Criteri alternativi per la scelta dei prodotti sensibili nel negoziato agricolo WTO

Introduzione1

Ad oggi, non è chiaro con quali tempi e modalità potranno concludersi i negoziati del Doha Round del World Trade Organization (WTO; ICTSD 2011). Tra le diverse e complesse ragioni dell’attuale situazione di stallo, vi sono, da un lato, le richieste mosse dai paesi sviluppati ai paesi emergenti per ottenere soprattutto una maggiore liberalizzazione nel settore industriale e, dall’altro, quelle avanzate dai paesi in via di sviluppo ai paesi sviluppati per una maggiore apertura nel settore agricolo.
Questo lavoro ha come oggetto l’utilizzo di flessibilità nell’applicazione delle formule di riduzione tariffaria per l’accesso al mercato dei prodotti agricoli. L’ultima bozza sulle modalities, risalente a dicembre 2008 (WTO 2008) e confermata dai testi redatti dal presidente del gruppo negoziale dell’agricoltura nell’aprile 2011 (WTO 2011), prevede infatti l’applicazione di una formula generale per la riduzione delle tariffe all’importazione, accompagnata però dalla possibilità di selezionare un numero limitato di eccezioni.
Nello specifico, in deroga alla cosiddetta formula “scalare”, in cui le tariffe più elevate sono soggette a tagli proporzionalmente maggiori, i paesi sviluppati possono selezionare fino al 4% (in alcuni casi, 6%) delle loro linee tariffarie come “prodotti sensibili”. Per i prodotti sensibili, la riduzione può essere pari a una frazione (2/3, 1/2 o 1/3) di quella altrimenti prevista dalla formula scalare, ma deve essere accompagnata dall’estensione (pari, rispettivamente, al 3%, 3.5% o 4% del consumo interno del prodotto in questione) delle quote all’importazione a tariffa ridotta.
Le modalities non stabiliscono alcun criterio per la selezione dei prodotti sensibili; le scelte dei vari paesi membri saranno verosimilmente rese note soltanto nella fase finale del negoziato, una volta raggiunto l’accordo sulle stesse modalities. I prodotti sensibili hanno suscitato notevole interesse. Da un lato, soprattutto considerando l’elevata variabilità delle tariffe agricole nei paesi sviluppati, e la concentrazione del commercio mondiale su un numero limitato di esse (Vanzetti e Peters 2008), i paesi esportatori sostengono che anche un numero limitato di eccezioni alla regola generale potrebbe avere un impatto notevole. Dall’altro, i prodotti sensibili hanno un’importanza cruciale per quei paesi che sono al tempo stesso importatori netti di alimenti e con un settore agricolo relativamente protetto.
Questo lavoro ha come obiettivo il confronto di diverse metodologie utilizzabili per la scelta dei prodotti sensibili. I vari criteri proposti dalla letteratura si basano prevalentemente sull’analisi di tariffe e flussi commerciali; tuttavia, è chiaro che i policy maker hanno bisogno di informazioni più precise circa l’impatto su specifici gruppi di stakeholder - in particolare per quanto riguarda il settore agricolo. Tali valutazioni possono naturalmente essere fatte mediante l’utilizzo di modelli di equilibrio economico parziale o generale, ma spesso a un elevato livello di aggregazione, che non ne consente quindi l’utilizzo immediato in sede negoziale.
Per queste ragioni, viene qui proposta una metodologia alternativa, basata sull’utilizzo del modello TRIMAG (Tariff Reduction Impact Model for Agriculture), che ottimizza la scelta dei prodotti sensibili a livello di singola linea tariffaria sulla base dell’impatto sul valore aggiunto della produzione agricola. Da un lato, quindi, l’analisi è condotta al massimo livello di disaggregazione possibile; dall’altro, il criterio di scelta è l’impatto economico sul settore agricolo. A partire dagli anni Novanta, in Svizzera come nell’UE si è assistito ad un crescente disaccoppiamento del sostegno dalla produzione (Barth 2010); in questo contesto, è chiaro che le strategie di liberalizzazione dei mercati assumono un ruolo cruciale. Tuttavia, ad oggi, a conoscenza degli autori di questo lavoro, anche l’UE non ha né reso nota la lista dei prodotti sensibili, né comunicato esplicitamente i criteri utilizzati per la scelta. In mercati mondiali sempre più dinamici ed interconnessi, é importante definire metodologie appropriate per l’analisi economica dell’impatto sul settore agricolo delle politiche di liberalizzazione commerciale, che possano al tempo stesso fornire un aiuto concreto nel processo di policy making. In ambito multilaterale, le scelte dei vari paesi sono strettamente interconnesse tra loro, in quanto influenzano l’evoluzione dei flussi commerciali internazionali.
Per tutte queste ragioni, il modello TRIMAG rappresenta un valido strumento di aiuto alla decisione.
In questa nota, sono descritte alcune delle principali metodologie esistenti per la scelta dei prodotti sensibili (Paragrafo 2), e quindi TRIMAG (Paragrafo 3). Infine, i vari criteri sono applicati alle tariffe agricole della Svizzera (Paragrafo 4). Il paragrafo 5 conclude.

