I nuovi rapporti tra città e campagna: anello di congiunzione delle politiche territoriali?

I recenti lavori della Commissione Europea sui rapporti tra aree urbane e rurali1

Il rapporto tra aree urbane e rurali è un tema che interseca diverse discipline scientifiche; è oggetto di separate politiche settoriali e strutturali; caratterizza, per fenomeni di segno opposto, problematiche economiche, sociali e territoriali; si manifesta in modo assai differenziato nel tempo e nello spazio poiché è un processo in continua evoluzione. Si tratta di un tema complesso che si affaccia sullo scenario dell’evoluzione delle politiche europee.
La DG Regio, tra il 2008 e il 2009, ha promosso uno studio conoscitivo sui rapporti tra aree urbane e rurali che, rispecchiandone la complessità, è stato articolato in tre seminari tematici organizzati in collaborazione con la DG Agri e la DG Occupazione (CURE, 2009), per valutare in che modo territori rurali e urbani insieme possono cercare di raggiungere gli obiettivi della competitività territoriale, dello sviluppo sostenibile e della coesione sociale. L’approfondimento di questi focus si è giovato non solo di contributi scientifici, ma anche di esperienze realizzate in molti Paesi europei, che sono state presentate a stakeholder pubblici e privati sotto la supervisione di accademici di varie Università europee.
Come noto, fino ad oggi, sono state adottate politiche differenti per far fronte alle diverse problematiche nei due ambiti territoriali. Nel corso dei lavori citati, invece, è stata articolata una riflessione che conduce al superamento di quest’approccio. In buona sintesi, la tesi esposta, discussa ed esemplificata attraverso numerosi casi di studio è che le aree urbane e rurali sono unite da un legame funzionale d’interdipendenza che in passato collegava interessi contrapposti, ma che oggi è possibile e più utile che si configuri come relazione di cooperazione rispetto a comuni obiettivi di sviluppo sostenibile.
In termini politici, l’attuazione di questo diverso approccio potrebbe significare l’unione delle politiche per gli spazi rurali e urbani sotto l’unico denominatore delle politiche territoriali.
In questa prospettiva, il tema dei rapporti tra aree urbane e rurali è stato poi ripreso dalla DG Regio nel seminario per esperti Cohesion policy supporting rural areas (Commission of the European Communities, Regional Policy, 2009) in cui sono stati raccolti spunti critici e ipotesi per la futura configurazione delle politiche di coesione e di sviluppo rurale.

