L’etichettatura made in Italy dei prodotti alimentari: uno strumento a sostegno di strategie competitive per il mercato

Introduzione

Finalmente il 3 febbraio del 2011 si è chiuso, con l’approvazione della legge n. 4. “Disposizioni in materia di etichettatura e di qualità dei prodotti alimentari”, il lungo e contrastato iter della legge che rende obbligatoria l’indicazione sull’etichetta del luogo di origine o di provenienza dei prodotti alimentari.
E’ un iter incominciato, sotto la pressione della Coldiretti, già dal Ministro Alemanno che riuscì a portare all’approvazione la legge n. 204 del 2004, bloccata poi dalla censura della Commissione Europea. La vigente direttiva CE 13/2000, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l’etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari, stabilisce infatti che l’indicazione in etichetta del luogo di origine dei prodotti alimentari (e non delle materie prime utilizzate) è obbligatoria solo nell’ipotesi in “cui l’omissione possa indurre l’acquirente in errore circa l’origine e la provenienza del prodotto alimentare”, mentre negli altri casi è lasciata alla libera valutazione degli operatori del settore.
In questo breve lavoro, dopo aver descritto, in estrema sintesi, i contenuti principali della legge, si cercherà di inserirla nel quadro della normativa comunitaria in materia per comprendere le ragioni del contenzioso in corso con la Commissione europea. Si concluderà con alcune considerazioni sul significato dell’etichettatura “made in Italy” come strumento di strategia competitiva per le nostre produzioni sul mercato nazionale e internazionale.

I contenuti della legge e il quadro normativo di riferimento

Il cuore della nuova legge è l’art. 4 che, al fine di rafforzare la prevenzione e la repressione delle frodi alimentari, al comma 2 stabilisce l’obbligatorietà per i prodotti alimentari non trasformati dell’indicazione del luogo di origine o di provenienza del Paese di produzione, mentre per i prodotti trasformati l’indicazione deve riguardare il luogo in cui è avvenuta l’ultima trasformazione sostanziale e il luogo di coltivazione e allevamento della materia prima agricola prevalente utilizzata nella preparazione o nella produzione dei prodotti. Il comma 3 precisa che con successivi decreti ministeriali verranno definite le modalità per l’indicazione obbligatoria, sentite le organizzazioni maggiormente rappresentative a livello nazionale nei settori della produzione e della trasformazione agroalimentare e acquisiti i pareri delle competenti Commissioni parlamentari. I decreti devono, altresì, definire per ciascuna filiera i prodotti alimentari soggetti all’obbligo dell’indicazione di origine o di provenienza, nonché del requisito della prevalenza della materia prima agricola utilizzata nella preparazione o nella produzione dei prodotti. L’emanazione della successiva normativa è tuttavia subordinata alla procedura prevista dalla direttiva n. 13/2000 che sottopone l’adozione della nuova legislazione del Paese membro al parere della Commissione1.
Con tale procedura prudente che subordina l’applicazione della legge al parere della Commissione, il Ministero riteneva di poter evitare la censura della Commissione; già nel corso dell’iter parlamentare era pervenuta , infatti, una prima intimazione da parte della Commissione di sospendere i lavori. A questo stop preventivo è seguita, in data 8 marzo 2011, una lettera della Commissione, in cui si esprime il parere che l’adozione di questa legge sia inopportuna, dato che è all’esame della Commissione la proposta di regolamento relativa alla fornitura di informazioni alimentari ai consumatori, COM (2008)40 def., nonché la proposta di regolamento recante modifiche al regolamento (CE) n. 1234/2007 in ordine alle norme di commercializzazione (Pacchetto qualità), COM(2010)738.

