Introduzione
Tra le politiche di sviluppo rurale volte ad accompagnare l’adeguamento strutturale e le trasformazioni nelle aree rurali, la misura rivolta alle zone svantaggiate (1) (ZS) ha rappresentato nella programmazione 2000-2006 lo strumento per il mantenimento dell’attività agricola connessa preminentemente al presidio umano e alla salvaguardia ambientale in tali aree. A livello amministrativo la misura è risultata semplificata rispetto ad altre contenute nei Piani di sviluppo rurale in quanto si è trattato di pagamenti diretti (indennità compensative annuali per ettaro) agli agricoltori in possesso dei requisiti prescritti dai criteri di ammissibilità (in Italia definiti su scala regionale).
L’attività di monitoraggio della Commissione Europea finalizzata al miglioramento delle azioni nella programmazione 2007-2013, ha interessato anche la misura per le ZS attraverso uno studio (2) (in via di ultimazione) il cui obiettivo è stato la comprensione dell’efficacia della misura nei 25 paesi dell’Unione. Il lavoro è stato condotto dallo IEEP (Institue for European Environmental Policy, London) in collaborazione con partners (3) dei vari paesi europei. Dopo un preliminare aggiornamento della mappatura delle aree definibili svantaggiate, in base ai diversi criteri vigenti nei paesi europei, la ricognizione del livello dei pagamenti e della compensazione degli svantaggi riconosciuti a chi svolge attività agricola, lo studio ha cercato di analizzare e confrontare l’impatto della misura sul reddito e sulle strutture delle aziende agricole, sull’ambiente, sull’uso della terra e sulle comunità rurali, ponendo particolare attenzione agli ultimi tre temi per la loro valenza ambientale. Le informazioni sono state desunte sia da dati e materiali esistenti sia da analisi dirette condotte attraverso interviste e questionari, a livello nazionale e a livello di casi studio. In questo lavoro si presentano alcuni elementi descrittivi e di riflessione che riguardano l’Italia in attesa dei risultati derivanti dal confronto tra i 25 paesi europei.
L'intervento a favore delle zone svantaggiate in Italia
In Italia la frammentarietà delle informazioni dovuta alla gestione delle politiche strutturali a livello regionale rende complessa l’analisi dei caratteri e degli effetti dell’implementazione della misura di sviluppo rurale ad un livello aggregato-nazionale; difficoltà spesso non riscontrabile negli altri paesi europei dove in genere la programmazione è per lo più accentrata o meno frammentata.
In base ai criteri di classificazione vigenti per la definizione delle zone svantaggiate, la porzione di territorio nazionale classificata come tale è pari al 61% e, data l’orografia del paese, le zone montane hanno su questa un’incidenza che supera il 70%. A livello regionale, in alcuni casi specifici le ZS superano il 90% del territorio amministrativo (es. Basilicata, Provincia Autonoma di Bolzano) o addirittura si sovrappongono ad esso (Valle d’Aosta, Provincia Autonoma di Trento). Nel tempo non si sono verificati cambiamenti nella metodologia di classificazione che, per le due categorie più rappresentative in Italia (“montagna” e “altre zone svantaggiate”) richiama essenzialmente caratteri pedologici (altitudine, pendenza), e socio-economici (produttività della terra, andamento della popolazione).
L’analisi delle misure applicate a livello regionale indica che gli obiettivi generalmente perseguiti hanno rappresentato una continuazione con la precedente programmazione e hanno mirato a garantire un uso continuato delle superfici agricole e favorire in tal modo il mantenimento di una comunità rurale vitale, conservare lo spazio naturale, mantenere e promuovere sistemi di produzione agricola sostenibili, che tengono particolare conto dei requisiti in materia d'ambiente (art 13, Reg. CEE 1257/99). Rispetto al passato è possibile notare il particolare accento posto sui concetti di ruralità e ambiente (INEA), questo ultimo in particolare richiamato in modo esplicito dallo stesso regolamento che ammetteva alla misura solo nel rispetto della buona pratica agricola.