Le nuove prospettive nei rapporti tra aree urbane e rurali

Nei lavori seminariali è stata anzitutto ricercata una definizione adeguata per analizzare i rapporti tra aree urbane e rurali, che storicamente sono stati improntati alla competizione per l’utilizzo delle risorse, dello spazio e, non ultimo, delle provvidenze pubbliche. Dribblando diverse difficoltà teoriche2, è stata accolta la definizione di “aree territoriali funzionalmente interconnesse e interdipendenti” che è adatta a qualificare anche la più recente evoluzione di questi rapporti.
Per lungo tempo la contrapposizione tra città e campagna ha trovato riscontro nello stereotipo comunemente accettato della “città”, con connotazioni positive, e della “campagna”, associata a un’idea di arretratezza. Negli ultimi decenni questa contrapposizione ha cominciato a essere superata. Tuttavia, alla rivalutazione della ruralità (rural idyll) non è corrisposta un’attenuazione bensì un inasprimento della competizione tra città e campagna per l’utilizzo delle medesime risorse ambientali. Quest’inversione di tendenza è tipica del periodo post-industriale, in cui le città manifestano gravi contraddizioni e riversano sulle campagne circostanti le proprie questioni irrisolte, come lo spopolamento dei centri urbani con il conseguente aumento dell’edificazione nelle aree rurali periferiche (urban sprawl), degradando il loro patrimonio naturale e culturale.
Anche quello appena descritto, però, rischia di diventare soltanto il nuovo archetipo della “rurbanizzazione”3, mentre nella realtà si osserva che innumerevoli sono le tipologie di aree rurali e urbane e altrettanto varie sono le tipologie di rapporti che queste possono sviluppare. È stato dimostrato (Bengs, Schmidt-Thomé 2005) che anche le diverse tipologie d’insediamento che si sviluppano in un certo territorio sono in grado di influenzare i rapporti tra le sue componenti. Nel caso che in un territorio vi sia un sistema articolato di piccole e medie città, si svilupperanno relazioni di scambio più fluide e ricche, perciò le aree rurali saranno dotate di un più alto grado di connettività e accessibilità. Nel caso in cui una sola, o poche città predominino in un territorio, le relazioni delle aree rurali con le città saranno più deboli, in funzione della loro distanza dai centri dominanti. In questo caso, solo le aree rurali più accessibili avranno migliori opportunità di crescita, mentre quelle meno accessibili saranno destinate alla marginalità (Schucksmith, 2008).
Lo sviluppo di un territorio a discapito di quelli più prossimi non può essere considerato un percorso equo né desiderabile, benché abbia avuto luogo per molto tempo. Oggi, però, le popolazioni delle città e dei territori rurali e i loro amministratori sono chiamati a rispondere a problemi che travalicano competenze e confini amministrativi e sovrastano l’interesse generale, rendendo impossibile perseguire il vantaggio di una parte a discapito dell’altra. Infatti, solo la creazione di relazioni collaborative può consentire l’elaborazione di una strategia comune e condivisa attraverso la quale conseguire l’obiettivo della conservazione del patrimonio ambientale e l’individuazione di un percorso di sviluppo sostenibile e d’inclusione sociale. Per attuare quest’impostazione di tipo win-win, le aree rurali e urbane devono porsi in condizioni paritarie (Dormal Marino, 2009), dunque devono essere riconosciute anche le capacità di sviluppo dei territori rurali (RED, 2008) e il Parlamento Europeo (2008) ha chiesto alla Commissione di dedicare studi alla conoscenza delle potenzialità di sviluppo delle aree rurali.

Alcune indicazioni dai casi di studio

Per comprendere le potenzialità connesse allo sviluppo delle relazioni tra città e campagna, nel corso dei lavori seminariali sono state presentate alcune esperienze, maturate in diversi Paesi europei, che non costituiscono semplicemente una rassegna di buone prassi, ma veri casi di studio4 da cui è possibile trarre precise indicazioni, suggerimenti e richieste per l’impostazione di politiche mirate a questo nuovo soggetto territoriale che risulta dall’unione funzionale di aree urbane e rurali.
I casi di studio, pur non avendo l’ambizione di dare una rappresentazione esaustiva della realtà, hanno riguardato situazioni diverse per posizione geografica, ampiezza dei territori coinvolti, livelli amministrativi interessati, temi prioritari su cui è stata focalizzata la strategia. Pur in questa grande varietà di situazioni, sono emersi elementi comuni riguardo alla metodologia utilizzata in ciascuna situazione:

