La direttiva Acque: quanto fatto e quanto ancora da fare

La direttiva Acque

La direttiva Acque (Dir. 2000/60/CE) nasce come testo unico europeo di riferimento per la disciplina dell’ampia tematica della gestione idrica. La direttiva abroga e sostituisce numerosi atti normativi già esistenti, disciplinanti singoli ambiti, configurando una politica integrata delle acque e assumendo la forma di direttiva quadro per il settore (Water Framework Directive - WFD). La direttiva, però, non si configura come testo omnicomprensivo. In talune materie un maggiore approfondimento avviene attraverso direttive “figlie”, previste dalla direttiva stessa come la direttiva 2006/118/CE relativa alle acque sotterranee e ai loro standard qualitativi ai fini del raggiungimento dello stato “Buono” (art. 17). Il raggiungimento, o il mantenimento se già presente, del livello “Buono” come minimo qualitativo è stabilito dalla direttiva per tutte le acque. Altre direttive in fase di definizione sono quella sulle sostanze prioritarie (art. 16), di cui è stata preparata una proposta attualmente in negoziazione, quella sulla strategia per le acque marine e un’altra sulla valutazione e gestione delle inondazioni.
Il quadro di riferimento della direttiva Acque è rappresentato dalla politica ambientale europea, basata in modo particolare sul “principio di precauzione e prevenzione” e del “chi inquina paga”. La legislazione e le tematiche correlate con la WFD non possono che essere quelle legate alla salute pubblica, alle acque urbane, alla prevenzione dell’inquinamento (direttive 91/271/CEE, 91/676/CEE, 2006/7/CE, 98/83/CE, 96/61/CE) e alla tutela della natura (79/409/CEE, 92/43/CEE).

Tempi di attuazione

La direttiva presenta un’ampia articolazione, con l’introduzione di alcuni concetti chiave quali la definizione degli obiettivi ambientali di cui sopra e degli ambiti territoriali di riferimento, il recupero dei costi del servizio idrico e la partecipazione pubblica all’implementazione stessa della direttiva. Tali inserimenti prevedono anche dei precisi tempi di attuazione che vanno dal 2003 (scadenza recepimento) al 2027 (fine terza fase di gestione).
I tempi previsti non sono stati però sempre rispettati nei diversi paesi europei né, tanto meno, l’applicazione della direttiva ha seguito coerentemente quanto previsto nel suo testo. Quanto realmente effettuato da tutti gli Stati è stato sintetizzato dalla Commissione nella Comunicazione [COM (2007) 128 finale], presentata in occasione della Conferenza Europea per le Acque tenutasi a Bruxelles il 22 e 23 marzo scorsi, contemporaneamente al sistema informativo Water Information System for Europe. Nella Comunicazione la Commissione riporta quanto effettuato da ogni Stato membro sulla base dei report realizzati dagli stessi Stati. Il documento, dal titolo “Verso una gestione sostenibile dell’acqua nell’Unione europea - Primi risultati dell’implementazione della direttiva quadro per le acque”, è stato realizzato come previsto dalla stessa direttiva, all’articolo 18.
Dalla lettura della comunicazione emerge una situazione veramente difforme tra i diversi Stati, con alcuni in fase di realizzazione più avanzata e altri con ancora grosse lacune relative ad aspetti base che si sarebbero già dovuti risolvere. L’Italia è uno dei paesi dove il monitoraggio mette in luce performance non buone, già a partire dal recepimento della normativa a livello nazionale. Avviato il procedimento di infrazione nei confronti dell’Italia a inizio del 2006, per superamento dei tempi utili per recepire la normativa, viene emanato poche mesi dopo il decreto legislativo 152/2006. il decreto recepisce, però, la direttiva in modo poco calzante, limitandosi ad inserire interi passaggi del testo europeo senza nessun adattamento alla realtà locale. Le critiche al testo sono state numerose e, nonostante i decreti correttivi che sono stati emanati, la stessa commissione lo ha giudicato non idoneo, tanto da richiede di modificarlo, dapprima nel dicembre 2006 e poi alla fine di giugno 2007, con l’invio di parere motivato A livello europeo i ritardi nel recepimento sono stati molteplici: 11 le procedure di infrazione; più virtuosi i nuovi 12 paesi membri che hanno rispettato la scadenza del recepimento coincidente con l’entrata nell’UE. Per quanto riguarda la qualità del recepimento, questa è stata abbastanza scadente con numerosi casi di non conformità ad alcune tematiche chiave, quali la definizione di servizio idrico, o l’applicazione di alcuni articoli come il 5. La realizzazione dell’analisi economica e ambientale prevista dall’articolo 5, da effettuarsi a livello di distretto idrografico, è uno dei casi emblematici di difformità a livello europeo, con informazioni di diversissima qualità. Tale valutazione è funzionale alla redazione dei Piani di gestione dei distretti (1), per tanto in molti casi saranno necessarie correzioni e integrazioni di quanto presentato.