La SAU all’interno delle ZS ha mostrato nel tempo un andamento altalenante: da un’incidenza iniziale del 37,7% sulla SAU totale nel 1975, negli anni Novanta si è passati ad un livello superiore al 50%, mentre in base ai dati della Commissione Europea negli anni più recenti la SAU risulterebbe in contrazione. Questo andamento si collegherebbe al riassetto del settore primario e alla conseguente contrazione delle aziende agricole verificatasi in Italia. Più significativa, ai fini dell’ammissibilità alla misura, è risultata comunque la dimensione delle aziende agricole nelle aree oggetto di esame; infatti, la dimensione contenuta di tali aziende ha fatto sì che circa metà si siano trovate sotto la soglia minima dei 2-3 ha di SAU (4); tale fattore congiuntamente agli altri criteri di eleggibilità (e a fattori esogeni) ha determinato una non elevata partecipazione alla misura: in base ad una stima effettuata, i reali beneficiari risulterebbero pari a circa il 10% di tutte le aziende ubicate nelle ZS italiane stimabili in base al Censimento 2000 in 1,47 milioni di unità (5).
Data la diversa incidenza delle ZS nelle regioni italiane la misura ha avuto una diversa implementazione sul territorio nazionale (6) e conseguentemente una diversa destinazione di spesa pubblica. Il Piano Finanziario Unico del Mipaf, aggiornato a settembre 2005, mostra come le indennità compensative abbiano assorbito il 7% della spesa pubblica destinata allo sviluppo rurale. In generale le indennità compensative hanno avuto un maggior peso in termini di spesa nelle regioni con la maggior incidenza di aree svantaggiate, sebbene tuttavia non esista una corrispondenza diretta e si rilevino diverse eccezioni. Le Regioni che hanno assegnato percentuali più elevate alla misura sono state la Val d’Aosta (64%), il Molise (28%) e la Campania (22%).
L’impatto della misura sulle aziende, sull’ambiente, sulle comunità rurali
La misura ha mostrato una contenuta capacità di assicurare una adeguata compensazione agli handicap naturali influenti su costi e produttività. Non diversamente dalle altre aree rurali, l’incidenza maggiore sul reddito aziendale di chi opera nelle ZS è generalmente costituita dai contributi derivanti dal primo Pilastro, l’eccezione è principalmente rappresentata dalle aziende operanti nei comuni totalmente montani dove la componente di sviluppo rurale incide in misura maggiore. Relativamente al 2003, il campione RICA (7) circoscritto alle aziende in ZS, indica che il secondo Pilastro ha determinato il 5,4% del reddito netto totale e che, all’interno di tale componente, le indennità compensative hanno contribuito per il 36%. Anche se mediamente le aziende del campione risultano aver percepito un’indennità compensativa pari a circa 3.700 euro/anno, le risposte ai Quesiti Comunitari sottolineano casi di sperequazione tra le grandi e le piccole aziende in termini di compensazione economica, determinata dai diversi criteri utilizzati per la definizione dei metodi di pagamento e delle modulazioni di questi ultimi.
In termini di protezione ambientale, la misura per le ZS ha contribuito attraverso il mantenimento dell’attività agricola che in tali aree è tradizionalmente a basso impatto; il rispetto delle buone pratiche agricole (non sempre però strettamente monitorato) e la sinergia con le misure agro-ambientali hanno incrementato tale valenza. Una carenza è rappresentata dal fatto che le BPA sono applicabili per singolo appezzamento di terreno, mentre avrebbero avuto maggiore impatto se implementabili almeno a livello di azienda (farm-system level).
La capacità della misura di attivare meccanismi per mantenere vitali le comunità rurali è stata generalmente limitata; il suo contributo è circoscrivibile al mantenimento dell’attività agricola mentre generalmente non si sono registrate attivazioni di sinergie con altri settori che avrebbero potuto contribuire alla formazione del reddito.