• Approccio locale. Poiché non si può assumere che realtà territoriali tanto diverse abbiano identici bisogni e condizioni di sviluppo, le situazioni locali e le dinamiche attuate dalle comunità che vivono in aree urbane e rurali, hanno assunto un ruolo cruciale. La necessità di adottare quest’approccio è ben esemplificata, ad esempio, dal caso “Kobra Strategy” che ha interessato il territorio compreso tra le capitali Vienna e Bratislava e ha perseguito l’obiettivo del contenimento dell’espansione urbana di Bratislava e la salvaguardia del patrimonio ambientale. È subito evidente la complessità di questo progetto per la cui realizzazione sono stati coinvolti tutti i livelli amministrativi dei due Stati, da quelli nazionali a quelli più periferici. A ben diversi bisogni ha dovuto rispondere il progetto “Eifel”, che ha interessato il territorio della zona montuosa tra la Germania occidentale e le Ardenne, con centri di piccole e medie dimensioni, che ha sviluppato una forte strategia di marketing per la riconversione economica di un territorio con un passato agricolo e minerario.
• Progettazione integrata e multisettoriale. Esemplare è il caso Amsterdam Food Strategy, in cui è stata elaborata una strategia unitaria per perseguire contemporaneamente più obiettivi: ambientali, quali la riduzione della produzione di rifiuti e delle emissioni di CO2, aumentando il consumo di prodotti a chilometro zero; sociali, quali il miglioramento della salute della popolazione attraverso la riduzione della popolazione obesa e il consumo di cibo di alta qualità; di competitività territoriale, attraverso il potenziamento della filiera agro-alimentare del “cuore verde”, territorio compreso tra la capitale, le maggiori città olandesi e la regione di Randstadt. Questo progetto ha comportato persino uno studio per l’esatta quantificazione della domanda di generi agro-alimentari prodotti nella regione (di circa sei milioni di abitanti) e dunque ha avuto effetti diretti sulla produzione agricola.
• Governance multilivello e metodo partecipativo. In considerazione dell’ampiezza dei territori interessati da strategie urban-rural e dei molteplici temi toccati, per dare concretezza ai progetti è stato necessario chiamare in causa una pluralità di competenze amministrative, facenti capo a istituzioni diverse. Per quanto complesso, questo sforzo non poteva essere sufficiente, poiché era necessario anche coinvolgere la società civile “attraverso procedure strutturate di dialogo sociale” (CESE, 2007) per assicurare che fosse elaborata una strategia condivisa e sostenuta da ampi strati della popolazione in tutte le sue fasi di attuazione. In tutti i casi esaminati, il processo di governance ha preso corpo con la definizione di un partenariato stabile tra i vari attori, attraverso la costituzione di specifici soggetti giuridici, con funzioni e composizione assai differenziate a seconda dei casi. Di solito questi organismi non hanno avuto funzioni operative, ma sono stati luoghi di dialogo, grazie al quale interessi contrapposti hanno trovato composizione all’interno di un unico piano strategico, portando a compimento il processo decisionale. L’effettiva condizione di parità tra soggetti in tali organismi è stata la prima chiave di successo dei progetti. In alcuni casi, accanto a questi organismi ne sono stati costituiti altri, più tecnici, finalizzati alla gestione operativa delle iniziative, creando così un’architettura di soggetti e funzioni che, per quanto complessa, sembra aver funzionato.

Questi principi metodologici sono tipici dei processi locali di sviluppo endogeno, infatti, è stato osservato che le iniziative Leader e Urban hanno alcune caratteristiche per rispondere ai bisogni delle aree urbane e rurali (Haner, 2009; Dormal Marino, 2009), benché i singoli programmi non siano utilizzabili per aree funzionali urbane e rurali.
In riferimento all’attuale quadro programmatorio, è stata evidenziata la necessità di una migliore integrazione delle politiche di coesione e di sviluppo rurale, ed è stato rilevato che a ciò dovrebbe corrispondere la possibilità di utilizzare in modo integrato i fondi comunitari, su base territoriale. Per cercare di raggiungere questi obiettivi, sono già state cercate soluzioni diverse in varie regioni europee (Piskorz, 2009). In Germania (regione Mecklenburg-Vorpommern), per esempio, è stata istituita un’unica autorità di gestione dei tre programmi (relativi ai fondi Fse, Fesr e Feasr) coadiuvata da un comitato regionale e da un comune sistema di monitoraggio. In Polonia (Kujawsko-Pomorskie) l’autorità di gestione, in deroga al principio di demarcazione, ha redatto una lista d’interventi cofinanziabili da più fondi. In Spagna, già dalla fine degli anni Novanta, l’iniziativa comunitaria Leader è stata accompagnata dal programma Proder5 per la gestione congiunta con i fondi strutturali, attraverso la stessa metodologia Leader. Anche nell’ambito del dibattito seminariale6, sono emerse visioni opposte circa i modi migliori di realizzare l’integrazione nell’uso delle risorse.
Tra tutte, l’indicazione forse più rilevante è che laddove si è sviluppata una positiva collaborazione, si è persa la contrapposizione di urbano e rurale, per lasciare spazio a una percezione di problematiche semplicemente territoriali passando “da un approccio alle questioni territoriali imperniato sulle competenze, a uno orientato sui problemi” (Conferenza delle Regioni e Province autonome, 2007). Questo conferma anche quanto già evidenziato dal Libro verde sulla coesione territoriale, circa l’importanza di ricorrere a “aree funzionali” per definire un insieme di azioni politiche integrate e coordinate per un dato territorio.