Criteri per la scelta dei prodotti sensibili

Diversi criteri per l’identificazione dei prodotti sensibili sono stati proposti fin dall’inizio del Doha Round. Seguendo Gohin (2008), è possibile classificarli in contabili, mercantili ed economici. È chiaro che non esiste un singolo indicatore in grado di identificare la sensibilità di un prodotto, né uno che sia valido per tutti i Paesi (Ibañez et al. 2008). Tutte le analisi devono affrontare questioni-chiave legate alla complessità tipica delle tariffe del settore agricolo e, considerando il carattere non lineare della formula scalare, essere effettuate a un livello quanto più possibile disaggregato; normalmente, 6 - digits nel Sistema Armonizzato (SA)2.
I cosiddetti criteri contabili sono intuitivi e di facile applicazione, ma mancano di una solida base economica. Si tratta della presenza di alte tariffe notificate (Sharma 2006a) o applicate (Vanzetti e Peters 2008), o delle entrate tariffarie cui bisognerebbe rinunciare applicando la formula standard invece che quella sensibile (Jean et al. 2006). Quest’ultimo criterio, in particolare, tende a preferire prodotti con elevati volumi di commercio e soggetti ad alte tariffe; tuttavia, è chiaro che il commercio non è indipendente dal livello di protezione, e che i prodotti con tariffe proibitive tenderanno quindi a non essere selezionati. Infine, l’Institut de l’élevage (op. cit. in Gohin 2008) considera come indicatore della sensibilità di un prodotto la vicinanza del prezzo all’importazione al prezzo domestico.
I criteri mercantili prendono invece in considerazione l’aumento atteso delle importazioni in seguito all’applicazione della formula standard (Sharma 2006b; European Commission 2005). La loro elaborazione risale ad uno stadio del Doha Round in cui i parametri per l’espansione delle quote all’importazione a tariffa ridotta non erano ancora stati fissati. Questi criteri hanno l’obiettivo di esplorare l’“equivalenza” tra l’applicazione della formula tariffaria standard e di quella sensibile più l’aumento delle quote.
Per quanto riguarda i criteri economici, Jean et al. (2010), assumono che la domanda di flessibilità nell’applicare la formula standard di riduzione tariffaria deriva dal fatto che i governi cercano di massimizzare la funzione obiettivo che ha dato origine alle loro tariffe, mentre al tempo stesso desiderano intraprendere negoziati commerciali per ottenere benefici maggiori. I prodotti sensibili saranno quelli di cui le tariffe, e dunque i prezzi, massimizzano una funzione obiettivo che include i profitti dei produttori, le entrate tariffarie, la spesa dei consumatori e un termine, funzione lineare dei prezzi interni, che rappresenta il peso politico dei vari settori dell’economia. Jean et al. (2010) derivano dunque un indicatore (definito political economy criterion) basato sul valore delle importazioni e sulla riduzione del prezzo domestico in seguito all’applicazione della formula standard. Tale indicatore, che in un certo senso racchiude quelli enumerati fino ad ora, è solido dal punto di vista teorico e di facile applicazione.
Tra i criteri economici è possibile considerare anche tutti quei lavori in cui l’impatto della scelta dei prodotti sensibili viene studiato con modelli di equilibrio economico parziale o generale. Alcuni esempi sono Gohin (2008), Grant et al. (2008), Binfield et al. (2009), Piketty et al. (2009), Pelikan et al. (2010), Ramos et al. (2010). É chiaro che una descrizione dettagliata di questi modelli esula dagli obiettivi di questo lavoro; tuttavia, é possibile avanzare alcune considerazioni di carattere generale. Per prima cosa, nonostante il loro uso sia intrinsecamente complesso, questi modelli offrono una prospettiva economica solida. Tuttavia, nonostante alcuni recenti sviluppi in questa direzione, il livello di aggregazione è generalmente elevato. Infine, a nostra conoscenza, i prodotti sensibili sono sempre selezionati utilizzando alcuni dei criteri prima citati (ad esempio, alte tariffe applicate ed elevati volumi di commercio). Gli impatti delle varie scelte sono poi confrontati ex post. Infine, vale la pena di citare la metodologia di Ibañez et al. (2008), che identificano i prodotti che saranno selezionati come sensibili basandosi sull’uso delle informazioni direttamente fornite dai Paesi membri nell’ambito dei negoziati WTO durante l’Uruguay Round (UR) ed il Doha Round (DR). Si tratta, ad esempio, della presenza di alte tariffe notificate; dell’esistenza di quote all’importazione a tariffa ridotta; della notifica dei dati sul consumo interno, necessari per il calcolo dell’eventuale estensione delle quote all’importazione a tariffa ridotta.

