Dove sta andando la politica di sviluppo rurale comunitaria?

Lo sviluppo rurale nell’UE: scenari a medio e a lungo termine

La politica comunitaria e, all’interno di essa, quella settoriale agricola sono state oggetto di sostanziali mutamenti che in alcuni casi hanno inciso anche in modo radicale sull’impalcatura originaria. Per le politiche inquadrate nel cosiddetto primo pilastro della PAC alcuni dei passaggi di “svolta” sono stati sicuramente la riforma Mac Sharry (1992) e, successivamente, la riforma Fischler (2003). Per le politiche di sviluppo rurale, invece, il cambiamento è stato più graduale e progressivo, caratterizzato non tanto da “salti” quanto da un costante ampliamento delle funzioni e del raggio di azione, nonché da una crescita, sia pure lenta, delle risorse finanziarie disponibili. Nell’ambito di questo percorso, Agenda 2000 rappresenta forse uno dei passaggi più delicati in quanto viene operata una certa “razionalizzazione”, che ha comportato l’inserimento in un disegno organico di un insieme di strumenti che prima avevano funzionato in modo frammentato. Da questo punto di vista il Reg. 1257/99 può essere visto come un sostanziale passo in avanti verso l’impostazione di una politica di sviluppo rurale più coerente e ambiziosa, pur con tutti i limiti che sono emersi nel corso della sua applicazione.
La più recente riforma (Reg. 1698/2005) ha sostanzialmente dato continuità a quel processo di razionalizzazione, semplificazione e potenziamento degli strumenti, migliorando ulteriormente il raggio di azione del secondo pilastro con l’aggiunta di strumenti nuovi e l’individuazione di tre grandi priorità strategiche attorno a cui focalizzare gli interventi pubblici in tutti i paesi dell’UE. Sul potenziamento delle risorse finanziarie le opinioni sono più controverse, anche perché parallelamente alla modesta crescita del budget per lo sviluppo rurale si è avuto un allargamento dell’UE di proporzioni consistenti, che ha coinvolto 12 nuovi paesi dell’Europa centro-orientale. In ogni caso non si può certamente affermare che si tratti di risorse inadeguate: ciò è vero in particolare per il nostro paese che, pur in un contesto difficile di revisione delle prospettive finanziarie 2007-2013 e di difficoltà di assorbimento delle risorse FEOGA per lo sviluppo rurale, ha mantenuto in termini reali le dotazioni del precedente periodo di programmazione 2000-2006.
Nel chiudere l’accordo interistituzionale che ha consentito, nel maggio 2006, il varo delle prospettive finanziarie 2007/2013, La Commissione europea ha preso l’impegno di predisporre, tra il 2008 ed il 2009, una review “ampia e completa” che interessasse tutti gli aspetti del bilancio comunitario, dalle principali voci di spesa alle fondamentali fonti di entrate finanziarie. Sulla base di tale accordo e dei conseguenti impegni di revisione, si possono disegnare alcuni scenari che appare importante esaminare per il loro impatto sulle future proposte di riforma. Tali scenari prefigurano una prosecuzione del processo di riforma. Il primo quesito concerne il contenuto e la profondità di tale processo. Sotto questo profilo occorre innanzitutto distinguere l’orizzonte temporale di riferimento:

• il medio termine (entro il 2013);
• il lungo termine (dopo il 2013).