Le aree urbane e rurali nel disegno delle politiche post-2013

Per trasferire queste esperienze a livello europeo, occorre “riunire i fili delle politiche focalizzandosi su aree funzionali per conseguire uno sviluppo sostenibile regionale” (Mathernova, 2008) e disegnare una vera politica territoriale europea. Con l’adozione del Trattato di Lisbona, infatti, la coesione territoriale è stata inserita tra gli obiettivi dell’Unione Europea ed è divenuta materia la cui competenza è condivisa tra l’Unione e gli Stati membri. Già da tempo, tuttavia, gli organi comunitari7 si sono pronunciati sul tema e i ministri dell’Unione Europea responsabili della pianificazione e sviluppo territoriale nel primo Programma d’azione per l’attuazione dell’agenda territoriale dell’Unione Europea (2007) hanno assunto l’impegno di inserire la dimensione dei rapporti città-campagna nel disegno e nell’attuazione delle politiche settoriali. A tale scopo, i Ministri si sono impegnati a influenzare tutti i dossier chiave di tutte quelle politiche che dal 2010 prevedono una verifica di medio termine così come si sono prefissi di incidere sulle future strategie dell’Unione Europea e sul disegno di queste politiche dopo il 2013.
Allo stato attuale, lo sforzo di “riunire i fili” delle politiche può essere compiuto attraverso la ricerca di una migliore complementarità e di un migliore coordinamento tra le politiche di coesione e di sviluppo rurale. Benché la politica di coesione impieghi molte risorse in favore dei territori rurali8 (Haner 2009b), la difficoltà di un buon coordinamento delle politiche e dell’uso delle risorse rischia di ridurre l’efficacia complessiva dell’azione politica.
Anche il Parlamento Europeo (2009), sostenendo una migliore integrazione e complementarità tra i fondi di sviluppo rurale e regionale ha considerato la politica di sviluppo rurale un “sorvegliato speciale” di cui sono attesi i risultati di questo periodo di programmazione per valutarne il futuro assetto.
A questo proposito, nel seminario Cohesion policy supporting rural areas, è stato anche considerato che ora nel secondo pilastro della Pac sono riunite misure settoriali (primo e secondo asse) e territoriali (terzo e quarto asse) ma in futuro, si potrebbe lasciare alla Pac il ruolo di politica settoriale, con il secondo asse come misure di accompagnamento, mentre le misure territoriali potrebbero trovare più adeguata collocazione nell’ambito delle politiche regionali (Van Depoele, 2009). È noto che il Commissario all’agricoltura e sviluppo rurale Ciolos (2010) ha dichiarato tutt’altro orientamento rispetto alla politica di sviluppo rurale.
Il futuro assetto delle politiche europee sarà il risultato di molteplici forze che agiranno soprattutto nel corso del prossimo anno, infatti su questi argomenti è aperto un ampio dibattito che proseguirà anche con la consultazione generale sulla Pac post-2013 che sarà lanciata già alla fine di marzo e che avrà ulteriori sviluppi con la Conferenza europea sulla Pac post-2013 che si terrà in luglio a Bruxelles.
A conclusione di questa esposizione sulle relazioni tra aree urbane e rurali, si deve rimarcare che dovranno trovare soluzione anche diversi aspetti tecnici che sono piuttosto problematici.
Anzitutto, poiché è difficile dare una precisa definizione di aree urbane e rurali e delle diverse tipologie di rapporti che vi si possono stabilire, è stato suggerito di introdurre in futuro l’unica tipologia di “aree deboli”, che potrebbero essere identificate attraverso l’utilizzo dei medesimi parametri strutturali in tutti i fondi (Dallhammer, 2009). Quest’approccio semplifica alcuni problemi, ma sembra eludere anche un’efficace definizione di “area funzionale” che è stata una delle principali acquisizioni della riflessione di cui si è riferito. La questione è particolarmente delicata perché, se è vero che l’attivazione di dinamiche positive tra aree urbane e rurali può essere un importante motore di crescita sostenibile, si dovrà anche tenere conto del fatto che permangono nella geografia europea aree rurali meno accessibili, che avranno minori possibilità di essere coinvolte in dinamiche virtuose.
Le esperienze urban-rural hanno utilizzato metodologie simili a quelle Leader e Urban, ma ne hanno anche ampliato i possibili utilizzi e di ciò si dovrebbe tenere conto. Infatti, un’interessante novità sta nella varietà di soggetti che sono stati creati ad hoc per la definizione e per la gestione dei progetti strategici territoriali. Quest’aspetto è rilevante anche ai fini dell’efficacia della spesa, poiché è stato evidenziato che la solidità del progetto strategico ha consentito di legare diverse tipologie d’intervento, potenziandone il significato complessivo per il territorio. In questo modo, attraverso una governance locale “a schema libero” sono stati realizzati progetti anche molto complessi e, adottando un semplice approccio per problemi, è stata superata con disinvoltura la separazione tra politiche settoriali e territoriali.

