I partenariati urbano-rurali: un approccio integrato allo sviluppo economico

Introduzione

Lo sviluppo economico e territoriale delle aree urbane e rurali è stato tradizionalmente considerato in maniera separata, sia in ambito accademico sia di politiche. Questa cesura, talvolta artificiale, ha origini diverse. In primo luogo, differenze in termini economici, culturali e spaziali possono dar luogo a interessi diversi e non favorire una cultura di cooperazione e di maggiore integrazione. In secondo luogo, la prassi attuale, che vede le politiche rurali e urbane spesso distinte, può ostacolare un approccio integrato allo sviluppo economico regionale. Le stesse politiche, quando non coordinate tra loro, possono determinare una scarsa consapevolezza dei rapporti città-campagna e possono ostacolare la cooperazione tra stakeholder urbani e rurali.
Nonostante una loro tradizionale separazione, le aree urbane e quelle rurali sono fisicamente e funzionalmente sempre più integrate. Nei paesi Ocse, la quota di popolazione rurale che vive in prossimità ad una città è circa l’80 % (Figura 1). Nel corso dell’ultimo decennio, le regioni rurali vicine alle città, hanno mostrato tassi medi di crescita più elevati di popolazione e Pil rispetto alle regioni rurali più “remote”. Al fine di massimizzare i benefici della crescente integrazione urbano-rurale, quest’ultima deve essere gestita efficacemente dagli attori rilevanti localizzati in tutti i territori, facilitandone un più attivo coinvolgimento e una più agevole co-operazione.

Figura 1 - Popolazione residente in aree rurali dei paesi Ocse distinta per prossimità ad un centro urbano, 2012

Fonte: Database regionale Ocse

I governi locali, operando da soli, non sono sempre in grado di gestire efficacemente le interazioni urbano-rurali. Allo stesso modo, i cambiamenti nella struttura amministrativa di un Paese potrebbero non rispondere adeguatamente alle esigenze delle diverse popolazioni. Anche per queste ragioni esiste un crescente interesse sulle possibili forme di governance in grado di gestire le interazioni urbano-rurali, influenzando la prosperità dei luoghi e il benessere delle persone che vi abitano. È in questo contesto che i partenariati urbano-rurali sono considerati una risposta efficace alle necessità dei diversi territori, costituendo degli strumenti flessibili per il governo delle interazioni urbano-rurali. Tali partenariati, che rappresentano l’oggetto di questo articolo, possono essere definiti sulla base delle specifiche esigenze di ciascun contesto territoriale. Essi aiutano a mobilitare un ampio numero di soggetti appartenenti al settore pubblico e privato, al fine di raggiungere uno o più obiettivi di sviluppo condivisi. Per comprendere la rilevanza di tali partenariati è in primo luogo necessario riconoscere che le due aree in esame interagiscono attraverso un’ampia gamma di relazioni che spesso attraversano i confini amministrativi esistenti.
Questo lavoro riassume i principali risultati del rapporto Ocse Rural-Urban Partnerships: An Integrated Approach to Economic Development. Il rapporto – presentato e discusso a Bologna il 23-25 ottobre nell’ambito della IX Conferenza Ocse sulle politiche di sviluppo rurale – offre un’analisi dei partenariati urbano-rurali ed evidenzia come questi possano favorire processi sostenibili di sviluppo socio-economico. Dopo aver proposto un quadro concettuale per comprendere la natura e le implicazioni delle crescenti relazioni urbano-rurali, il rapporto presenta un’analisi di tali relazioni nei paesi Ocse, focalizzando una particolare attenzione sulle dinamiche demografiche ed economiche. In secondo luogo, le caratteristiche e le forme dei partenariati urbano-rurali sono analizzate anche attraverso esempi concreti e casi di studio. La parte restante di questo testo si articola in due sezioni. La prima illustra i risultati principali del lavoro svolto dall’Ocse. La seconda illustra le raccomandazioni elaborate nel rapporto in questione su come le politiche – appurato che l’intervento pubblico sia necessario – possano aiutare i diversi stakeholder a costruire partenariati urbano-rurali efficaci e sostenibili.

Dalle relazioni urbano-rurali ai partenariati: risultati principali

Ciascun territorio, sia esso urbano o rurale, racchiude un potenziale di crescita. Nel decennio 2000-2010, le regioni urbane e rurali non hanno mostrato differenze sostanziali in termini di traiettorie di crescita economica (Tabella 1). Entrambe le aree presentano risorse distinte, spesso complementari, e una migliore integrazione tra le due è importante per il raggiungimento di più elevati livelli di sviluppo economico. I luoghi dove i caratteri "urbano" e "rurale" sono maggiormente integrati sperimentano, in media, una crescita più consistente in termini, rispettivamente, di popolazione e di Pil. Analisi empiriche evidenziano come – sia all’interno di aree funzionali che tra regioni, su spazi anche ben più vasti rispetto a quelli delineati dagli spostamenti giornalieri per motivi di lavoro – la crescita demografica ed economica delle aree rurali è positivamente associata alla prossimità fisica a centri urbani (Partridge et al., 2008; Veneri e Ruiz, 2013). Recenti analisi di casi studio nei diversi paesi Ocse hanno anche evidenziato l’importanza della co-operazione e del dialogo come strumenti per mobilitare attori chiave e incrementare le condizioni socio-economiche regionali (Ocse, 2012).

