¿¡Una PAC para el futuro!?

Groupe de Bruges

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Principales desafíos del futuro

Las propuestas de la Comisión para la reforma de la Política Agraria Común (PAC) llegan en un momento en el que la fuerza, la cohesión y el liderazgo político de la Unión Europea están puestos a prueba hasta el límite. Al mismo tiempo hemos dado la bienvenida a los 7 mil millones de habitantes del planeta. Para el año 2050 la población mundial alcanzará cerca de los 9 mil millones de personas. El incremento se va a concentrar en las regiones que ya están entre las más pobres del mundo y que, a día de hoy, son las más afectadas tanto por los efectos del cambio climático como por la liberalización de los mercados. Regiones donde los agricultores, que representan a menudo el 50% o más de la población activa, no pueden recurrir a ninguna ayuda pública. El crecimiento de la población mundial, junto con la continua expansión del crecimiento económico y los nuevos estilos de vida que se están estableciendo en las economías emergentes densamente pobladas, como China, Brasil e India, supondrán estrés sin precedentes para los ya limitados recursos naturales, pudiendo comprometer seriamente la capacidad de garantizar la seguridad alimentaria y otras necesidades básicas. Hemos llegado a una situación en la que la ‘cuestión agrícola’ se encuentra en un nuevo punto de partida. En las próximas décadas vamos a tener que concentrar nuestros máximos esfuerzos en poder mantener y garantizar nuestras necesidades más básicas: agua limpia y natural, tierras fértiles y sin contaminar, fuentes sostenibles y renovables de energía, y alimentos suficientes, nutritivos y saludables, que serán la base para nuestra supervivencia y condición previa para la estabilidad mundial. Este objetivo será uno de los principales retos para la agricultura, para el sector de la alimentación y, de hecho, para la humanidad. Habrá que aumentar y garantizar la producción y el acceso a alimentos suficientes, nutritivos y de alta calidad para una Red independiente de agricultura europea y desarollo de politicas rurales creciente población mundial y, a la vez, mejorar substancialmente el rendimiento en la utilización y manejo de los escasos recursos naturales. Y necesitamos políticas que se desarrollen y apliquen en este contexto. Nada más y, desde luego, nada menos.

Nuestros mayores problemas/dudas/discrepancias con las propuestas PAC

En este punto el Grupo de Brujas plantea cinco cuestiones principales a valorar en relación con las propuestas de reforma de la PAC, tal y como se presentó el 12 de octubre por la Comisión.

1. La falta de urgencia:

Europa se encuentra en su mayor crisis desde la fundación de la Unión Europea, hace más de 50 años. Hay muchos asuntos extremadamente urgentes que deberían abordarse ahora para evitar problemas catastróficos en los próximos 10 a 20 años, en lo que respecta al cambio climático, la seguridad alimentaria y la gestión de los recursos naturales. Las propuestas de la Comisión no reflejan en modo alguno esta urgencia. Por lo tanto, sugerimos enérgicamente que la Comisión, las otras Instituciones europeas y los Estados miembros se planteen, no sólo un plan B para anticiparse a un posible resultado desastroso de la actual crisis financiera, económica y política, sino también el desarrollo de un plan de contingencia basado en una prueba de estrés, en relación con los principales desafíos (cambio climático, energía, seguridad alimentaria, suelo, agua y biodiversidad). ¿Qué medidas habría que tomar si nos enfrentamos a una crisis aguda de recursos naturales y/o de seguridad alimentaria? La falta de urgencia se refleja también en el hecho de que en las propuestas de la Comisión no hay una priorización de objetivos, no existe una jerarquía de metas. Todas las propuestas parecen ser de igual importancia. En el contexto de los principales desafíos mencionados en la página anterior, queda claro que es absolutamente necesaria la priorización de los objetivos de la PAC.

