che l’ulteriore trasferimento agli Stati membri di decisioni relative alla Pac possa costituire un passo verso la rinazionalizzazione della politica Agricola?
Figura 10 - Giudica complessivamente positiva la proposta che è stata formulata dalla Commissione?
Il futuro dei pagamenti diretti
La parte prevalente (70%) dei fondi europei per la Pac è attualmente riservata ai Pagamenti diretti. Il mantenimento di questa forma di sostegno all’agricoltura è al centro del confronto. Da un lato infatti si collocano coloro che la criticano in quanto l’intervento non avrebbe obiettivi chiari, non sarebbe commisurato alle effettive necessità di una agricoltura che miri, con una visione di lungo periodo, alla competitività ed alla sostenibilità. Dall’altro lato, si collocano coloro che la difendono per la sua semplicità di gestione e per il fatto che, nella nuova formulazione, darebbe un contributo importante al sostegno dei redditi agricoli ed alla tutela dell’ambiente. Nella proposta per la futura Pac i pagamenti diretti sono non solo confermati, ma la quota di spesa riservata ad essi in termini relativi viene anche accresciuta al 72%.
I giudizi espressi in risposta a tutte le domande sui pagamenti diretti mostrano una tendenziale prevalenza dell’apprezzamento per il loro mantenimento sia in funzione (specie tra gli imprenditori) del sostegno dei redditi agricoli (Figura 11) che, nella nuova definizione (condizionalità rafforzata ed eco-schemi), per il loro ruolo riferito alla sostenibilità ambientale e al contrasto/adattamento al cambiamento climatico (Figura 12). Tutto questo nonostante si condivida l’opinione (specie tra i liberi professionisti raccolti nella voce Altri) che essi influiscano sugli affitti e sui valori fondiari, ostacolando l’accesso alla terra per i nuovi agricoltori (Figura 13). Alla domanda conclusiva, comunque, se i pagamenti diretti giochino un ruolo strategico positivo per il futuro dell’agricoltura europea la risposta prevalente è stata in prevalenza positiva, specie tra gli imprenditori (Figura 14).
Figura 11 - Pensa che il mantenimento dei pagamenti diretti sia una soluzione opportuna per sostenere i redditi agricoli?
Figura 12 - Pensa che il mantenimento dei pagamenti diretti nella nuova formulazione della condizionalità e del cosiddetto eco-schema rafforzi effettivamente la componente ecologica della Pac e la sua efficacia per assicurare la sostenibilità ambientale e il contrasto/adattamento al cambiamento climatico?
Figura 13 - Pensa che i pagamenti diretti abbiano un impatto rilevante sui prezzi e gli affitti della terra e quindi costituiscano un ostacolo all’accesso alla terra di nuovi agricoltori?
Figura 14 - Pensa che i pagamenti diretti giochino un ruolo strategico positivo per il futuro dell’agricoltura europea?
Il futuro dello sviluppo rurale
Il 2° pilastro della Pac è dedicato alla politica di sviluppo rurale. Questa politica è gestita a livello regionale/nazionale attraverso i Programmi di sviluppo rurale che finanziano una variegata serie di misure, con obiettivi sia settoriali che territoriali: rinnovamento e qualificazione delle strutture, miglioramento del capitale umano, sostenibilità ambientale e territoriale, cooperazione e innovazione, valorizzazione della qualità dei prodotti agricoli.
Un notevole sostegno alla politica di sviluppo rurale caratterizza le risposte specifiche sul secondo pilastro. Particolarmente negativo è stato il giudizio espresso (soprattutto dagli esponenti della pubblica amministrazione e dai liberi professionisti) sulla scelta di tagliare i fondi a disposizione in misura maggiore che al primo pilastro (Figura 15). A questo giudizio si accompagna quello favorevole (Figura 16) a che l’Italia, approfittando della flessibilità concessa dalla proposta di regolamento, trasferisca di sua iniziativa fondi dal primo al secondo pilastro. Notevole appare l’apprezzamento verso le misure agroambientali e di contrasto/adattamento al cambiamento climatico (Figura 17) e verso quelle che, favorendo l’innovazione, migliorano la competitività delle imprese agricole ed agro-alimentari (Figura 18), anche se in questo caso i più perplessi sono gli imprenditori.
Figura 15 - Ritiene che nella distribuzione dei fondi tra primo e secondo pilastro sia stato giusto che la Commissione sacrificasse di più i fondi che essa destina allo sviluppo rurale, rispetto a quelli destinati in particolare ai pagamenti diretti?
Figura 16 - È favorevole che l’Italia decida di fondi dal primo al secondo pilastro come consentito dalla proposta di regolamento per il periodo 2021-2027?
Figura 17 - Ritiene che le misure agroambientali dei Psr siano necessarie per assicurare la sostenibilità ambientale e il contrasto/adattamento al cambiamento climatico?
Figura 18 - Ritiene che le misure per l'innovazione dei Psr siano utile per la competitività delle imprese agricole ed agroalimentari?
Il budget e il futuro della Pac
La Commissione europea ha proposto di accrescere il budget complessivo dell’Unione Europea nel periodo 2021-2027 a confronto del periodo 2014-2020. Al tempo stesso ha anche proposto per la futura Pac un taglio che, secondo le stime, sarà in termini reali del 10-15% per il 1° pilastro e del 20-25% per il secondo pilastro. La decisione finale riguardo al futuro bilancio settennale è prevista per la primavera 2019. Ma tanto le elezioni del Parlamento europeo che il rinnovamento della Commissione in autunno potrebbero spingere l’Unione europea a dilazionare le decisioni finali oltre la scadenza naturale del 31 dicembre 2020. In tal caso, la conclusione del negoziato e l’approvazione della futura Pac passerebbero sotto la competenza degli organi dell’Unione rinnovati nella loro composizione.
