La strategia futura dell’ortofrutta italiana

Introduzione

La riforma dell’Ocm ortofrutta, approvata con il regolamento (CE) n. 1182/2007 (1) ed entrata in vigore il 1° gennaio 2008, ha integrato il settore nel regime di pagamento unico dando la possibilità agli Stati membri di mantenere temporaneamente aiuti accoppiati per i prodotti destinati alla trasformazione. In Italia l’attuazione si è caratterizzata per l’adozione di un progressivo disaccoppiamento del sostegno che verrà completato nel 2011 nel caso del pomodoro da industria e nel 2012 per quel che riguarda le pere, le pesche e le prugne destinate alla trasformazione, mentre è stata data attuazione immediata, a partire dal 2008, al disaccoppiamento totale nel comparto degli agrumi (Giacomini, Arfini, 2008; Pupo D’Andrea, 2009).
Nel contempo, la riforma introduce la possibilità per gli Stati membri di elaborare una Strategia nazionale in materia di programmi operativi sostenibili sul mercato ortofrutticolo, allo scopo di rendere più efficace l’azione svolta dalle Organizzazioni di produttori (Op) attraverso i programmi operativi. Nel far ciò la riforma, da un lato, ribadisce la centralità delle Op nel funzionamento e nel governo del mercato e, dall’altro, rappresenta una grande opportunità non soltanto per le stesse Op ma per l’intero settore ortofrutticolo grazie alla particolare attenzione posta dalla nuova Ocm ad alcune questioni cruciali, quali le misure di prevenzione e gestione delle crisi, un maggior tasso di co-finanziamento comunitario per favorire forme superiori di aggregazione, azioni di promozione dei consumi di prodotti ortofrutticoli, rivolte soprattutto alle giovani generazioni, una quota minima di risorse dei fondi operativi da destinare alle misure ambientali (Petriccione, 2008).

La Strategia nazionale 2009-2013 per i programmi operativi: le scelte italiane

A un anno dall’entrata in vigore della riforma dell’Ocm ortofrutta, l’Italia si appresta a dare attuazione alla Strategia nazionale 2009-2013 per i programmi operativi (MIPAAF, 2008), che costituisce il documento di indirizzo e di riferimento che accompagnerà nei prossimi anni il settore ortofrutticolo nel suo percorso di crescita e di sviluppo e ne monitorerà l’evoluzione rispetto al raggiungimento degli obiettivi in essa esplicitati (2).
Un’anticipazione della Strategia si era avuta già nel 2008 con un documento più generale e meno strutturato rispetto alle linee guida contenute nell’Allegato VII del regolamento (CE) n. 1580/2007, applicativo del regolamento del Consiglio. Tale documento strategico era rivolto a quelle Op che intendevano passare subito al nuovo regime e dunque accedere allo 0,5% di risorse aggiuntive (rispetto al massimale del 4,1% del valore della produzione commercializzata) destinate a finanziare esclusivamente le misure di prevenzione e gestione delle crisi. Relativamente a questo aspetto, il regolamento dava la possibilità di scegliere fra tre opzioni: a) proseguire con i programmi operativi approvati con il vecchio regime; b) modificarli adeguandoli ai nuovi requisiti richiesti; c) sostituirli con nuovi programmi operativi approvati ai sensi del nuovo regolamento.
In virtù di queste opzioni, nel 2008 in Italia sono convissuti due regimi, lasciando alle Op la scelta di decidere se mantenere i programmi operativi elaborati sulla base del vecchio regolamento (CE) n. 2200/1996 o se modificarli oppure presentarne di nuovi secondo le nuove disposizioni previste dalla riforma e quindi sulla base della Strategia messa a punto per il 2008. La decisione dello Stato italiano di operare in deroga alla disposizione comunitaria e quindi di anticipare, rispetto alla data del 1° gennaio 2009 stabilita dal regolamento (CE) n. 1580/2007, la messa a punto del documento strategico trova spiegazione nella possibilità di mettere a disposizione delle Op, già dal 2008, la quota aggiuntiva delle risorse finanziarie, rispondendo in tal modo a una richiesta proveniente dal mondo operativo. Nella realtà ad essere interessate a passare al nuovo regime e alle nuove opportunità offerte erano soprattutto le grandi imprese organizzate, quelle in grado di mostrare una migliore capacità progettuale e di spesa e che, con il precedente regime, avevano dimostrato di poter accedere all’intero massimale loro disponibile. Sembra infatti che, relativamente al 2008, soltanto un numero esiguo di Op abbia optato per il nuovo regime e intrapreso, in tal modo, il nuovo percorso.
A differenza del documento di indirizzo per il 2008, la Strategia elaborata nel 2009 si presenta più complessa, articolata rispettando lo schema proposto dalla Commissione europea nell’Allegato VII del regolamento (CE) n. 1580/2007 (3) e guardando a un arco temporale che coincide con il periodo di programmazione il cui termine è fissato al 2013.
La Strategia 2009-2013 si apre con un’analisi approfondita della situazione del settore, con i suoi punti di forza e di debolezza, nonché dell’impatto della vecchia Ocm dalla quale scaturisce la contraddittoria risposta del sistema organizzato, evidenziando una situazione come quella espressa, in sintesi, dagli indicatori di baseline riportati nel documento strategico e ripresi nella tabella 1.