Nel medio termine, il processo di riforma si può muovere entro margini limitati in quanto, almeno fino al 2013, le possibilità di introdurre modifiche significative di bilancio sono confinate ad un trasferimento di risorse dal primo al secondo pilastro, attraverso il meccanismo della modulazione obbligatoria. L’accordo di bilancio del 2006, che ha congelato le risorse a disposizione della PAC fino al 2013, non consente di immaginare altri sostanziali cambiamenti interni al bilancio UE. Sotto il profilo dei contenuti, invece, ci troviamo in una fase in cui la nuova programmazione sta per essere avviata, con un anno di ritardo rispetto a quanto previsto dai regolamenti, e pertanto appare improponibile qualsiasi modifica di sostanza di un meccanismo che sta appena entrando nella sua fase di rodaggio. In questo contesto di medio termine si inquadra la proposta di “Health Check” (HC) approvata dalla Commissione Europea lo scorso 20 novembre, presentata attraverso una Comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo. Vedremo più avanti le principali implicazioni per lo sviluppo rurale.
Nel lungo termine, invece, lo scenario si fa certamente più aperto a soluzioni diverse e anche più radicali. Ciò in quanto, dentro lo scenario, entrano in gioco variabili che possono ribaltare il quadro di riferimento complessivo, vale a dire:

• la revisione del bilancio UE e la preparazione delle prospettive finanziarie 2014-2020;
• un ulteriore processo di allargamento dell’UE alla Turchia e ai Balcani Occidentali.

Lo sviluppo rurale nell’Health Check

La proposta di HC presentata alla Commissione europea si articola sostanzialmente in tre grandi “capitoli”:

a) il completamento, con alcuni aggiustamenti, della riforma avviata nel 2003;
b) la modifica dei “vecchi” sistemi di intervento sui mercati;  
c) la proposta di nuova modulazione obbligatoria e il rafforzamento del secondo pilastro.

Tralasciando i punti a) e b), in questa sede è opportuno concentrarsi sulle questioni legate al punto c). Modulazione obbligatoria e rafforzamento del secondo pilastro sono, nella logica dell’HC, fortemente interrelati. Per ciò che riguarda la modulazione, si propone un trasferimento annuo del 2% a partire dal 2010 fino al 2013, che consentirebbe di pervenire nel 2013 ad un trasferimento “a regime” del 13%.
La modulazione risponde a due fondamentali esigenze. La prima è un’esigenza “politica” di riequilibrio interno alla PAC. L’accordo raggiunto nel 2006 sulle prospettive finanziarie, infatti, ha consentito di ottenere un ammontare di risorse inferiore a quello che la Commissione aveva proposto originariamente. Quell’accordo, infatti, era sostanzialmente frutto di un compromesso tra attori con interessi molto divergenti, alcuni dei quali fortemente ostili al mantenimento del peso finanziario della PAC. Proprio partendo dall’esito di quel negoziato sulle prospettive finanziarie, dunque, l’obiettivo che oggi la Direzione generale dell’Agricoltura della Commissione europea vuole perseguire attraverso la modulazione è di raggiungere una soluzione prima di rimettere mano al nuovo bilancio comunitario. Questo infatti, come vedremo meglio più avanti, sarà oggetto di trattative lunghe e complesse, all’interno delle quali verranno rimessi in gioco tutti i capitoli del bilancio. Pertanto, portare a compimento un ulteriore trasferimento di fondi dal primo al secondo pilastro prima della conclusione dei negoziati sulle prospettive finanziarie 2014-2020 significa raggiungere un risultato importante e piantare un “paletto” da cui partire per la stessa revisione del bilancio UE.
La seconda esigenza cui la modulazione può rispondere è quella di fornire risorse per perseguire nuovi obiettivi e/o per potenziare quelli già esistenti nel secondo pilastro. A riguardo, essendo la proposta di HC volutamente generica e aperta, nel quadro dello sviluppo rurale rientrerebbero funzioni nuove, collegate alle cosiddette “nuove sfide” che la CE individua per gli anni a venire. Entrando nel merito dell’HC, lo sviluppo rurale potrebbe ampliare il proprio raggio di azione attraverso:

a) l’introduzione di nuove misure di “gestione del rischio” in agricoltura;

b) il rafforzamento di linee di azione specifiche per le cosiddette nuove sfide, vale a dire:

• gli adattamenti di cambiamenti climatici;
• la migliore gestione delle risorse idriche;
• le bio-energie;
• la tutela della biodiversità.

c) contemporaneamente all’abolizione del set-aside, il rafforzamento del sostegno di forme di gestione sostenibili della terra, dell’acqua e degli ecosistemi, quali:

• protezione di fasce ripariali;
• mantenimento di pascoli permanenti; mitigazione degli effetti dei cambiamenti climatici (sequestro di carbonio e corridoi di biodiversità).

d) lo sviluppo di biocombustibili di seconda generazione.