Nonostante l’analisi a livello aggregato mostri i caratteri comuni e nasconda le particolarità e le diverse realtà delle regioni italiane, questa permette di sottolineare alcuni aspetti da non sottovalutare nella prossima programmazione relativamente alle zone svantaggiate. Dato il contributo parziale di tale misura nella programmazione 2000-2006, un ruolo importante sarà svolto dalle sinergie e dai collegamenti di questa con altre misure e interventi anche con lo scopo di evitare competizione con le altre azioni di sviluppo rurale (soprattutto in termini di risorse finanziarie). Pur essendo affrontato, con il criterio di condizionalità orizzontale a tutte le misure, il problema di una gestione sostenibile dell’attività agricola, non deve essere sminuito il ruolo centrale che tale attività svolge nella preservazione del paesaggio e nella limitazione degli effetti delle minacce ambientali sul suolo. Essendo già stata riconosciuta l’importanza di agire su aree territoriali omogenee, sarebbe auspicabile che anche per l’implementazione delle politiche nelle ZS vengano utilizzati criteri tali da permettere l’intervento su ambiti allargati (sub-regionali) che manifestino problematiche comuni.
Note
(1) Le zone svantaggiate, inizialmente stabilite con la Direttiva CEE 268/75, sono classificate in base agli articoli 18 “zone di montagna”, 19 “altre zone svantaggiate”, 20 “zone nelle quali ricorrono svantaggi specifici” del Reg. CEE 1257/99. In Italia l’art. 16 del Regolamento CEE 1257/99 che prevede contributi alle aziende in zone con vincoli ambientali non è stato attivato, sebbene molti contributi siano di fatto concessi ad aziende localizzate in zone protette o in parchi naturali.
(2) Tender No. AGRI-2005-G4-04 “Evaluation of the LFA (Less Favoured Areas) Measures”.
(3) Lo studio è stato affidato allo IEEP, mentre l’Associazione Alessandro Bartola è stato il partner italiano.
(4) Dax T. (2005), The Redefinition of Europe’s Less Favoured Areas, London, 3rd Annual Conference – Rural Development in Europe, Funding European Rural Development in 2007-2013, 15-16 November 2005.
(5) L’informazione censuaria permette di conoscere il dato relativo al territorio comunale nella sua totalità e ciò sovrastima il valore per i comuni parzialmente svantaggiati. Il dato presentato è quindi sovrastimato; non include le aziende senza terra.
(6) La Toscana non ha attivato la misura, la Puglia e la Sicilia hanno pubblicato i bandi solo nel 2005, la Lombardia ha deciso di sospenderla in alcuni anni di programmazione, in altre regioni l’attivazione è avvenuta con ritardo.
(7) Occorre sottolineare che il campione RICA non coincide con l’universo delle aziende agricole ma tiene conto solamente di imprese che esercitano l’attività agricola a fini commerciali, escludendo tutte quelle aziende che non raggiungono la dimensione minima di 4 UDE. I dati RICA non hanno quindi una vera e propria rappresentatività statistica, consentono tuttavia di circoscrivere l’analisi a quelle aziende per così dire vitali. L’ultimo anno disponibile è il 2003.
Riferimenti bibliografici
- Cagliero R., Trione S. (2005), "Le zone svantaggiate" in Quaderno INEA n.1, La riforma dello sviluppo rurale: novità e opportunità, pp. 89-97
- Cagliero R., Henke R. (2005), Evidence of CAP Support in Italy between First and Second Pillar, Copenhagen, XI Congresso EAAE - The Future of Rural Europe in the Global Agri-Food System, 24-27 August
- Dax T. (2005), The Redefinition of Europe’s Less Favoured Areas, London, 3rd Annual Conference – Rural Development in Europe, Funding European Rural Development in 2007-2013, 15-16 November 2005
- Storti D., Cagliero R., Trione S. (2005), "Il regime comunitario delle zone svantaggiate agricole: stato dell’arte e esigenze di revisione" in INEA, Le politiche comunitarie per lo sviluppo rurale. Rapporto 2004/2004, pp. 175-189
- Trione S. (2002), "Le indennità compensative a favore delle zone svantaggiate" in INEA, Le politiche comunitarie per lo sviluppo rurale. Rapporto 2001/2002, pp. 147-154
- Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali [link]
- Osservatorio Politiche Strutturali INEA [link]
- EUR-Lex [link]