Tabella 1 - Indicatori di baseline - 2006

Fonte: MIPAAF, OCM - Ortofrutta.Strategia nazionale 2009-2013

Come si può notare, tali indicatori descrivono una situazione di partenza fortemente disomogenea a livello regionale sotto il profilo della dimensione sia economica che fisica, e rendono evidente il percorso da intraprendere con la Strategia, gli strumenti da mettere in campo per rafforzare il sistema, renderlo effettivamente competitivo e in grado di affrontare e sostenere le sfide di un mercato sempre più difficile e selettivo. Con la precedente riforma era stato avviato il processo di aggregazione dell’offerta che aveva dato luogo alla nascita di un numero importante di OP, senza raggiungere, però, l’auspicata concentrazione della produzione, necessaria per contrastare la posizione dominante assunta sul mercato dalla grande distribuzione organizzata. I numeri sono ormai noti a tutti: l’ortofrutta italiana si è presentata all’appuntamento della nuova Ocm con una quota di produzione organizzata che, nell’arco dei dieci anni precedenti, non è riuscita a superare, nella media nazionale e dei diversi comparti produttivi, la soglia del 35% e che nel Mezzogiorno si attesta a un livello particolarmente basso (pari a poco più del 15%), se rapportato alla percentuale di produzione detenuta dalle Op nel Nord Italia (70% circa) e se si pensa alla forte vocazione ortofrutticola delle regioni meridionali. Ciò, nonostante proprio al Sud si sia avuta, negli anni compresi fra il 2000 e il 2007, la crescita numericamente più rilevante: 73 nuove Op delle 138 riconosciute, nel complesso, sul territorio nazionale.
Stante l’attuale situazione dell’ortofrutta italiana, di forte debolezza nei confronti del mercato, e tenuto conto dell’evoluzione dei consumi – in arretramento a fronte di un trend crescente per i prodotti di IV e V gamma – nella Strategia nazionale vengono individuate alcune opzioni strategiche rivolte alle Op e finalizzate allo sviluppo e alla valorizzazione della produzione ortofrutticola italiana:

• sviluppo di politiche di marca dei produttori in grado di differenziare i prodotti;
• aumento del livello di servizio annesso al prodotto, segmentando ulteriormente l’offerta;
• sviluppo di un progetto di valorizzazione condiviso tra produzione e distribuzione, che aumenti l’appeal delle produzioni italiane.