La posizione della Commissione e del Parlamento europeo

Come è noto, la Commissione ha sempre avuto una posizione negativa rispetto a marchi d’origine sia regionali che nazionali che non rientrassero nella specifica normativa comunitaria (DOP, IGP, DOC, IGT), in quanto giudicati misure di effetto equivalente alle restrizioni all’importazione (art. 28 del Trattato) e incompatibili con il diritto comunitario; il riconoscimento di una denominazione di qualità legata all’origine si potrebbe infatti configurare come “una violazione delle norme in tema di concorrenza, in quanto il marchio ed il segno di cui trattasi possono favorire prodotti nazionali a scapito dei prodotti provenienti da altri Stati membri” (Dintec, 2003). Negli ultimi anni, in particolare nel nostro Paese, ma anche in altri Stati membri, si è sollevata una crescente domanda di identità territoriale dei prodotti agricoli e alimentari a causa della dimensione raggiunta sui mercati di esportazione dalla cosiddetta agropirateria. Per l’Italia si tratta di circa 60 miliardi di Euro tra contraffazioni e italian sounding, contro esportazioni nazionali nel 2010 per 20,9 miliardi (Federalimentare, 2011). Al tempo stesso vi è la concorrenza sul nostro mercato di materie prime e di prodotti trasformati provenienti da paesi emergenti con costi di produzione molto più bassi dei nostri, spesso per uno scarso rispetto delle norme di sicurezza alimentare e di tutela dei lavoratori. Ovviamente nell’attuale mercato internazionale, dove è sempre più difficile e nemmeno conveniente porre dazi o altre barriere all’entrata, diventa indispensabile aumentare il livello di informazione dei consumatori per consentire loro di compiere una scelta consapevole. In questa direzione l’origine è certamente un elemento importante per collocare il prodotto acquistato entro gli standard di qualità e di sicurezza alimentare della regione e/o dello Stato di provenienza. In questo contesto, la Commissione e, ancor più, il Parlamento europeo, maggiormente sensibile alle istanze che vengono dai cittadini degli Stati membri, hanno cominciato a porre attenzione a questo problema. Il primo segnale è arrivato dalla proposta di regolamento avanzata già nel 2005 dal Commissario europeo al Commercio Mendelson per la marcatura d’origine obbligatoria dei prodotti industriali importati nella UE da Paesi terzi, ma non di quelli agricoli ed alimentari. La proposta è stata approvata dal Parlamento Europeo con una risoluzione a favore, ma il Consiglio dei Ministri, che decise di non portarla al voto, l’ha accantonata per alcuni anni. Il successivo Commissario al Commercio, Catherine Asthon, nel 2009 l’ha riproposta dopo avervi apportato alcune modifiche e il nuovo testo ha ottenuto ancora una volta una risoluzione a favore da larghissima maggioranza del Parlamento europeo. A tutt’oggi, la proposta non è stata ancora trasformata in regolamento, tanto che anche la legge italiana 8 aprile 2010, n. 55, la cosiddetta legge “Reguzzoni-Versace” che prevede l’indicazione dell’origine in etichetta per alcuni prodotti (tessili, pelletteria, calzaturieri) importati da Paesi extra-comunitari è, di fatto, bloccata.
Questo atteggiamento frenante della Commissione e del Consiglio in merito all’obbligatorietà dell’etichettatura d’origine e/o di provenienza dei prodotti industriali2 è ancora meno aperto nei confronti dei prodotti agricoli e alimentari. Nella relazione introduttiva della proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla fornitura di informazioni alimentari ai consumatori, COM(2008)40 def., si può leggere che, in sede di consultazione alle parti interessate, la risposta dominante è stata che “l’etichettatura d’origine è un settore problematico”. Il problema non è, quindi, solo della Commissione e del Consiglio, ma tale posizione è espressa da molti stakeholders, in particolare da larga parte dell’industria alimentare, per l’aumento dei costi che ne deriverebbe, e da alcuni paesi, nei quali la marchiatura d’origine potrebbe diventare un fattore competitivo dei prodotti d’importazione rispetto a quelli nazionali.
La preoccupazione del Consiglio, come si può leggere nel proseguo della relazione, è che non si passi da norme armonizzate sull’etichettatura alimentare, finora disciplinate dalla normativa vigente (direttiva CE n. 13/2000) a legislazioni nazionali, le cui conseguenze potrebbero impedire il buon funzionamento del mercato interno introducendo distorsioni della concorrenza e diversi livelli di protezione per i cittadini europei.
Il Consiglio riafferma, pertanto, che la condizione posta dalla normativa vigente, sull’indicazione in etichetta del paese d’origine o del luogo di provenienza di un prodotto alimentare rimane invariata, vale a dire resta facoltativa, salvo che l’omissione di tale informazione non induca in errore il consumatore, perché in tale caso l’indicazione diventa obbligatoria. Aggiunge altresì, che l’indicazione facoltativa od obbligatoria del paese d’origine o del luogo di provenienza di un prodotto alimentare in quanto strumento di commercializzazione non deve ingannare il consumatore e “deve essere basata su criteri armonizzati” e quindi non può essere conseguenza della decisione autonoma di un Paese membro.