Riferimenti bibliografici

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• Bengs C. e Schmidt-Thomé K., (2005) Urban-rural relations in Europe ESPON 1.1.2 [link]
• Ciolos D. (2010), Risposte del Commissario designato Dacian Ciolos al questionario del Parlamento Europeo,7.1.2010, PE431.163V01-00, [link]
• Comitato economico e sociale europeo (2007), Parere del Comitato economico e sociale europeo su: L'agenda territoriale (2007/C 168/03),C 168/16 (IT) Gazzetta ufficiale dell'Unione europea 20.7.2007 Commission of the European Communities, Regional Policy (2009), Cohesion Policy supporting rural areas, Seminar - Brussels, 1 October 2009 [link]
• Commissione delle Comunità Europee (2008), Libro verde sulla coesione territoriale,COM (2008), 616 [link]
• Conferenza delle regione e delle Province autonome italiane (2007), Agenda Territoriale dell’Unione Europea, Documento delle Regioni e Province autonome italiane, [link]
• Courtney P. (2009), Setting out a conceptual frame work for urban-rural linkages and social cohesion [link]
• CURE - DG Regio, (2009), Seminars on the issue of Urban-Rural linkages [link]
• Dallhammer E. (2009), Ex-post evaluation of ERDF support to rural development: key findings- General presentation by the project leader [link]
• Dormal-Marino L. (2009), Introduction remarks- seminar Urban-rural linkages fostering sustainable development [link]
• Evans R. (2009), Conceptualising urban-rural linkages for sustainable development [link]
• Haner D. (2009), Introduction remarks- seminar Urban-rural linkages fostering sustainable development, [link]
• Haner D. (2009), Introductory remarksof the seminar Cohesion Policy supporting rural areas, Brussels, 1 October 2009, [link]
• Informal Ministerial Meeting on Territorial Cohesion and Regional Policy (2007), First action programme for the implementation of the territorial agenda of the European Union, [link]
• Informal Ministerial Meeting on Urban development and territorial cohesion (2007), Territorial Agenda of the European Union, [link]
• Mathernova K. (2008), Welcome speech - urban rural seminar(17.09.2008) [link]
• Parlamento Europeo (2008) Risoluzione del 21 febbraio 2008 sul seguito dell'Agenda territoriale e della Carta di Lipsia - Verso un programma d'azione europeo per lo sviluppo spaziale e la coesione territoriale (2007/2190(INI)) [link]
• Parlamento Europeo (2009), Risoluzione del 24 marzo 2009 sulla Complementarità e coordinamento della politica di coesione e delle misure per lo sviluppo rurale (2008/2100(INI)), [link]
• Piskorz W.(2009), Coherence and coordination between the EU instruments supporting rural areas: Mechanisms of coordination implemented for 2007-2013 [link]
• R.E.D. (2008), Proposition pour une politique européenne des territoires ruraux aprés 2013. Poles urbains et poles ruraux [link]
• Shucksmith M. (2008), Urban-Rural Linkages: beyond Euclidian space and city-regions [link]
• Van Depoele L. (2009), How to organise better coherence and coordination between policies and between funds for the benefit of rural areas? [link]