A tali percorsi strategici non corrispondono, però, all’interno dello stesso documento, priorità nell’individuazione degli obiettivi, essendo stati presi in considerazione tutti i nove obiettivi (generali e specifici) definiti dal regolamento, e nella scelta degli specifici ambiti di intervento. La Strategia nazionale contempla, infatti, tutte le azioni esplicitate negli Allegati del regolamento (CE) n. 1580/2007, attraverso le quali conseguire l’attuazione degli obiettivi nonché la loro misurabilità con gli indicatori di rendimento. La scelta operata dall’Italia è, in realtà, una “non scelta” proprio per i motivi appena detti; tuttavia essa è motivata dal fatto che si è voluto “andare incontro alle diverse esigenze di una realtà produttiva ortofrutticola, quale quella italiana, assai eterogenea [...]; allo stesso tempo essa risponde all’esigenza di dare maggiore flessibilità alle Op affinché con la propria azione siano in grado di conseguire gli obiettivi comunitari” (MIPAAF, 2008, p.41). E’ evidente, però, che l’aver mantenuto tutte le azioni previste dal regolamento riduce l’essenza strategica del documento stesso rendendolo, sotto questo aspetto, meno significativo ed efficace. Nel contempo, tale decisione si riflette necessariamente sulla formulazione degli indicatori attraverso i quali misurare i progressi compiuti nella realizzazione degli obiettivi, nonché l’efficienza e l’efficacia delle azioni. Pur essendo stata operata una selezione degli indicatori, in funzione della disponibilità e/o della facile reperibilità delle informazioni di base, è d’altro canto evidente la complessità di una gestione della stessa Strategia che contempla due momenti fondamentali e innovativi, come il monitoraggio e la valutazione, i quali costituiscono un’esperienza nuova per le Op e che, anche in virtù di ciò, avrebbe richiesto una maggiore consapevolezza nelle scelte da effettuare e, conseguentemente, una gradualità nell’applicazione.

Il quadro programmatorio di riferimento: la politica di sviluppo rurale

Il quadro programmatorio di riferimento all’interno del quale sviluppare le azioni strategiche è definito non soltanto dalla Strategia nazionale per l’ortofrutta ma anche dal Piano strategico nazionale per lo sviluppo rurale 2007-2013 (Psn), e in particolare da due dei quattro Assi prioritari: miglioramento della competitività del settore agricolo e forestale (Asse I); miglioramento dell’ambiente e dello spazio rurale (Asse II). Ad essi sono correlate le linee strategiche rispetto alle quali i programmi operativi devono risultare coerenti:

• innalzamento e/o consolidamento del grado di competitività e redditività delle aziende;orientamento delle aziende al mercato con politiche di innovazione di prodotto e di mercato;
• perseguimento di nuovi equilibri dei rapporti all’interno della filiera; adeguamento e rafforzamento dei sistema di produzione eco-compatibile (dimensione ambientale).

Nella Strategia nazionale viene sviluppata un’analisi congiunta degli obiettivi dei programmi operativi e delle linee strategiche del Psn, evidenziandone gli elementi di raccordo e di coerenza. Questa analisi fa da premessa a una delle questioni cruciali e più dibattute che si sono avute, e non ancora del tutto risolte, con la Strategia nazionale, vale a dire la definizione dei criteri di coerenza e di complementarità tra gli interventi finanziabili all’interno dell’Ocm ortofrutta e gli interventi previsti nell’ambito della politica di sviluppo rurale. A tal fine gli ambiti individuati, onde escludere duplicazioni nei finanziamenti, fanno riferimento a:

• gli investimenti materiali e immateriali, per i quali la Strategia nazionale per l’ortofrutta adotta le indicazioni espresse nel Psn, riviste di recente, sulla base delle quali il livello di demarcazione è dato dal soggetto beneficiario e dalla dimensione finanziaria degli investimenti (4);
• le azioni e gli interventi agro-ambientali, per i quali è previsto il finanziamento esclusivo nell’ambito dei Psr, salvo far rientrare nell’ambito dell’Ocm gli interventi per la produzione integrata e biologica, affidandoli alle Op.

