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Istituto Nazionale di Economia Agraria |
Ancora nulla di fatto riguardo alle scelte nazionali di applicazione della Pac. Nella Conferenza Stato-Regioni dello scorso 12 giugno, che avrebbe dovuto ratificare l’accordo raggiunto tra Mipaaf e Regioni la settimana precedente, non è stata raggiunta l’intesa a causa di un solo voto contrario [pdf].
Il documento portato all’approvazione in Conferenza è il frutto di una lunga trattativa durante la quale sono state progressivamente concordate le scelte italiane sull’impianto generale dei pagamenti diretti. Alcune di queste scelte possono essere considerate come definitivamente acquisite anche se le divergenze su alcuni aspetti dell’applicazione nazionale, tra i quali l’aiuto accoppiato, potrebbero rimettere in discussione il modello di distribuzione degli aiuti che l’Italia intende adottare: “nothing is agreed until everything is agreed”.
Versioni aggiornate di questo accordo sono rinvenibili sul web e dal confronto tra le diverse versioni si può cogliere il processo di progressivo annacquamento di alcune scelte. Il 27 maggio, tuttavia, sembrava essere arrivati alla stesura del documento definitivo, tanto che lo stesso Ministero ha pubblicato sul suo sito una sintesi dei risultati raggiunti [pdf]. Successivamente a questo accordo ci sono stati altri incontri del Gruppo di alto livello, che riunisce il Mipaaf, gli Enti a supporto (Inea), le Regioni e Province Autonome e l’Agea, per definire le questioni ancora in sospeso. Questi incontri hanno prodotto altre due versioni del documento portato poi all’approvazione in Conferenza Stato-Regioni e sul quale, come detto, non è stata raggiunta l’intesa.
Quali sono i punti fermi e quali quelli più problematici dell’applicazione nazionale della riforma della Pac?
Tra i primi, si ritrovano alcune scelte chiave per la definizione del modello di distribuzione degli aiuti diretti in Italia. Il modello di pagamento regionalizzato, che la riforma ha reso obbligatorio, si baserà sulla “regione unica”, una scelta che scardina l’attuale distribuzione degli aiuti tra Regioni, legata al sostegno concesso in passato alle produzioni tipiche delle diverse aree. Si tratta di una scelta coraggiosa che a lungo termine, vale a dire dopo l’orizzonte temporale del 2020, porterà ad un aiuto unitario uniforme su tutto il territorio nazionale. Il processo di livellamento degli aiuti, infatti, verrà solamente avviato da questa riforma, in quanto l’Italia ha scelto di limitare gli effetti ridistributivi della regionalizzazione avvalendosi della possibilità di utilizzare la convergenza secondo il modello irlandese. Questo significa una garanzia di aiuto unitario minimo per tutti (60% del valore medio nazionale), ma soprattutto la limitazione delle perdite per chi vedrà i propri aiuti ridursi perché superiori alla media nazionale. Infatti, il modello prevede che, a regime, nessuno potrà perdere più del 30% del proprio valore iniziale degli aiuti. È bene precisare che il valore iniziale rispetto al quale calcolare la perdita massima del 30% è ottenuto dividendo il 58% dei pagamenti ricevuti nel 2014 (58% è presumibilmente il peso del pagamento di base sul massimale nazionale) per il numero di titoli a cui l’agricoltore avrà diritto nel 2015. Questo significa che a parità di ettari (il denominatore del rapporto), più è alto il pagamento 2014 “attualizzato” (il numeratore) più alto sarà il valore iniziale e quindi il valore del titolo a regime (per la presenza del vincolo di perdita massima del 30%); a parità di aiuti 2014 “attualizzati”, invece, più è basso il numero di ettari al 2015, più è alto il valore iniziale e quindi il valore dei titoli al 2019. Come si può intuire, quindi, questa riforma indica la strada per rendere più omogenei gli aiuti sul territorio ma, contestualmente, offre la possibilità di rendere questo percorso più morbido. Una importante decisione che ancora non compare nelle bozze di accordo è quella di prevedere un valore massimo di ciascun titolo, che nell’attuale Pac è fissato a 5.000 euro. Questo permetterebbe di evitare comportamenti opportunistici tesi ad aggirare il processo ridistributivo a scapito di chi ora non ha aiuti o ha aiuti di valore basso (il vincolo della perdita massima del 30%, infatti predomina sul vincolo della soglia minima di aiuto).
Un'altra decisione a favore del “livellamento morbido” è quella di calcolare il pagamento verde a livello individuale e non come aiuto a ettaro uguale per tutti. Di conseguenza, più è alto il pagamento di base a cui avrà diritto ciascun agricoltore più alto sarà il pagamento verde che sarà ricevuto, con un’ulteriore garanzia di contenimento delle perdite dei beneficiari degli aiuti più alti.
L’Italia ha deciso di non avvalersi della possibilità di trasferire fondi tra pilastri, scelta che invece la maggior parte dei Paesi sembra intenzionata a fare, dal Regno Unito (prevedibile) alla Francia che sposterà il 3% delle risorse finanziarie dal I al II pilastro.
Saranno considerati ammissibili agli aiuti tutte le superfici agricole. Questo comporterà l’innalzamento delle superfici oggetto di aiuto, in quanto rientreranno nel regime dei pagamenti diretti, ad esempio, le superfici vitate e quelle a ortofrutta, finora escluse. Per le superfici a pascolo verranno introdotti dei limiti per evitare atteggiamenti speculativi.