Il modello TRIMAG

TRIMAG ottimizza la scelta dei prodotti sensibili a livello di singola linea tariffaria (8-digit) utilizzando come criterio decisionale la massimizzazione del valore aggiunto del settore agricolo (per maggiori dettagli, si veda Listorti et al. 2011).
Il modello si basa su dati a livello di 8-digit per le 2302 linee tariffarie agricole della Svizzera (anni 2004-2009): prezzi domestici svizzeri e per le importazioni (cif) provenienti da Unione europea (UE) e Resto del mondo (RM); tariffe (notificate, applicate, preferenziali) e volumi di importazione da UE e RM; consumo domestico a livello di singola linea tariffaria (Attachment A della bozza delle modalities); valori della produzione domestica per circa 90 commodity agricole. La schedule3 svizzera per l’accesso al mercato è costituita da tariffe specifiche 4 e quote all’importazione a tariffa ridotta; le quote sono solitamente riempite.
In TRIMAG, per prima cosa è stimata la variazione del prezzo interno in seguito alla riduzione delle tariffe all’importazione, assumendo che il rapporto osservato tra il prezzo interno e il prezzo all’importazione più tariffa si mantenga costante nel tempo. Come noto, le formule di riduzione si riferiscono alle tariffe notificate in sede WTO; le tariffe applicate possono però essere inferiori a quelle notificate. Per questo, un’ipotesi standard è che le riduzioni delle tariffe notificate abbiano effetto sul prezzo interno solo quando superano il cosiddetto binding overhang (cioè la differenza tra le tariffe notificate e quelle applicate). Inoltre, grazie alle informazioni sui prezzi interni e all’importazione disponibili a livello 8-digits, viene considerata anche l’eventuale presenza di “aria” nelle tariffe applicate, ovvero la differenza tra il prezzo all’importazione più la tariffa applicata e il prezzo domestico5. La variazione del prezzo interno in seguito alla riduzione delle tariffe è calcolata separatamente per le importazioni provenienti da ciascuna delle due regioni di esportazione (UE e RM), tenendo conto delle differenze nei prezzi all’importazione ed eventualmente nelle tariffe. L’effetto finale sul prezzo svizzero è derivato come media ponderata per il volume delle importazioni6. Per ogni linea tariffaria, questo procedimento è ripetuto sia applicando la formula di riduzione standard che quella sensibile (assumendo una deviazione di 2/3), applicando nel dettaglio le regole previste dalla bozza delle modalities del 2008.
Le informazioni disponibili a livello di singola linea tariffaria vengono quindi aggregate. Le 2302 linee tariffarie sono classificate in 145 prodotti agricoli (90 di base e 55 trasformati), secondo il loro grado di sostituibilità al consumo. I prodotti trasformati sono ulteriormente raggruppati insieme al prodotto di base corrispondente in un’unica commodity.
In un primo stadio, una funzione di utilità Constant Elasticity of Substitution (CES) consente di derivare l’impatto sul prezzo dei 145 prodotti di ogni possibile combinazione di tagli delle linee tariffarie corrispondenti. Ogni linea tariffaria può essere sottoposta alla formula standard o sensibile7; le variazioni delle singole tariffe e dunque dei prezzi determineranno, in base al loro grado di sostituibilità, delle variazioni nella composizione relativa del paniere di consumo del prodotto agricolo cui corrispondono8. Calcolndo l’indice di prezzo del prodotto come media ponderata per il consumo delle singole linee tariffarie, è possibile ottenere un insieme ordinato di combinazioni di riduzioni tariffarie in base all’impatto finale sul prezzo del prodotto9.
In un secondo stadio, uno schema analogo è applicato per derivare l’effetto sul prezzo della commodity agricola corrispondente a un determinato insieme di prodotti. Ad ogni commodity corrisponde un solo prodotto agricolo di base e fino a 7 prodotti trasformati. L’indice di prezzo del prodotto di base deriva semplicemente dallo stadio precedente. Lo stesso accade per i prodotti trasformati ma, inoltre, un’analoga funzione di utilità CES consente di determinare l’indice di prezzo dell’aggregato dei prodotti trasformati, minimizzandone la differenza rispetto al prodotto di base. L’effetto risultante sul prezzo della commodity agricola viene calcolato ipotizzando che l’elasticità di trasmissione di prezzo tra i prodotti trasformati e quello di base sia uguale alla frazione di prodotto di base utilizzata per la trasformazione. In altre parole, ognuna delle combinazioni di linee tariffarie sensibili per il prodotto di base implica anche una combinazione di linee tariffarie sensibili per i prodotti trasformati.
Ad ogni commodity viene assegnato il corrispondente valore della produzione interna. Assumendo che i costi restino una frazione costante della produzione, le variazioni del valore della produzione corrispondono a variazioni del valore aggiunto. Le linee tariffarie sensibili vengono dunque scelte massimizzando una funzione obiettivo costituita dalla somma delle variazioni del valore aggiunto per tutte le commodity, sotto il vincolo del numero massimo di linee sensibili (6% del totale). Un esempio del funzionamento di TRIMAG è riportato nella tabella 1.