In relazione a tali principi, ripresi nei consideranda, la proposta di regolamento all’art. 9, “Elenco delle indicazioni obbligatorie”, ripete che l’indicazione del paese d’origine o del luogo di provenienza3 è obbligatoria se l’omissione potrebbe indurre in errore materiale il consumatore circa la provenienza, in particolare se le informazioni che accompagnano il prodotto alimentare o contenute nell’etichetta potrebbero “far pensare che l’alimento ha un differente paese d’origine”. L’art. 35 specifica che, se il paese d’origine e il luogo di provenienza di un prodotto alimentare non sono gli stessi di uno dei suoi ingredienti primari, dovrà essere indicato anche il paese d’origine o il luogo di provenienza di tali ingredienti; inoltre per le carni diverse da quelle di manzo e di vitello, sottoposte alla specifica disciplina di marchiatura introdotta a causa della BSE, devono essere fornite informazioni su ciascuno dei differenti luoghi di nascita, allevamento e macellazione.
Seguendo l’obiettivo di armonizzazione delle legislazioni nazionali sull’etichettatura, la proposta (art. 38, comma 2) elenca anche i motivi che possono giustificare la richiesta da parte degli Stati membri di inserire indicazioni obbligatorie complementari; tra queste è previsto che possano introdurre misure concernenti l’indicazione del paese d’origine o del luogo di provenienza dei prodotti alimentari “solo nei casi in cui sia provato un collegamento tra talune qualità del prodotto alimentare e la sua origine o provenienza”, documentando che i consumatori attribuiscono “un valore significativo alla fornitura di tali informazioni”. Come si può notare, questa concessione rappresenta un passo avanti, sia pure nei limiti dei principi generali sempre seguiti nel merito dalla Commissione, rispetto ai limitativi criteri di obbligatorietà di indicazione del paese d’origine o del luogo di produzione fissati all’art. 9, tanto più che l’art. 42 conferma la norma vigente che lo Stato membro può adottare le misure previste dopo tre mesi dalla notifica, purché non abbia ricevuto un parere negativo da parte della Commissione.
Tenendo conto della posizione del Consiglio in merito alla necessità di garantire l’armonizzazione tra la legislazione degli Stati membri in tema di etichettatura e dei contenuti, appena illustrati, della proposta di regolamento, COM(2008)40 def., si comprende la ragione della reazione negativa della Commissione alla approvazione della nostra legge nazionale n. 40/2011. A questo si aggiunge, che giace in attesa di approvazione anche la proposta di regolamento, COM (2010)738 def. del 10 dicembre 2010 recante modifiche del regolamento (CE) n. 1234/2007, la cosiddetta OCM unica, in ordine alle norme di commercializzazione, in attuazione del “pacchetto qualità”4. Tale normativa riguarda, in particolare, le denominazioni di origine e le indicazioni geografiche, l’agricoltura biologica e le specialità tradizionali, ma introduce anche le definizioni, designazioni e denominazioni di vendita di diversi prodotti alimentari5 che, inevitabilmente, interesseranno l’etichettatura, per cui questa proposta di regolamento non può non essere collegata con quella relativa alla fornitura di informazioni alimentari ai consumatori, tanto da essere richiamata anche nella lettera con la quale la Commissione ha manifestato il suo giudizio di inopportunità circa l’approvazione della nostra legge n. 40/2011.
Più avanti del Consiglio e della Commissione su questo tema è il Parlamento europeo dove la Commissione per l’agricoltura e lo sviluppo rurale ha approvato il 3 marzo 2010 una proposta di risoluzione, di cui è stato relatore il parlamentare italiano Giancarlo Scottà, dal titolo “sulla politica di qualità dei prodotti agricoli che politica seguire?” (20015/2009 INI). Tra i “Requisiti di produzione UE e norme di commercializzazione”, la Commissione ribadisce che al consumatore debbono essere fornite tutte le informazioni disponibili, caldeggiando l’introduzione di una normativa vincolante riguardante l’etichettatura relativa al luogo di produzione per i prodotti primari, ma con il limite che ciò avvenga secondo un approccio “caso per caso”, tenendo conto dei costi e della specificità di determinati prodotti. Osserva che l’etichettatura “luogo di produzione” è attuata con successo in Australia e negli Stati Uniti e che è già obbligatoria per alcuni prodotti nella UE; sottolinea inoltre che le informazioni integrative sono facoltative, ma non devono essere eccessive, e che il marchio di qualità UE deve essere riconoscibile in modo primario. Come si può notare, la risoluzione della Commissione per l’agricoltura del Parlamento europeo è certamente uno stimolo verso l’introduzione dell’etichettatura “luogo di produzione”, sia pure limitata ai prodotti primari6 e ponendo alcuni paletti: il criterio del “caso per caso”, non quindi generale per tutti i prodotti alimentari, e tenendo conto dei costi e della specificità dei singoli prodotti.
Pare di poter concludere che, malgrado la posizione un po’, solo un po’, più avanzata del Parlamento europeo non è ancora maturo il momento dell’approvazione di una norma comunitaria che stabilisca l’obbligatorietà della indicazione in etichetta dell’origine di tutti i prodotti alimentari non trasformati e trasformati, soprattutto di questi ultimi a causa dei timori dell’industria7.