L’ortofrutta nella riforma della PAC

Le prospettive future del settore ortofrutticolo italiano dipendono, oltre che dalla Strategia nazionale per i programmi operativi integrata in un quadro di programmazione più generale come quello definito dalla politica di sviluppo rurale, anche dalle decisioni che il nostro Paese dovrà prendere in merito all’applicazione, da qui al 2013, del pacchetto di misure contemplato nell’ultima riforma della PAC, approvata il 20 novembre 2008 con la conclusione dell’Health check. Esso comprende, com’è ormai noto, il completamento del processo di disaccoppiamento, con la possibilità di passare al modello regionalizzato degli aiuti, nonché l’attivazione degli altri strumenti previsti, ossia la modulazione, attraverso la quale drenare risorse dal primo Pilastro per destinarle al secondo, e l’Articolo 68 che consente, con una serie di misure specifiche, di qualificare maggiormente gli interventi che transitano per il primo Pilastro (5).
Per quanto concerne più specificatamente l’ortofrutta, i nuovi regolamenti sulla PAC ne recepiscono la riforma confermando l’opzione in base alla quale gli Stati membri possono decidere di posticipare l’integrazione dei prodotti ortofrutticoli nel regime di pagamento unico, non rendendo ammissibili, sino al 31 dicembre 2010, le superfici destinate alla loro produzione. Nel far ciò la Commissione europea aveva ritenuto non necessaria, per il settore ortofrutticolo, una revisione del sistema di pagamento parzialmente accoppiato data la sua recente introduzione e grazie alla natura esclusivamente transitoria della misura (Giacomini, Arfini, 2008; Pupo D’Andrea, 2009).
D’altro canto, i cambiamenti che derivano dall’applicazione delle misure contemplate dalla riforma della PAC richiedono una capacità di risposta che diventa tanto più difficile per un settore complesso come l’ortofrutta che, fra l’altro, è passato in breve tempo dal sostegno accoppiato al disaccoppiamento degli aiuti su basi storiche e che, in prospettiva, dovrebbe pervenire al modello regionalizzato. E’ evidente che quest’ultimo passaggio determinerà, come hanno evidenziato alcuni recenti studi (Pupo D’Andrea, 2008a; Arfini et al., 2008), un effetto redistributivo degli aiuti strettamente connesso ai processi produttivi rispetto ai quali i pagamenti storici sono stati calcolati. La regionalizzazione porterà, infatti, a una redistribuzione delle risorse finanziarie dalla quale risulteranno penalizzati proprio quei comparti – tra i quali l’ortofrutta trasformata – che in passato hanno potuto godere di pagamenti elevati; viceversa, risulteranno premiati quei prodotti, come gli ortofrutticoli freschi, che, invece, non hanno mai ricevuto alcun tipo di sostegno. Nel caso specifico del pomodoro da industria, ciò che emerge dal lavoro di Arfini e altri (2008) è che la regionalizzazione non sembra influire sulle scelte produttive, come invece si rileva nel passaggio dal sistema accoppiato al disaccoppiamento degli aiuti e nel caso di variazione dei prezzi di mercato, giacché con il disaccoppiamento non cambiano le convenienze relative tra i processi produttivi, rispetto ai quali rimane inalterato il grado di sostituzione, quanto piuttosto sono le performance economiche delle aziende agricole che tendono a modificarsi.
Alla luce di queste valutazioni è evidente come tenderanno ad acquisire un’importanza cruciale le modalità di gestione della transizione fra i diversi regimi, poiché tali scelte condizioneranno il ritmo con il quale verrà data attuazione alla redistribuzione degli aiuti, influenzando la capacità che hanno gli agricoltori di adattare i loro sistemi di produzione alle nuove regole. Da ciò può dipendere il miglioramento dell’efficienza economica e quindi una maggiore capacità competitiva da parte delle imprese ortofrutticole.

In conclusione

La riforma dell’Ocm ortofrutta si presenta molto complessa nell’attuazione per le importanti ripercussioni che le scelte adottate a livello nazionale avranno sulle prospettive future del settore ma anche per le più strette interazioni con la riforma della PAC e la politica di sviluppo rurale. Sotto questo profilo la riforma dell’Ocm ortofrutta costituisce un valido esempio di una tendenza più generale di integrazione delle politiche, che trova la sua più esplicita espressione nella modulazione, con la quale dare attuazione allo spostamento di risorse finanziarie dal primo al secondo Pilastro.
D’altro canto, la logica che sottende alla riforma dell’Ocm ortofrutta è diversa da quelle della riforma PAC (processo di disaccoppiamento) e della politica di sviluppo rurale. In primo luogo, sono diversi gli interlocutori: al centro dell’Ocm vi sono le Op, mentre le altre politiche sono rivolte all’azienda agraria. In secondo luogo, rispetto alle altre politiche di mercato, il ruolo dello Stato diventa cruciale per le strategie di implementazione della politica comunitaria. Per questo è necessario porre una grande attenzione nel trattare e nell’interrelare le diverse politiche fra loro, al fine di non annullare il grande valore innovativo dell’Ocm ortofrutta che è proprio quello di aver individuato le Op come strumento strategico di governo del mercato e per non disperdere l’importante esperienza sinora accumulata.