Il Full Recovery Cost

L’individuazione degli usi e servizi idrici, come già accennato, è stato uno dei punti carenti. Conseguentemente risulta carente anche l’individuazione di come applicare il principio di recupero dei costi. All’art. 9 della direttiva si introduce il Principio del recupero dei costi relativi ai servizi idrici, citando esplicitamente costi ambientali e costo della risorsa come voci di spesa da considerare nei meccanismi di tariffazione, secondo quanto previsto dal principio di costo pieno. Nello stesso articolo 9, però, subito dopo la sua introduzione, si precisa che l’applicazione del Costo pieno non è obbligatoria ma che comunque le tariffe idriche debbono seguire criteri di disincentivazione dello spreco della risorsa. Ricordiamo che il costo pieno, così come stabilito dalla Comunicazione finale COM(2000) 477 della Commissione europea al Consiglio e al Parlamento Europeo e dalle linee guida Wateco, comprende tre componenti: i costi finanziari, i costi ambientali e il costo opportunità della risorsa. I costi finanziari, a loro volta, comprendono i costi operativi (manutenzione ordinaria, spese energetiche e personale); i costi di deprezzamento (quote di ammortamento e manutenzione straordinaria), e i costi di uso del capitale. I costi ambientali e della risorsa (costo opportunità) riguardano, il primo, un peggioramento quanti-qualitativo della risorsa in seguito alla presenza del servizio (esternalità negative) e il secondo il costo dell’allocazione di una certa quota di risorsa ad un settore piuttosto che ad un altro. Il termine di paragone ultimo dovrebbe essere il Deflusso Minimo Vitale (DMV) (2); cioè il limite minimo oltre il quale non è possibile scendere in termini ambientali.
Una modifica dei principi di calcolo delle tariffe idriche comporterebbe problematiche molto diverse a seconda del paese in cui si opera ma anche del settore interessato. Come risulta dal documento [SEC (2007) 362], presentato congiuntamente alla comunicazione di cui sopra, i range tra una piena applicazione del costo pieno e il sistema tariffario in atto dipende notevolmente dall’uso considerato:

• uso domestico: copertura tra il 70 e il 100%;
• uso industriale: copertura tra il 40 e 100%;
•  uso irriguo: copertura tra l'1 e 100%.

Il settore irriguo è il più variabile con un valore minimo bassissimo. Le motivazioni per tale tipo di dato sono molte, prima fra tutte le modalità di tariffazione delle acque a scopo irriguo. Il pagamento delle acque per fini irrigui normalmente segue tre strade: il pagamento forfetario, il pagamento ad ettaro e la tariffazione volumetrica, con differenze nell’efficienza della copertura dei costi notevoli. Altro problema è il tipo di costi considerati nella copertura dei costi del servizio. Le problematiche sono due. La prima riguarda il sistema di gestione dei servizi irrigui. In tali sistemi la presenza del pubblico risulta essere molto importante, in quanto molto spesso gli impianti irrigui sono di proprietà pubblica, regionale generalmente. Questo fa sì che una componente di notevole importanza del costo pieno non sia considerata dagli enti gestori del servizio. In secondo luogo, generalmente viene considerato nel calcolo della tariffa idrica non il costo marginale dell’acqua ma il suo costo medio con conseguente distorsione dei comportamenti dell’agricoltore. In molti casi gli enti gestori del servizio idrico sono enti che non possono ricavare reddito dalla gestione del servizio idrico stesso. La spesa idrica viene così stabilita alla fine della stagione irrigua in base ai costi e i volumi reali, rendendo il costo unitario dell’acqua inversamente proporzionale al suo utilizzo. Anche nei casi di doppia tariffazione, parte volumetrica più una quota fissa, il meccanismo risulta lo stesso e la copertura dei costi reali è bassa.