Tabella 1 - Esempio del funzionamento di TRIMAG

Le simulazioni possono essere ripetute con scenari di prezzo alternativi derivanti, ad esempio, da modelli di equilibrio economico parziale, in particolare per integrare gli effetti della scelta dei prodotti sensibili da parte degli altri paesi membri del WTO. A conoscenza degli autori di questo lavoro, TRIMAG è l’unico modello che considera gli impatti sul settore agricolo per ottimizzare la scelta dei prodotti sensibili.

Analisi empirica

Alcune delle metodologie descritte nel paragrafo 2 sono state applicate alle tariffe svizzere per il settore agricolo: alte tariffe notificate, alte tariffe applicate, alte entrate tariffarie (criteri contabili), political economy criterion (criterio economico), informazioni notificate nei negoziati. I risultati sono stati poi confrontati con quelli di TRIMAG (Tabella 2).

Tabella 2 - Numero di prodotti sensibili ottenuti applicando i vari criteri alla tariffa doganale svizzera per l’agricoltura (aggregati secondo i capitoli del Sistema Armonizzato)

Tn = tariffe notificate; Ta = tariffe applicate; Et = entrate tariffarie; PEc = political economy criterion; UR-DR = Indicatori Uruguay Round / Doha Round

Se si considerano le alte tariffe notificate, il maggior numero di linee tariffarie sensibili si trova nei capitoli del SA in cui sono classificati ortaggi o legumi, carni, prodotti della macinazione, latte e derivati del latte, piante vive; secondo le alte tariffe applicate, nei capitoli contenenti ortaggi o legumi, carni, latte e derivati del latte, grassi e oli. Gli stessi capitoli, in ordine leggermente differente, sono selezionati dal political economy criterion. Il criterio basato sulle entrate tariffarie seleziona tariffe soprattutto per grassi e oli, bevande, liquidi alcolici e aceti, latte e derivati del latte, carni, preparazioni alimentari diverse. L’indicatore basato sulle informazioni notificate nei negoziati del WTO seleziona soprattutto ortaggi o legumi, latte e derivati del latte, frutta, carni, cereali, bevande, liquidi alcolici ed aceti. Infine, TRIMAG trova linee tariffarie sensibili soprattutto tra ortaggi o legumi, carni, frutta, preparazioni di carni, preparazioni di ortaggi, di legumi o di frutta.
Sebbene ci sia un’elevata convergenza tra i vari criteri, in alcuni casi essi portano a risultati differenti. Ad esempio, le piante vive sono selezionate soltanto se si guarda alle alte tariffe notificate; infatti, per questi prodotti sono state già intraprese strategie di liberalizzazione autonoma, per cui le tariffe applicate e quindi l’effettivo grado di protezione sono già stati ridotti. Preparazioni di carni e preparazioni di ortaggi, di legumi o di frutta sono selezionati soprattutto da TRIMAG, il che indica che l’impatto della scelta di questi prodotti sul prezzo dei corrispondenti prodotti di base può essere elevato. In generale, i risultati di TRIMAG sono in accordo con le altre metodologie, e in particolare con il political economy criterion, l’unico altro criterio economico considerato.