• 1. Questi lavori fanno seguito all’ampio studio condotto per la revisione della politica di coesione dopo il 2013, i cui risultati sono stati sintetizzati nel Rapporto Barca (Barca F., 2009), e ne hanno utilizzato molti concetti chiave.
• 2. Per i riferimenti scientifici sul tema, si rinvia alla ricerca ESPON 1.1.2.di Bengs C. e Schmidt-Thomé K., “Urban-rural relations in Europe” (2005) che contiene un’accurata ricognizione della letteratura di riferimento oltre a una case study analysis. Questa ricerca è il riferimento scientifico principale dei lavori impostati dalla Commissione.
• 3. La dinamica dei rapporti tra aree urbane e rurali è riconducibile alla teoria dell’urbanizzazione differenziale (Bengs e Schmidt-Thomé 2005), in base alla quale in Europa occidentale, nel periodo post industriale si può collocare una fase in cui il processo di urbanizzazione prosegue attraverso il coinvolgimento e la rivalutazione delle aree rurali, e la crasi dei due lemmi sta a indicare che i confini tra città e campagna divengono più sfumati.
• 4. Tutti i casi di studio citati sono consultabili sul sito web cureforsustainability.eu.
• 5. [link]
• 6. Solo per il primo seminario sul sito CURE sono stati sintetizzati anche gli interventi del dibattito svolto dagli stakeholders presenti. Rispetto ai migliori modi di realizzare l’integrazione dell’uso delle risorse, vi è stato chi ha richiesto l’istituzione di un’autorità territoriale per la gestione di tutti i fondi finalizzati al territorio e chi, soprattutto rappresentanti di aree rurali,ha espresso il timore che con questa formula l’interesse delle aree urbane potrebbe prevalere rispetto alle rurali. Avendo partecipato agli altri due seminari, si può riferire da quanto ascoltato che gli stakeholders di aree rurali, con toni più o meno diplomatici, hanno espresso un sostanziale scetticismo rispetto alla possibilità di generalizzare i successi delle iniziative presentate ed hanno testimoniato le reali diffidenze e disagi ancora diffusi.
• 7. Il tema dei rapporti tra aree urbane e rurali era comparso già nel documento European Spatial Development Perspective (ESDP, 1999), che è la base cui poi si è richiamata anche l’Agenda Territoriale Europea (2007) che ne ha confermato gli scopi: assicurare lo sviluppo di un sistema urbano policentrico ed equilibrato, e un nuovo partenariato tra aree urbane e rurali; assicurare parità di accesso alle infrastrutture e alla conoscenza, perseguire lo sviluppo sostenibile e la conservazione del patrimonio naturale e culturale. In entrambi i documenti, l’attenzione è posta sulla necessità di costituire partenariati tra aree urbane e rurali basati sulla comune responsabilità e finalizzate al perseguimento di vantaggi comuni. Benché l’Agenda Territoriale non abbia carattere vincolante per gli Stati membri, anche il Parlamento Europeo (2008) ha ritenuto che gli obiettivi dell’Agenda Territoriale possano essere raggiunti solo attraverso una strategia unitaria e transettoriale e l’adozione di una metodologia di approccio integrato, perciò ha invitato la Commissione, già nella revisione di medio termine della politica di coesione e della politica di sviluppo rurale, a rafforzarle sinergie e l’integrazione tra i Fondi (FEASR e FESR) per lo sviluppo del territorio e per migliorare la qualità di vita delle zone rurali.
• 8. Secondo quanto riferito da Haner (2009b) nel corso del seminario “Cohesion policy supporting rural areas”, almeno il 20% del budget della politica di coesione va alle aree rurali. La politica di coesione dà un contributo importante allo sviluppo delle aree rurali che è cresciuto nel tempo: 34 miliardi di euro nel periodo 2000-2006 che è salito a 71 miliardi di euro nel periodo successivo, mentre i fondi allocati nel secondo pilastro della PAC sono passati da 62 a 91 miliardi di euro.