Full Recovery Cost: un’esperienza

A titolo esplicativo riportiamo un’esperienza avuta in uno dei nove comprensori irrigui della regione Umbria, il distretto dell’Alto Tevere. In tale area la gestione del servizio irriguo è svolta dalla Comunità Montana Alto Tevere Umbro, in conformità con quanto previsto dalla L.R. n. 3/99, dal 2001, che interessa gli 8 comuni del comprensorio (Citerna, Città di Castello, Lisciano di Niccone, Monte Santa Maria in Teverina, Montone, Pietralunga, San Giustino, Umbertide). Il comprensorio è suddiviso ulteriormente in cinque comparti irrigui, ognuno con una o più fonti di approvvigionamento.
L’agricoltura irrigua dell’Alto Tevere è considerata tradizionale, anche perché legata alla consistente presenza della tabacchicoltura. Per questo, a partire dai primi anni cinquanta, si sono sviluppati programmi irrigui, con la realizzazione di modesti sbarramenti alla destra idrografica del Tevere arrivando in anni più recenti alla realizzazione di grandi investimenti per la realizzazione di impianti irrigui sull’asta principale del Tevere e nelle valli, contemporaneamente alla realizzazione delle opere di adduzione primaria da Montedoglio (3).
L’importanza dell’agricoltura irrigua nel comprensorio emerge molto bene dal confronto tra i consumi irrigui e le superfici. Dai dati censuari emerge che la SAU del comprensorio è pari al 10% circa della regionale, con una percentuale di superficie irrigabile pari al 39% e irrigua del 19% (media regionale 18% irrigabile e 9% irrigata).
Dai dati relativi ai consumi irrigui relativi agli anni 2003-2004 (Conoscere l’Umbria - 2005 e 2006) emerge un consumo irriguo pari al 22% del totale della Regione, di cui il 18% concentrato nei comuni di Montone e Città di Castello.
Le colture principalmente praticate negli anni passati sono state prevalentemente tabacco, mais e barbabietola, con una discreta presenza anche delle ortive. Gli sviluppi attuali e futuri della PAC hanno per ora portato alla scomparsa della barbabietola, ma cambiamenti si attendono per il settore tabacchicolo.
Il sistema di tariffazione attualmente in vigore nel comprensorio dell’Alto Tevere si compone di due quote; una ad ettaro e una volumetrica. La prima è pari a 31 €/ha, sulla base degli ettari dichiarati al momento della presentazione della domanda ad inizio stagione irrigua; la seconda è pari a circa 0,15 €/mc, in base ai consumi effettivi del singolo agricoltore, rilevati grazie ai contatori che coprono tutte le utenze del comprensorio. Il costo a mc varia da anno ad anno, in quanto calcolato a consuntivo sui consumi reali. La tariffa è quindi calcolata sul costo medio del mc di acqua.
Benché una tariffa volumetrica sia un meccanismo “avanzato” di pagamento dell’acqua, così come è costruita per l’alto Tevere sono coperti i soli costi correnti. Non vengono considerati i costi di deprezzamento degli impianti, che sono di proprietà regionale, né il costo del capitale per nuovi investimenti, anche questi finanziati pubblicamente. I costi ambientali e della risorsa non sono presi in considerazione.
Utilizzando i dati relativi alle strutture forniti dalla Regione Umbria per il calcolo dei costi di deprezzamento e dell’Annual Equivalent Cost (AEC)(4) per il costo di deprezzamento del capitale, il solo valore dei costi finanziari risulta essere pari a 1,10 €/mc. Aggiungendo i costi ambientali, stimati intorno ad un valore di 0,08 €/mc la tariffa totale sale fino a 1,18 €/mc. Il valore dei costi ambientali può sembrare molto contenuto in confronto con i costi finanziari. Le ragioni sono due. In Umbria si sono realizzati negli ultimi anni investimenti considerevoli nell’area per il completamento delle strutture