Note

(1) Successivamente il settore ortofrutticolo è stato integrato nel regolamento (CE) n. 1234/2007 che istituisce l’OCM unica e che diventa il nuovo riferimento normativo in sostituzione del regolamento (CE) n. 1182/2007.
(2) Il regolamento stabilisce gli obiettivi generali delle Op: i) assicurare la programmazione della produzione e il suo adeguamento alla domanda; ii) concentrare l’offerta e immettere sul mercato la produzione dei soci; iii) ottimizzare i costi di produzione e stabilizzare i prezzi alla produzione. Ad essi si affiancano gli obiettivi specifici per i programmi operativi: a) pianificare la produzione; b) migliorare la qualità dei prodotti; c) incrementare il valore commerciale dei prodotti; d) promuovere la commercializzazione dei prodotti freschi e trasformati; e) promuovere pratiche colturali e tecniche di produzione rispettose dell’ambiente; f) prevenire e gestire le crisi per tutelare i redditi dei produttori e ridurre i ritiri.
(3) La Strategia nazionale si compone dei seguenti elementi: a) analisi della situazione in termini di punti di forza e di debolezza e delle relative potenzialità di sviluppo; b) giustificazione delle priorità adottate; c) definizione degli obiettivi e degli strumenti dei programmi operativi rispetto ai quali si introducono indicatori di rendimento; d) valutazione dei programmi operativi; e) obblighi di notifica a carico delle OP. Alla Strategia si accompagna la Disciplina ambientale, un documento di particolare rilevanza per gli aspetti che la legano allo sviluppo rurale e al problema della complementarità e coerenza degli interventi, tanto da costituire l’unico documento dell’intera strategia ad essere sottoposto ad approvazione da parte della Commissione europea.
(4) Gli interventi a carattere strutturale realizzati direttamente dalle OP/AOP sono finanziati nell’ambito dei relativi programmi operativi; tutti gli altri casi ricadono nei Programmi di sviluppo rurale (Psr), salvo delimitare ulteriormente sulla base della dimensione finanziaria dell’investimento.
(5) Non è certo questa la sede per entrare nel merito delle singole questioni, per cui si rimanda alle riflessioni sviluppate in altri lavori, tra i quali si citano: Pupo D’Andrea (2008a; 2008b), De Filippis (2009).

Riferimenti bibliografici

• Arfini F., Donati M., Petriccione G., Solazzo R. (2008), “An Impact Assessment of the Future CAP Reform on the Italian Tomato Sector”, Paper prepared for the 109th EAAE Seminar “The CAP after the Fischler Reform: National Implementations, Impact Assessment and the Agenda for Future Reforms”, Viterbo, Novembre 20-21st.
• De Filippis F. (a cura di) (2009), Il futuro della PAC dopo l’Health Check, Gruppo 2013 Quaderni, Edizioni Tellus, Roma, febbraio.
• Giacomini C., Arfini F. (2008), “Le novità della nuova Ocm ortofrutta”, Agriregionieuropa, n. 12, marzo.
• Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali – MIPAAF (2008), Ocm – Ortofrutta. Strategia nazionale 2009-2013, Roma, settembre.
• Petriccione G. (2008), “Le Organizzazioni dei produttori nella riforma dell’Ocm ortofrutta”, Agriregionieuropa, n. 12, marzo.
• Pupo D’Andrea M. R. (2008a), “Un’analisi degli effetti dell’applicazione in Italia di ipotesi alternative di pagamento unico regionalizzato”, XLV Convegno di Studi SIDEA “Politiche per i sistemi agricoli di fronte ai cambiamenti: obiettivi, strumenti, istituzioni”, Portici, 25-27 settembre.
• Pupo D’Andrea M. R. (2008b), “Finestra sulla PAC n. 12”, Agriregionieuropa, n. 15, dicembre.
• Pupo D’Andrea M. R. (2009), “Le scelte nazionali di applicazione delle ultime riforme settoriali della PAC”, in INEA, Rapporto sullo stato dell’agricoltura italiana 2007-2008, Roma, pp. 141-151.