La situazione in Italia e alcune considerazioni di valore

Dopo lo stop alla legge n. 204 del 2004 e il lento avanzamento della nuova legge n. 4 del 2001, l’inventario dei prodotti alimentari per i quali si deve indicare in etichetta l’origine, il famoso “made in Italy”, è presto fatto.
A parte la carne bovina, le uova, l’olio vergine ed extravergine d’oliva, il miele e l’ortofrutta, prodotti per i quali l’indicazione d’origine discende dalla normativa comunitaria8, per altri prodotti (carne avicola, latte fresco e passata di pomodoro) è stata introdotta da decreti ministeriali9 emanati in base alla legge n. 204 del 2004, quindi in una situazione normativa piuttosto precaria. Per il latte UHT e per altri prodotti si sta discutendo e si è in attesa che, il Ministero provveda a emanare i relativi decreti avviando la procedura prevista dall’art. 4 della legge n. 4 del 2011.
Ovviamente, l’informazione in etichetta dell’origine del prodotto alimentare rappresenta un elemento di differenziazione che può influire sulle scelte del consumatore in relazione all’apprezzamento che lo stesso attribuisce alle caratteristiche che ritiene connesse all’origine: qualità, sicurezza igienico-sanitaria, freschezza del prodotto, fiducia nella cultura e nell’ambiente dell’area di provenienza (un esempio è il marchio Südtirol), aspetti persino affettivi.
Per un prodotto come l’olio d’oliva, dove l’Italia ha una consolidata reputazione a livello internazionale, e per il quale l’indicazione d’origine in etichetta, pur concessa dalla UE, è stata disciplinata dal D.M. n. 243 del 18 ottobre 2007, dopo una forte pressione da parte di Coldiretti e di altre organizzazioni professionali, si possono analizzare i primi effetti sul mercato della commercializzazione di “olio extravergine 100% italiano”. Dallo “Scenario Economico di settore: olivicoltura da olio” curato da UNAPROL nel 2011 si possono ricavare le due figure seguenti (Figura 1 e Figura 2).