Gli aiuti verranno erogati per importi superiori a 250 euro (nei primi due anni) e a 300 euro a partire dal 2017. Per quel che riguarda la soglia massima, invece, se il valore del pagamento base, al netto dei costi relativi alla manodopera, dovesse superare 150.000 euro, sulla parte eccedente verrà applicata una riduzione del 50%. Se, dopo questo taglio, il pagamento base dovesse ancora superare 500.000 euro la decurtazione sulla parte eccedente sarà pari al 100%.
Per quel che riguarda il pacchetto di aiuti diretti facoltativi la scelta è ricaduta sugli aiuti accoppiati. L’Italia, infatti, non applicherà né il pagamento per le aree con vincoli naturali, né quello ridistributivo mentre dovrebbe essere attivato il regime speciale per i piccoli agricoltori. L’aiuto per i giovani sarà finanziato con l’1% del massimale nazionale.
Entro la fine del 2016 è prevista una revisione delle decisioni che verranno assunte, con particolare riferimento all’impatto del sostegno accoppiato.
I punti più problematici dell’accordo sono sostanzialmente tre: la definizione di agricoltore attivo, la distribuzione settoriale e territoriale dei pagamenti accoppiati, le misure equivalenti del greening. Su quest’ultimo punto non si hanno informazioni. Si rimanda quindi alla prossima Finestra sulla Pac per maggiori dettagli. Riguardo all’agricoltore attivo, le bozze di accordo che si sono succedute contengono limature al ribasso del quadro di riferimento, che hanno via via ampliato la platea dei beneficiari. L’ultima bozza prevede la definizione di una black list nazionale e le condizioni per poter essere considerato attivo.
Non sono concessi pagamenti diretti, oltre ai soggetti individuati nell’articolo 9 del regolamento (UE) n. 1307/2013 [pdf], anche a coloro che svolgono attività di intermediazione creditizia, coloro che svolgono attività di intermediazione commerciale, soggetti di varia natura che svolgono attività di assicurazione e/o riassicurazione, Pubblica amministrazione (ad eccezione degli enti che svolgono attività di sperimentazione in campo agricolo). Per poter essere considerati agricoltori in attività occorre essere iscritti all’INPS come coltivatori diretti, come coloni o mezzadri o come imprenditori agricolo professionale, o avere partita Iva attiva in campo agricolo con dichiarazione annuale Iva (per chi ha la maggior parte delle superfici ubicate in zone di montagna e/o svantaggiate questo requisito è sostituito dal solo possesso della partita Iva in campo agricolo). Non deve soddisfare le suddette condizioni chi riceve meno di 1.250 euro di aiuti all’anno (5.000 euro per le zone di montagna e/o svantaggiate), che viene così considerato attivo per definizione. Rispetto alle precedenti versioni, è sparito il vincolo, per coloro che hanno partita Iva in zone diverse da quelle montane e/o svantaggiate, di avere proventi superiori a 7.000 euro/anno.
Le scelte inerenti ai pagamenti accoppiati sono quelle che, a tutt'oggi, hanno determinato lo stallo delle trattative.
Inizialmente, i negoziati si sono concentrati sulla possibilità di dedicare ai pagamenti accoppiati il 15% del massimale nazionale, indirizzato a pochi settori e aree delimitate. Successivamente, man mano che si chiarivano gli aspetti ridistributivi della regionalizzazione e le perdite a carico di alcune Regioni, si è addirittura ipotizzato di non applicare l’aiuto per concentrare le risorse sul pagamento di base. L’ultima bozza di accordo prevede un finanziamento pari all’11% del massimale nazionale, ripartito tra 17 misure inerenti tre macrosettori: zootecnia - bovini da carne e da latte, bufali, ovini e caprini; seminativi - proteiche e proteaginose, frumento duro, riso, barbabietola da zucchero e pomodoro da industria; colture permanenti - olivo. Per molti di questi aiuti, accanto al pagamento base è previsto un pagamento integrativo in presenza di requisiti di qualità, miglioramento genetico e zone di montagna. Inoltre, viene sancito l’impegno delle Regioni ad attivare misure, anche nell’ambito dei Psr, a sostegno della qualità e in un’ottica di filiera.
Senza entrare nel dettaglio degli aiuti accoppiati, di cui si dirà nella prossima Finestra sulla Pac che darà conto delle decisioni finali, l’impressione che si ricava è quella di un déjà vu. Ancora una volta, infatti, l’aiuto accoppiato è vittima di una logica di massimizzazione della rendita, se così si può dire, che ciascuna Regione porta, legittimamente, avanti per i propri territori ma che fa perdere di vista sia l’obiettivo (interno ad ogni Regione) di discriminare tra gli obiettivi più meritevoli di sostegno e quelli meno meritevoli, sia l’interesse generale del Paese che dovrebbe tendere verso pochi interventi, dotati di una congrua dotazione finanziaria e ben incardinati nel complessivo quadro di sostegno della Pac. La revisione del 2016, con l’analisi di impatto delle misure, sarà l’occasione per fare un primo bilancio dei risultati ottenuti e eventualmente procedere a ricalibrare alcuni interventi.