Considerazioni conclusive

L’obiettivo di questo lavoro era comparare diverse metodologie per la selezione dei prodotti sensibili nell’ambito dei negoziati del Doha Round del WTO. In particolare, TRIMAG minimizza le variazioni del valore aggiunto della produzione agricola in seguito all’implementazione delle formule di riduzione tariffaria, sotto il vincolo di un numero massimo di prodotti sensibili. I risultati ottenuti con TRIMAG sono stati confrontati con quelli di altre metodologie (alcuni criteri contabili, come alte tariffe notificate, alte tariffe applicate, alte entrate tariffarie; un criterio economico, il political economy criterion; ed infine le informazioni notificate durante i negoziati).
Tutti i criteri analizzati convergono verso la selezione di carni, latte e derivati del latte, ortaggi o legumi, frutta, grassi e oli. TRIMAG fa uso delle informazioni a livello di singola linea tariffaria contenute nei vari criteri esaminati, ma in più tiene conto degli effetti della trasmissione di prezzo tra le varie linee tariffarie, ed utilizza l’impatto sulla produzione agricola interna come criterio decisionale per l’ottimizzazione della scelta dei prodotti sensibili. Per queste ragioni, è ad esempio interessante notare che TRIMAG a differenza degli altri criteri seleziona anche prodotti trasformati (preparazioni di carni e preparazioni di ortaggi o di legumi, di frutta) le cui variazioni di prezzo potrebbero avere un impatto relativamente elevato sulla produzione domestica del prodotto di base. Al contrario, i prodotti per cui non sono stati notificati i dati sul consumo interno, come previsto dall’attuale bozza delle modalities, non vengono selezionati da TRIMAG (è il caso di oli e grassi).
TRIMAG consente dunque di utilizzare per la scelta dei prodotti sensibili un criterio economico solido, mantenendo però, a differenza di quanto normalmente accade con i modelli di equilibrio economico generale o parziale, il massimo livello di dettaglio possibile, il che ne permette l’utilizzo concreto da parte dei policy maker per la valutazione precisa e tempestiva delle varie opzioni negoziali.
In questo senso, modelli come TRIMAG possono rappresentare un primo tentativo di ottimizzare la scelta dei prodotti sensibili sulla base dell’impatto su specifici gruppi di stakeholder, in particolare per quanto riguarda il settore agricolo. Astraendo dal caso di studio rappresentato dalla Svizzera, si tratta, chiaramente, di una metodologia che può essere applicata a qualunque paese per studiare gli effetti dell’incremento dell’accesso al mercato. I risultati possono essere comparati con quelli che derivano dall’applicazione di altri criteri, e infine valutati attentamente su quegli aspetti che potrebbero non essere catturati dai modelli utilizzati (ad esempio, l’impatto delle misure non tariffarie).
Inoltre, TRIMAG può essere considerato non soltanto come aiuto nella scelta dei prodotti sensibili, ma anche come uno strumento di aggregazione tariffaria in grado di interagire con altri modelli di simulazione per definire a livello estremamente dettagliato scenari alternativi di liberalizzazione commerciale, a livello sia multilaterale che bilaterale.

Riferimenti bibliografici

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• 1. Quanto scritto è esclusivamente di responsabilità degli autori e non riflette in alcun modo la posizione dell’UFAG.
• 2. La nomenclatura del Sistema Armonizzato comprende circa 5000 gruppi di prodotti identificati da un codice a 6 cifre (o digits) ed organizzati secondo una struttura logica e legale. La struttura tariffaria svizzera comprende un’ulteriore suddivisione a 8 digits, o, nel testo, “linee tariffarie”. Si tratta di un livello di dettaglio notevole (ad esempio, 0401.3020: crema di latte, non concentrata e senza aggiunta di zuccheri o di altri dolcificanti avente tenore, in peso, di materie grasse > 6%).
• 3. Il temine schedule indica la descrizione dettagliata degli impegni specifici assunti dai paesi membri del WTO.
• 4. Le tariffe specifiche sono definite per unità di prodotto importato (es., CHF /100kg) ; le tariffe ad valorem sono espresse invece come percentuale del valore del bene.
• 5. Questo significa che la tariffa applicata è proibitiva e non vi sono importazioni o, in presenza di quote all’importazione a tariffa ridotta, che la quota è binding e non ci sono importazioni fuori quota.
• 6. Ovvero, ipotizzando in prima analisi che le quote di mercato dei vari esportatori si mantengano costanti nel tempo. Questa ipotesi è sottoposta a successivi test di sensibilità.
• 7. Indicando con n il numero di linee tariffarie associate ad ogni prodotto, vi sono quindi 2^n possibili combinazioni.
• 8. Al tempo stesso, viene stimato anche l’effetto della corrispondente estensione delle quote all’importazione a tariffa ridotta.
• 9. Ovvero, n possibili combinazioni (da nessuna a tutte le n linee tariffarie sensibili).