Tabella 1 - Tassi annuali medi di crescita tra le regioni Ocse (TL3) per tipologia di regione, 2000-2010

Fonte: Ocse (2013), Statistiche regionali Ocse (database), [pdf]

I territori urbani e rurali sono legati da diversi tipi di relazioni, che spesso oltrepassano i confini amministrativi: queste interazioni possono riguardare fattori demografici, del mercato del lavoro, di servizio pubblico e di natura ambientale. Tali relazioni, pertanto, non sono limitate agli spostamenti giornalieri per motivi di lavoro dalla campagna alla città, ma comprendono una varietà di rapporti bi-direzionali. Ogni tipo di relazione abbraccia zone geografiche e “regioni funzionali” di tipo differente. Nel governare tali relazioni, pertanto, è necessaria una certa flessibilità riguardo alla scala territoriale, quindi riguardo alla dimensione spaziale delle relazioni da considerare.
Esistono molte ragioni per gli stakeholder urbani e rurali di co-operare. Sulla base di un insieme di esempi raccolti in diversi paesi Ocse, la tabella 2 propone un possibile elenco di scopi/domini di attività dei partenariati urbano-rurali. Secondo lo scopo specifico delle partnership, la scala territoriale di riferimento e la natura degli attori coinvolti nella cooperazione cambiano (attori pubblici vs. privati). Ad esempio, in una partnership che mira a promuovere un territorio e suoi prodotti o una filiera produttiva locale, le imprese e i soggetti privati assumono un ruolo essenziale. D’altro lato, in un partenariato che mira a gestire l’uso del suolo e alla conservazione del paesaggio, i soggetti pubblici possono avere un peso maggiore.

Tabella 2 - Alcuni domini di attività dei partenariati urbano-rurali

Fonte: adattamento dell’autore basato su Ocse (2013)

Partenariati urbano-rurali efficaci possono contribuire al raggiungimento di diversi obiettivi di sviluppo economico. Nello specifico, i partenariati urbano-rurali assistono i territori a potenziare la produzione di beni pubblici, a raggiungere economie di scala nell’erogazione di servizi, a coordinare decisioni prese a livello locale, ma capaci di generare esternalità sui territori circostanti, ad accrescere le capacità dei partner, infine, a contribuire alla generazione di nuove opportunità economiche. Il coinvolgimento del settore privato, che ricopre un ruolo cruciale nel potenziare il collegamento all’economia regionale, si è rivelato non facile nella maggior parte dei casi osservati. Un’altra problematica consiste nella difficoltà di monitorare e valutare i risultati del partenariato e il suo impatto sulle condizioni regionali.
I partenariati urbano-rurali sono plasmati da fattori esterni, dal contesto istituzionale e culturale e dalle caratteristiche del sistema di cooperazione. Differenze marcate tra aree urbane e rurali in termini di dimensione, risorse e capacità possono ostacolare la cooperazione urbano-rurale. Altri fattori che incidono negativamente sull’efficacia della cooperazione sono costituiti dalle barriere di natura legislativa e politica, dalla mancanza di fiducia e dalla frammentazione delle varie politiche settoriali. I fattori con un effetto positivo consistono, per contro, in una chiara definizione degli obiettivi, nella comprensione dell'interdipendenza tra aree rurali e urbane, nella partecipazione democratica e nella leadership.
L’analisi di partenariati urbano-rurali in diversi paesi Ocse suggerisce un’elevata diversità nei possibili approcci di governance. Nello specifico, quattro principali approcci sono stati individuati in base al livello di funzioni e competenze delegate al partenariato e all’esplicita considerazione delle esigenze delle aree urbane e rurali all’interno dell’agenda del partenariato stesso. Ciascun approccio di governance presenta caratteristiche specifiche che variano secondo gli obiettivi e secondo il contesto istituzionale.

Quale strategia per partenariati urbano-rurali più efficaci e sostenibili?