Le risposte raccolte dal sondaggio segnalano un generale disappunto (specie tra gli imprenditori e le organizzazioni della rappresentanza) per il taglio operato al budget complessivo destinato alla Pac, pur tenendo conto delle altre priorità dell’Unione (Figura 19). Questo si accompagna al giudizio generalmente favorevole, pur di aumentare il budget agricolo, alla eventualità di un aumento del contributo nazionale degli Stati membri al bilancio complessivo dell’Unione (Figura 20), così come all’introduzione del cofinanziamento nazionale del primo pilastro, fin qui totalmente a carico del bilancio comunitario (Figura 21).
Con l’ultima domanda si chiedeva se si reputasse che ci fossero ancora margini per apportare significativi cambiamenti alla futura Pac rispetto alle proposte della Commissione. Le risposte raccolte (Figura 22) rivelano che in maggioranza i rispondenti ritengono che i giochi siano ancora aperti..
Figura 19 - Tenendo conto anche delle altre priorità dell’Unione (sicurezza, immigrazione, crisi economica, relazioni esterne, ricerca, ecc.) pensa che il taglio proposto al bilancio agricolo per il periodo 2021-2027 sia accettabile?
Figura 20 - Sarebbe favorevole ad un aumento dei contributi nazionali al bilancio dell’Unione europea, se questo fosse necessario per garantire il finanziamento della futura Pac?
Figura 21 - Sarebbe favorevole ad introdurre il cofinanziamento nazionale del primo pilastro, se questo fosse necessario per garantire il finanziamento della Pac?
Figura 22 - Ritiene che ci siano ancora margini per significativi cambiamenti nella futura Pac rispetto alle proposte della Commissione?
Qualche spunto ulteriore di riflessione
I risultati di un sondaggio come questo, condotto da Agriregionieuropa tra i suoi lettori, vanno ovviamente valutati per quello che sono: una raccolta delle opinioni di un gruppo di soggetti che hanno volontariamente scelto di rispondere. Non si tratta di un campione rappresentativo di tutti i lettori della rivista e tanto meno dell’opinione diffusa nel nostro paese. Ma i risultati, anche per il notevole numero di risposte raccolte in così poco tempo, consentono di conoscere il parere di una compagine qualificata di soggetti, decisamente coinvolti ed interessati allo sviluppo dell’agricoltura e dei territori rurali.
Le risposte hanno innanzitutto messo in luce la notevole preoccupazione circa la capacità, soprattutto italiana ma anche europea, di far fronte alle incombenze connesse al passaggio da una politica centrata sugli adempimenti ad una politica dei risultati. La novità è comunque generalmente apprezzata, forse anche per il fatto che, rimescolando le carte, ci si augura di uscire dallo stallo di una Pac, tanto del primo che del secondo pilastro, che molti giudicano sempre più complessa, scarsamente efficace, anche se questo potrebbe essere un passo verso una riallocazione della politica agraria nell’ambito delle competenze nazionali.
Quanto ai contenuti della politica agricola e di sviluppo rurale ed alla sua distribuzione tra i due pilastri, il sondaggio mostra un apprezzamento prevalente per la conservazione dei pagamenti diretti, ma al tempo stesso un giudizio decisamente negativo sulla scelta, nella allocazione del budget per la Pac, di penalizzare maggiormente la politica di sviluppo rurale per favorire i pagamenti diretti, fino al punto di auspicare che l’Italia approfitti della flessibilità per spostare fondi dal primo al secondo pilastro riequilibrando la distribuzione. È un risultato questo che viene parzialmente spiegato distinguendo le risposte in base all’attività svolta: gli imprenditori in prevalenza si sono pronunciati in difesa dei pagamenti diretti e gli esponenti della pubblica amministrazione della politica di sviluppo rurale.
Come era prevedibile, è opinione comune nel sondaggio che il taglio operato sul budget riservato alla Pac sia stato particolarmente pesante e non giustificato alla luce delle altre priorità dell’Unione Questo giudizio riflette certamente la visione di parte dei rispondenti ed il loro interesse incentrato sulla politica agricola e di sviluppo rurale. Resta l’interrogativo su come avrebbero risposto alla stessa domanda i rappresentanti di altri interessi. È comunque di grande rilievo notare che, per rimpinguare il bilancio Pac, coloro che hanno risposto ritengano in maggioranza accettabili sia un aumento dei contributi nazionali al bilancio dell’Unione, che anche, cosa ancora meno scontata a priori, l’estensione del cofinanziamento anche al primo pilastro.
Il sondaggio rivela comunque, in generale, una notevole disparità di vedute tra i rispondenti. Poche domande ottengono una netta prevalenza di SI o di NO. Spesso le opinioni divergono e sono distribuite su tutte le cinque opzioni con valori non discosti l’uno dall’altro oppure, nella scelta, è stata prevalente l’opzione intermedia (il valore 3 nella scala tra SI=1 e NO=5). Segno questo di una opinione variegata e forse ancora non del tutto consolidata, che aspetta ulteriori sviluppi per prendere posizioni più nette. D’altra parte, è convinzione prevalente che le proposte sul tavolo possano ancora essere significativamente cambiate nel corso delle trattative prima della decisione finale. Una decisione che peraltro, più il tempo passa e si avvicinano le elezioni europee, più è probabile che sia rinviata rispetto al calendario fin qui fissato.
È un buon segno comunque che in Italia, come rivela la partecipazione al sondaggio, un numero consistente di soggetti si sia sentito coinvolto ed abbia dimostrato di voler contribuire con le proprie opinioni.