Quali sono le implicazioni di questo progetto di HC per lo sviluppo rurale?

Salvo che per le nuove risorse derivanti dalla modulazione, la proposta avrà a nostro avviso un impatto non sostanziale sulla programmazione dello sviluppo rurale. Ciò non toglie tuttavia che occorre evidenziare alcuni aspetti critici che rischiano di generare ulteriori problemi e contraddizioni nel già complesso processo di programmazione e gestione dello sviluppo rurale. I principali aspetti critici su cui riflettere attentamente appaiono i seguenti:

• innanzi tutto l’introduzione di nuove misure nel secondo pilastro avviene con la solita logica della “stratificazione” di strumenti nel tempo, senza attenzione alla coerenza complessiva. Ad esempio, l’introduzione della gestione del rischio tra i nuovi strumenti appare del tutto incoerente con le missioni fondamentali delle politiche di sviluppo rurale, trattandosi uno strumento congiunturale più che strutturale, legato a specifiche produzioni piuttosto che a territori;
• in secondo luogo, le cosiddette “nuove sfide” non sono affatto nuove e per rendersene conto basterebbe rileggere con attenzione gli stessi Orientamento strategici comunitari per lo sviluppo rurale e, sulla scorta di questi, anche gli obiettivi assunti dai Piani strategici nazionali (in particolare quello italiano) e dai PSR. A ben guardare, tra gli interventi/azioni di cui si propone il rafforzamento nell’HC la stragrande maggioranza (tabella 1) può essere programmata con le misure già esistenti nel nuovo Reg. 1698/2005, senza alcun bisogno di inventare nuovi orpelli che finirebbero per allungare inutilmente il menu delle misure disponibili e irrigidire ulteriormente i programmi;
• in terzo luogo, alcune delle sfide poste in evidenza nell’HC appaiono velleitarie nel quadro dei compiti e delle possibilità operative del secondo pilastro. Si pensi, ad esempio, ad un tema come quello delle politiche per i bio-combustibili, troppo complesso e di portata troppo ampia per quelle che sono le effettive possibilità di incidenza dei PSR;
• infine, se l’enfasi su queste “nuove sfide” prelude ad una utilizzazione vincolata delle risorse derivanti dalla modulazione verso alcune misure, trascurando tutte le altre come avvenne nel 2003 in occasione della riforma di medio termine, allora non possono non essere rilevati ulteriori elementi di perplessità. L’utilizzazione delle risorse della modulazione, realisticamente, non può che essere ancorata all’impianto attuale dei PSR e al potenziamento di quegli interventi che gli stati membri e le regioni hanno ritenuto strategici nei rispettivi PSR. Questi ultimi, tra l’altro non sono ancora entrati nella fase di rodaggio e, con molta probabilità, lo saranno nella seconda metà del 2008. Pertanto occorre attendere quanto meno la fine del 2010 per poter tracciare un bilancio realistico sull’efficienza e l’efficacia delle strategie dei PSR con riferimento alle nuove sfide sottolineate dall’HC, attraverso una robusta valutazione di metà percorso. Solo allora quindi, sulla base dei risultati che emergeranno dalla valutazione e che potranno offrire solidi elementi di conoscenza sull’impatto di medio termine delle strategie esistenti, si potrà stabilire correttamente per quali obiettivi (nuovi e/o rivisitati) utilizzare le risorse della modulazione. Pertanto, pur riconoscendo l’importanza di enfatizzare oggi (come fa l’HC) i nuovi obiettivi, appare necessario sottolineare nel contempo che le risorse provenienti dalla modulazione andranno utilizzate più efficacemente nel quadro di una riprogrammazione dei PSR che tenga conto anche dei risultati della valutazione intermedia.