Figura 1 - Evoluzione del prezzo medio nella GDO (€/lt)

Fonte: elaborazioni Unaprol su dati Iri infoscan

Figura 2 - Ripartizione %Vendite olio in volume per categorie (2010)

Fonte: elaborazioni Unaprol su dati Iri infoscan

Si può osservare (Figura 1) che il prezzo medio dell’olio extravergine 100% italiano nella GDO, il canale di vendita più importante, si colloca a livello dell’extravergine ed è superato abbondantemente da quello DOP o IGP e dall’extravergine bio10. Inoltre, consultando anche lo Scenario del 2010, si può rilevare che la quota delle vendite di extravergine dell’olio 100% italiano è ferma, almeno negli ultimi tre anni, al 12% (Figura 2). E’ molto interessante un’osservazione fatta nello Scenario del 2010 dove è scritto che le aziende più tenaci vogliono produrre olio che non sia solo 100% italiano, ma sia anche di qualità, “consci del fatto che l’origine, non garantisce tout court la qualità”.
Questa osservazione coglie nel segno, perché se l’indicazione di origine può servire da barriera all’entrata da alcuni paesi verso i quali il nostro consumatore ha una serie di paure, in particolare da certi paesi emergenti accusati, anche a ragione, di non rispettare adeguatamente le norme igienico-sanitarie, non basta l’indicazione dell’origine a fidelizzare il consumatore al prodotto italiano. L’acquirente è guidato nella sua scelta in primis dalla fiducia accumulata negli anni verso la marca dell’impresa che propone il prodotto, soprattutto in un mercato, come quello dell’olio d’oliva, caratterizzato da scarti di prezzo molto elevati tra prodotti che, almeno in base all’etichetta, dovrebbero avere le stesse caratteristiche.

Alcune considerazioni conclusive

Il problema dell’indicazione di origine nel nostro Paese, malgrado tutte le pressioni delle organizzazioni professionali, non si risolverà finché non si chiarirà la posizione del Consiglio e della Commissione UE, sottoposti a forti pressioni per frenare la decisione soprattutto da parte dell’industria. In ogni caso, è bene che le pressioni da parte italiana continuino perché l’importanza dell’indicazione di origine è sempre più sentita dal consumatore come fattore che può aiutarlo a scegliere prodotti più sicuri, tanto che in alcuni Stati, come ricordato dalla Commissione per l’agricoltura e lo sviluppo rurale del Parlamento europeo, è diventata una prassi.
L’altro problema da affrontare è che l’indicazione di origine in etichetta non può avere un effetto miracolistico sul piano competitivo, finché il consumatore non percepisce che a tale caratteristica si accompagna una qualità più alta del prodotto, vale a dire, non basta il “marchio”, ma 100% italiano deve diventare una componente importante della “marca” del prodotto, che se ne fregia. Diventa “marca”, infatti, quel “marchio” che riesce a mandare al consumatore una serie di messaggi che lo assicurano sulla qualità del prodotto e sulla serietà dell’azienda che lo produce così da farlo salire nella sua scala di preferenze.

Riferimenti bibliografici

• Del Bravo F. (2009), Analisi del posizionamento di marketing degli oli DOP-IGP nella grande distribuzione, 4 aprile 2009, ISMEA, Roma

• DINTEC (2003), La qualificazione commerciale dei prodotti attraverso l’utilizzo dei marchi collettivi, INDIS, Luglio 2003, [link]

• Federalimentare (2011), Audizione di Federalimentare presso la Commissione Parlamentare Monocamerale di Inchiesta sui fenomeni della Contraffazione e della Pirateria in campo commerciale, Roma, 09 marzo 2011, [link]

• Federalimentare (2003), Origine delle materie prime in etichetta?, Dossier, 26.06.2003, Roma