irrigue in anticipazione, con un aumento considerevole dei costi finanziari. Inoltre nella zona dell’Alto Tevere è presente un inquinamento da nitrati di origine agricola elevato che ha riguardato in modo rilevante le falde freatiche, e ha obbligato il gestore del servizio idrico idropotabile a rivolgersi a Montedoglio per l’acquisto dell’acqua. Questo ha comportato dei costi aggiuntivi stimati appunto con gli 8 centesimi del costo dell’acqua. Tale scelta è affetta quanto meno da un vizio: l’inquinamento delle falde non può essere imputato totalmente ed esclusivamente all’agricoltura irrigua, in quanto anche la zootecnia e l’agricoltura asciutta hanno certamente un ruolo non trascurabile.
Si noti che in questa analisi non è stato considerato il costo opportunità. Si è preferito trascurarlo in quanto nella zona, per la possibilità di utilizzare le acque di Montedoglio attualmente sfruttate minimamente, non sono emersi conflitti tra gli usi.
La tariffa risultante dalla stima delle voci di costo del costo pieno è stata di 1,18 €/mc, un prezzo molto superiore a quello attualmente praticato. Utilizzando tale tariffa come livello di costo pieno possiamo calcolare il Cost Recovery Rate (5), risultante pari a 14,3%.
La valutazione degli effetti della tariffa calcolata secondo il Full Recovery Cost è stata effettuata a livello territoriale e aziendale. L’obiettivo della valutazione a livello di territorio è valutare l’impatto sui consumi, considerando non modificabile la spesa per il servizio irriguo. Mantenendo invariata la spesa per l’acqua, con la nuova tariffa i consumi irrigui calerebbero dell’86% con un risparmio di più di un milione e mezzo di mc.
Più interessante risulta l’analisi aziendale, effettuata utilizzando la banca dati RICA, prendendo come anno di riferimento il 2003. Tra le aziende che riportavano le voci di spesa per l’acqua ne è stata scelta una sola di dimensioni significative (67,64 ha), con un ordinamento produttivo comprendente in modo esclusivo seminativi (tabacco, girasole e frumento tenero). Il tabacco occupa circa la metà della superficie aziendale, rappresentando quasi il 94% del reddito lordo derivante dalle colture. Seconda per importanza è la coltura del frumento tenero, sia come superficie che come reddito lordo. Piccola importanza ha l’altra coltura irrigua, il girasole.
La valutazione degli effetti della tariffa si è basata su quattro ipotesi alternative generate dall’ottimizzazione della somma dei redditi lordi delle singole colture. Vincolo comune per tutti gli scenari è il mantenimento della superficie a set aside, per ottemperare agli obblighi della condizionalità. Altro vincolo fisso tra i diversi scenari è la permanenza del girasole in irriguo: non è stata prevista la trasformazione in asciutto di tale coltura. Viste le finalità, si è ritenuto di considerare solo le colture già praticate dall’azienda.
Dall’analisi per scenario emerge che il tabacco può pagare il maggior prezzo ma solo mantenendo i pagamenti accoppiati della coltura. In questo caso, infatti, anche imponendo il mantenimento dei volumi il tabacco riesce ad avere redditi positivi. In assenza dei premi, invece, per l’azienda sono più convenienti le colture in asciutta.
Tali risultati non fanno che confermare quanto previsto dalla direttiva e ribadito anche dalla recente comunicazione della Commissione europea, presentata il 18 luglio 2007, e soprattutto nel documento “Water scarcity & droughts- in depth assessment” preparato dalla DG ambiente (giugno 2007). Un sistema di tariffazione disincentivante, applicando o meno il FCR, e il miglioramento dei sistemi di irrigazione sono visti come le migliori strategie per limitare lo spreco irriguo.