Tabella 1 - Confronto tra misure proposte da HC e misure già esistenti nel Reg. 1698/05

I nodi della riforma del bilancio UE

Parallelamente alla discussione sull’HC, un ampio dibattito si sta svolgendo sulla riforma del bilancio comunitario in vista della definizione delle prospettive finanziarie 2013-2020. Tale dibattito è stato lanciato nello scorso settembre con una Comunicazione della Commissione (1) dal titolo molto ambizioso: “Reforming the budget, changing Europe”. L’iniziativa è stata proposta nella forma di una consultazione pubblica, aperta al contributo di tutti i cittadini dell’Unione. I punti su cui il paper della Commissione pone particolare enfasi e che, nel contempo, hanno rilevanti implicazioni per il dibattito sulla riforma della spesa agricola sono i seguenti:

a) l’equilibrio tra intervento comunitario e intervento nazionale;
b) il finanziamento del bilancio UE;
c) i meccanismi di distribuzione della spesa.

Nell’ambito di tali punti, le questioni più scottanti, anche sulla scorta della discussione svolta sinora (si veda il precedente negoziato sulle prospettive finanziarie), appaiono concentrarsi su questi aspetti:

• quale spazio verrà attribuito all’intervento comunitario, se – come si afferma nel documento – l’intenzione della Commissione è quella di andare verso una maggiore importanza dei principi di sussidiarietà e proporzionalità;
• quale dimensione avrà il futuro bilancio comunitario e quindi su quali entrate potrà fare affidamento in termini di Reddito nazionale lordo (1,24 % oppure, come vorrebbero diversi paesi del Nord-Europa, non oltre l’1%). La questione appare decisiva per la definizione delle risorse complessive da allocare alle voci del bilancio. In parte collegata a questo tema vi è anche quello della revisione delle fonti e dei meccanismi di finanziamento del bilancio, in particolare la revisione del sistema delle risorse proprie;
• quale revisione apportare ai vari meccanismi di correzione in atto sinora, che consentono di arrecare vantaggi impropri e qualche volta ingiustificati ad alcuni paesi membri (ad esempio il rimborso al Regno Unito);
• quale struttura per obiettivi dare al futuro bilancio e quindi quale articolazione dovrebbe assumere il bilancio. Su questo punto cruciale la Commissaria alla Programmazione finanziaria e al Bilancio (Dalia Grybauskaite) ha dichiarato che in questa fase non si parte da alcuna posizione pre-costituita e che quindi la struttura attuale va complessivamente rimessa in discussione. Ha anche sottolineato che, dovendo assumere un criterio da cui partire, il Trattato di Lisbona potrebbe servire da riferimento per individuare le maggiori priorità politiche per il futuro (sicurezza, libertà e giustizia; energia; ambiente e cambiamento climatico; ricerca e sviluppo tecnologico; azioni esterne all’UE). Assumere questa prospettiva, ovviamente, avrebbe la conseguenza di ribaltare le priorità attuali, in linea con un approccio già proposto dal Rapporto Sapir nella fase preparatoria dell’elaborazione delle prospettive finanziarie 2000-2006;
• quale ruolo dovrà assumere il co-finanziamento nazionale delle spese. Tale questione interessa strettamente anche la spesa agricola, considerando che già il precedente governo italiano aveva proposto un ricorso al co-finanziamento della PAC, trovando una forte sponda nelle posizioni di altri governi europei, in particolare in quello inglese di Blair. Si era trattato, per lo più, di una mossa tattica per “sparigliare” le posizioni conservative del gruppo di paesi attestato sulla riduzione delle entrate comunitarie (il cosiddetto “gruppo dei sei”). Oggi, invece questa proposta potrebbe acquistare una dignità e un supporto maggiore, anche alla luce delle oggettive difficoltà di accrescere le entrate del bilancio;
• infine, quale flessibilità tra e dentro le rubriche del bilancio, anche in funzione di premiare le politiche e i programmi che risultano più efficaci ed efficienti. La questione appare rilevante al fine di rendere il bilancio uno strumento più pronto a seguire le esigenze di riorientamento delle politiche comuni.