• UNAPROL (2010), Lo scenario economico di settore “Olivicoltura da olio” 2010, Roma

• UNAPROL (2011), Lo scenario economico di settore “Olivicoltura da olio” 2011, Roma

• 1. Lo Stato membro può adottare le misure previste soltanto tre mesi dopo tale comunicazione e purché non abbia ricevuto parere contrario della Commissione
• 2. Catherine Asthon, all’epoca Commissario al Commercio, l’11 novembre 2009 nell’intervento al Parlamento Europeo in occasione della discussione sulla proposta di regolamento concernente il marchio d’origine, affermava che il marchio d’origine è pienamente in linea con le norme e i principi dell’OMC ed esiste quasi ovunque nel mondo, in particolare le importazioni negli Stati Uniti, in Canada, Cina e Giappone sono soggette al marchio del paese di origine.
• 3. Al punto g) dell’art. 2, “Definizioni”, la proposta di regolamento precisa che per “luogo di provenienza” si intende qualunque luogo da cui il prodotto alimentare proviene, ma che non è il “paese d’origine” così come definito dagli articoli da 23 a 26 del regolamento CE n. 2913/1992, vale a dire il paese dove sono ottenuti se si tratta di materie prime vegetali o animali vivi e, nel caso di prodotti trasformati, il paese dove è avvenuta “l'ultima trasformazione o lavorazione sostanziale, economicamente giustificata ed effettuata in un'impresa attrezzata a tale scopo, che si sia conclusa con la fabbricazione di un prodotto nuovo o abbia rappresentato una fase importante del processo di fabbricazione”.
• 4. Con “pacchetto qualità” si fa riferimento al “Libro Verde sulla qualità dei prodotti agricoli: norme di prodotto, requisiti di produzione e sistemi di commercializzazione”, COM(2008) 641 def., e ai risultati della consultazione che ne è seguita.
• 5. I prodotti sono: carni bovine, prodotti vitivinicoli, latte, carni di pollame, grassi da spalmare, oli di oliva e di sanza.
• 6. Il relatore aveva auspicato nelle motivazioni anche “l’introduzione di una legislazione che preveda l’indicazione del luogo di origine dei cibi trasformati”. Da considerare che la Commissine per l’ambiente, la sanità pubblica e la sicurezza alimentare nei suggerimenti inviati alla Commissione per l’agricoltura e lo sviluppo rurale in occasione della risoluzione si esprimeva, invece, difendendo l’indicazione volontaria dell’origine delle materie prime negli alimenti trasformati e opponendosi a una menzione obbligatoria del luogo di origine dei prodotti agricoli negli alimenti trasformati e non trasformati, ritenendo che i costi sarebbero eccessivi per l’agricoltura europea.
• 7. Secondo Federalimentare (2003) “L’istituzione dell’obbligo di indicare in etichetta l’origine degli ingredienti utilizzati per la preparazione dei prodotti alimentari si ripercuoterebbe come un “boomerang” sul concetto stesso di Made in Italy alimentare” perché, secondo Federalimentare, il successo del Made in Italy è fatto di ricette, tecnologia e materie di prima qualità anche se provenienti dall’estero.
• 8. La normativa comunitaria è stata dettata in alcuni casi da problemi sanitari, come per la carne bovina e per le uova. Trattasi dei Regg. n. 1780/2000 e 1825/2000, modificati dal Reg. n. 275/2007, per la carne bovina; del Reg. n. 557/2007 per le uova; del regolamento n. 1019/92, modificato dal Reg. n. 182/2009 per l’olio vergine ed extravergine d’oliva; della direttiva (CE) n. 110/2001 per il miele; per l’ortofrutta infine il riferimento è alla OCM di settore.
• 9. D.M 27 maggio 2004 e D.M. 14 gennaio 2005 per il latte fresco, D.M. 17 febbraio 2006 per la passata di pomodoro, Ordinanza del Ministero della salute 26 agosto 2005 per la carne avicola.
• 10. Questo prezzo è confermato anche da Del Bravo (2009) di ISMEA.