Conclusioni

Tornando all’applicazione della direttiva, ad oggi, gli obiettivi ancora da raggiungere in modo pieno sono una razionale istituzione dei distretti idrografici e l’individuazione delle autorità competenti mentre il registro delle aree protette previsto dall’art 6 è ancora da elaborare. Al momento attuale, l’Italia deve ancora effettuare la tipicizzazione dei corsi d’acqua, sulla quale manca concordanza riguardo al modo di procedere per effettuarla, il che porterà ad un ritardo minimo rispetto a quanto previsto dalla Commissione ipotizzabile tra i nove mesi e l’anno. Questo porterà ad ulteriori ritardi sia nell’implementazione dei piani di monitoraggio che di quelli di gestione.
La piena applicazione della direttiva sembra ancora lontana da realizzarsi. In Italia sono molti gli aspetti da terminare e soprattutto è necessario correggere molto di quanto già realizzato. Relativamente all’implementazione di un metodo di tariffazione più aderente alla normativa, se non proprio basato sul FRC la mentalità e le consuetudini finora attuate non possono che far progredire lentamente tale implementazione. Inoltre sembra ben difficile in alcune realtà il mantenimento di ordinamenti produttivi ad alta intensità irrigua, in quanto la loro esistenza ad oggi si è basata prevalentemente su un sistema di tariffazione non basato sul reale valore dell’acqua.

Note

(1) Nella direttiva all’articolo 3 vengono introdotti i distretti idrografici, la cui individuazione doveva avvenire entro il 2003. Per distretto idrografico si intende l’unità principale di gestione dei bacini idrografici. Generalmente ogni distretto coincide con il singolo bacino idrografico. Nel caso, però, di bacini di dimensioni ridotte è possibile il loro accorpamento in un unico distretto. La gestione dei distretti deve avvenire (artt. 11 e 13) attraverso la realizzazione di Piani appositi basati sulla preventiva analisi ai sensi dell’articolo 5.
(2) La Legge 183/89 lo definisce come “quella portata minima istantanea che garantisce le caratteristiche del corpo idrico dal punto di vista fisico, chimico- fisico e il mantenimento della biocenosi tipica delle condizioni naturali locali”. Il valore del DMV dovrebbe essere calcolato in ogni tratto omogeneo, ma tale definizione viene ancora disattesa in molte occasioni; con la stesura dei piani di bacino previsti dalla direttiva si sta rimediando a tale lacuna.
(3) L’invaso di Montedoglio costituisce la struttura portante del Sistema di irrigazione occidentale rappresentato prevalentemente dai territori della Val di Chiana Toscana, l’Alto Tevere Umbro fino ai terreni limitrofi al Lago Trasimeno. L’invaso, che ha una capacità di circa 102 milioni di mc all’anno, è stato realizzato a partire dagli anni 70, su progetto dell’ingegner Allevi, ed è gestito dall’Ente Irriguo Umbro Toscano.
(4) L’Annual Equivalent Cost rappresenta il valore annuale degli interessi per il capitale per i futuri investimenti e per il mantenimento degli attuali in buone condizioni. La formula per calcolarlo è riportata nella Linea Guida Wateco n. 1.
(5) Il Cost Recovery Rate dà un‘idea di quanto la tariffa praticata riesca a coprire il reale costo del servizio idrico.

Riferimenti bibliografici

• Young R.A. (2005) “Determining the economic value of water, concepts and methods”, Resource for the future, Washington D.C.
• Dono G., Severini S. (2007), “Il recupero del costo pieno nella direttiva quadro delle acque: problemi per l’agricoltura italiana”, Agriregionieuropa, anno 2, n. 7 (dicembre), pag. 45-46
• Rogers P., de Silva R., Bhatia R.(2002), “Water in an economic good: How to use prices to promote equity, efficiency and sustainability”, Water Policy, Amsterdam, Elsevier, n. 4, pg 1-17
• Kallis G., Buter D.(2001), “The EU water framerwork directive: measures and implications”, Water Policy, Amsterdam, Elsevier, n. 3, pg 125-142
• Gallerani V., Viaggi D. (2006), “La valutazione del costo pieno delle risorse idriche metodologie e problemi aperti” in Area vasta e governo del territorio nuovi strumenti giuridici, economici ed urbanistici, Firenze University Press, Firenze, pag. 193-2002
• Zucaro R., Pantrandolfi A., (2007), “Normativa europea sulle risorse idriche: lo stato di avanzamento”, Estimo e Territorio, Il Sole 24ore editore, Milano, n. 6, pag. 31-39