Si tratta, come si può immaginare, di questioni di importanza cruciale, che al di là delle implicazioni tecniche, hanno implicazioni politiche forti per il futuro ruolo dell’Unione Europea e delle politiche pubbliche che vengono generate a livello comunitario. Il processo di riforma del bilancio, dunque, non sarà facile e avrà pesanti implicazioni per le prospettive della politica agricola e per lo sviluppo rurale. Si articolerà in un percorso che condurrà, secondo le previsioni della Commissione, alla presentazione delle future prospettive finanziarie nel corso del 2010-2011.

Alcuni punti fermi per il prossimo negoziato

Alla luce delle considerazioni svolte sinora e delle prossime scadenze del dibattito e del futuro negoziato, ci sembra importante segnalare in modo molto sintetico alcune questioni cruciali da considerare nella futura riforma delle politiche per lo sviluppo rurale. Innanzitutto ci sembra necessario mantenere alcuni risultati acquisiti nel corso delle precedenti riforme, quali l’approccio strategico, l’approccio territoriale e tematico, la concentrazione su priorità ben definite. Semmai, andrebbe rafforzata la definizione di una strategia di programmazione in funzione di obiettivi territoriali e tematici più specifici e stringenti di quanto fatto fin qui. Questo rafforzamento andrebbe perseguito essenzialmente attraverso l’introduzione di meccanismi di governance che premino o penalizzino la qualità dell’approccio strategico e la sua concreta implementazione.
In secondo luogo, occorrerebbe proseguire nella direzione di un riequilibrio graduale tra primo e secondo pilastro, ma in ogni caso non attraverso la strada dell’attribuzione al secondo pilastro di funzioni incoerenti con le missioni principali. Proprio con riferimento a questo tema, inoltre, e fermo rimanendo l’impianto che vede l’esistenza di due pilastri a sostegno della PAC, occorrerebbe precisare meglio le funzioni di ciascuno di essi. Le politiche di sviluppo rurale possiedono modalità di funzionamento eccessivamente complesse e costi amministrativi eccessivi per aiuti di tipo automatico come quelli di sostegno diretto al reddito. Esse dovrebbero essere riservate invece alla promozione dell’adattamento strutturale in agricoltura e dello sviluppo locale. Il primo pilastro, invece, dovrebbe essere utilizzato per un sostegno mirato al reddito (non distorsivo in termini distributivi) e ovviamente disaccoppiato. Infine, dovrebbe essere possibile una maggiore flessibilità nella scelta autonoma degli strumenti di intervento da parte dei singoli Stati membri, che vada anche oltre il menu stabilito dal regolamento comunitario, il quale finisce per essere in alcuni casi una camicia troppo stretta.

Note

(1) European Commission, “Reforming the budget, changing Europe. A public consultation paper in view of the 2008-2009 budget review”, SEC (2007) 1188 final, Brussels, 12.09.2007.

Riferimenti bibliografici

• A. Buckwell (2007), Land management in the 21st Century, paper presented at the CLA Centenary Conference 10th May.
• D. Grybauskaité (2007), Reforming the budget, changing Europe. The Commission’s view on the Reform of EU finances, presentation at the inter-parliamentary meeting of the Budget and Finance Committees, Lisbon, 5 November.
• F. Mantino (2007), Dove sta andando la politica di sviluppo rurale comunitaria?, relazione presentata al seminario INEA su “I nuovi orientamenti della politica di sviluppo rurale in Europa. Riflessioni sul periodo 2007-2013 e oltre”, Roma, 20 novembre.