Alla luce dell’analisi e dei risultati emersi nello studio Ocse, una strategia è stata suggerita per promuovere partenariati urbano-rurali efficaci e sostenibili. Tale strategia, rivolta ai diversi livelli di governo, è articolata in cinque punti principali, riassunti di seguito.
Il primo punto consiste nel promuovere una migliore comprensione delle condizioni socioeconomiche nelle aree urbane e rurali e nel favorire una migliore integrazione tra le stesse. Attraverso la produzione e l’utilizzo di dati su scala adeguata e una migliore cognizione dei processi economici sociali e ambientali in atto nelle aree urbane e rurali, le amministrazioni nazionali e subnazionali, potranno accrescere la consapevolezza delle opportunità e delle sfide dei territori, e contribuire a individuare i vantaggi potenziali raggiungibili attraverso la cooperazione. Incoraggiare e accompagnare l’integrazione territoriale in aree urbane e rurali funzionalmente interconnesse, attraverso un migliore accesso a servizi, posti di lavoro e amenità, rappresenta un altro aspetto importante. Il secondo punto consiste nell’affrontare i problemi e le opportunità dei territori urbani e rurali alla “giusta scala”. Ciò significa principalmente tenere conto delle relazioni funzionali tra le aree urbane e locali. A tal fine, le amministrazioni a diversi livelli dovrebbero porre le condizioni per facilitare gli stakeholder urbani e rurali a collaborare, anche oltre i confini amministrativi esistenti. Una strada possibile consiste nell’incoraggiare gli attori urbani e rurali ad articolare strategie o progetti di sviluppo su scale geografiche funzionali, che dovranno essere flessibili e ricomprendere diversi tipi di interazioni. Occorrerà incoraggiare, quando necessario, l’utilizzo di strumenti di pianificazione collettivi che consentano alle aree urbane e rurali di gestire insieme sfide e opportunità comuni.
Il terzo elemento della strategia consiste nell’incoraggiare l’integrazione delle politiche urbane e rurali, lavorando verso un’agenda nazionale comune. Le amministrazioni nazionali dovranno facilitare una migliore integrazione tra diverse politiche settoriali, quali ad esempio la politica agricola e quella regionale. Tale integrazione può agevolare il dialogo tra attori rurali e urbani che altrimenti opererebbero in isolamento. Lavorare verso un’agenda nazionale comune per le politiche urbane e rurali può contribuire a trarre vantaggio dagli aspetti di complementarità. Ogni livello di amministrazione dovrà altresì partecipare e sostenere le varie parti impegnate nei dibattiti sulle misure di intervento nell’ambito dei partenariati urbano-rurali. Per raggiungere quest’obiettivo occorre un migliore allineamento delle strategie nazionali e regionali di sviluppo urbano e rurale, con progetti e piani studiati a livello locale.
Un ulteriore punto strategico consiste nel promuovere un contesto istituzionale e culturale che sostenga i partenariati urbano-rurali. È possibile facilitare il dialogo e la cooperazione tra stakeholder urbani e rurali promuovendo approcci di governance inclusivi che superino possibili difficoltà in termini di disparità di dimensioni, risorse, capacità e potere politico. Apposite misure regolative a sostegno del partenariato urbano-rurale possono essere molto utili in alcuni contesti, conferendo ai territori (alle autorità locali) una maggiore flessibilità nel trovare la forma di collaborazione più adatta alle proprie particolari esigenze e costruendo la fiducia attraverso esperienze di cooperazione su questioni di reciproco vantaggio per tutte le parti coinvolte.
L’ultimo elemento da considerare riguarda la chiarezza e la trasparenza degli obiettivi e dei risultati della cooperazione. Al fine di migliorare l'apprendimento (collettivo e individuale) e agevolare la partecipazione degli attori urbani e rurali più rilevanti è necessario chiarire gli obiettivi di partenariato e definire le relative misure. Il monitoraggio e la valutazione dovranno basarsi su pochi indicatori chiari, definiti e stabiliti in anticipo, che possibilmente tengano conto dei mutamenti di breve, medio e lungo termine. Essere in grado di misurare i risultati partendo da indicatori accettati ex ante può favorire atteggiamenti di tipo collaborativo nel lungo periodo. In questo modo, l’individuazione di eventuali difficoltà nelle fasi iniziali permette ai partenariati di essere più efficaci, potendo rivedere più facilmente gli accordi esistenti. Le amministrazioni nazionali potranno fissare i criteri della valutazione, mentre quelle regionali potranno attivarsi e contribuire alla fase più operativa. Le attività di monitoraggio possono ovviamente essere adattate alla portata e agli obiettivi del partenariato: progetti “minori” richiederanno un monitoraggio più leggero.

Riferimenti bibliografici

• Ocse (2012), Promoting Growth in All Regions. Oecd Publishing, Parigi

• Ocse (2013), Rural-Urban Partnerships: An Integrated Approach to Economic Development, Oecd Publishing, Parigi

• Partridge M.D., Rickman D.S., Ali K., Olfert R.M. (2008), “Lost in space: Population growth in the American hinterlands and small cities”, Journal of Economic Geography, Vol. 8, No. 6, pp. 727-757

• Veneri P., Ruiz V. (2013), “Urban-to-rural population growth linkages: Evidence from Oecd TL3 regions”, Oecd Regional Development Working Papers, No. 2013/03, Oecd Publishing