2. Enfoque individualista:

Las sucesivas reformas de las últimas dos décadas han desviado el enfoque del Pillar-I de la PAC desde la cadena agroalimentaria hacia el agricultor individual. Igualmente las medidas del Pilar-II están en su mayoría dirigidas al agricultor/ /propietario individual. Esto es completamente contrario a lo que sucede en la realidad. Se ha hecho evidente en las últimas décadas que se necesita una propuesta de sistemas, tanto en lo relativo a competitividad como considerando la sostenibilidad. Existe una amplia gama de tipos de agricultores que operan en ambientes físicos muy diversos (eje territorial), pero que también se mueven en un sistema internacional de suministro de alimentos en cadena (eje global). Finalmente, actúan además, en el marco de una gran variedad de sistemas de administración e información judicial y financiera. Todo este conjunto de sistemas determina las condiciones para la actividad de los agricultores y su capacidad para ser o convertirse tanto en (más) competitivos como en (más) sostenibles. En este contexto, el apoyo a los ingresos, no va ser el factor decisivo, que más bien serán el acceso a los mercados, servicios, información, capital e infraestructura, así como la posición de los agricultores en la cadena de suministro de alimentos, quienes finalmente determinan la competitividad de los agricultores.

3. Competitividad, sostenibilidad, bienes públicos:

Las sucesivas reformas de la PAC tienen como uno de sus principales objetivos el incrementar simultáneamente la competitividad y la sostenibilidad de la producción agrícola, así como la provisión de bienes públicos. La competitividad, la sostenibilidad y los bienes públicos son conceptos multifacéticos y complejos, especialmente cuando se aplican al sector agrícola. Lo importante es enfocarlos desde una perspectiva a largo plazo. La agricultura familiar siempre ha estado más centrada en la continuidad y en asegurar un ingreso familiar suficiente, que en alcanzar el máximo de ganancias. En consecuencia, visto desde esa perspectiva a largo plazo, la competitividad y la sostenibilidad (definido según las “3 P’s”: People (gente), Planet (planeta), Profit (beneficio)] se convierten en un concepto único. La competitividad y la sostenibilidad (que en nuestra opinión significan mucho más que la "ecologización" o reconversión ecológica) no son cuestiones separadas, sino que deben ser tratados de una manera integrada y holística. El Grupo de Brujas ha acuñado el concepto "modernización ecológica", como la mejora de la competitividad de la agricultura a través de una mayor sostenibilidad de la producción, lo que se completa con la renovación institucional, multidisciplinaridad, aplicación de enfoques innovadores y renovación de conceptos agroecológicos, educación e investigación. Este nuevo enfoque, obviamente, requeriría una variación del paradigma actual y un cambio drástico en la mentalidad y en la actitud. En las propuestas de la PAC se echa en falta, desgraciadamente, una perspectiva integral, reduciéndose la ecologización a medidas de condicionalidad ya existentes y a un número muy limitado de otros componentes de reconversión ecológica sin ideas, objetivos e incentivos claros para estimular a los agricultores a mejorar continuamente el rendimiento.

4. La falta de dimensión internacional

Desde la última gran reforma (Fischler, 2003) ha habido una gigantesca evolución en las economías y los sectores agrícolas y de alimentación en varias partes del mundo 1 . Como Grupo de Brujas siempre hemos advertido acerca de la aparición de un mundo multi-polar. Hoy, esta teoría se está convirtiendo en realidad y Europa y la PAC tienen que lidiar con estos cambios en el contexto internacional. Uno de los principales aspectos a tener en cuenta es la volatilidad de los precios, que está 1 ver la sinopsis por ejemplo el trabajo realizado por la IAASTD y el SCAR causada tanto por una serie de factores estructurales a largo plazo, como por cambios a corto plazo. La suma de estos factores amenaza la estabilidad mundial. Además, la cuestión de la sostenibilidad es inminente: todavía muchos de los costos de producción y de explotación (la protección de los suelos, agua, aire, trabajo, etc) en las cadenas de suministro global de alimentos se están imputando al medio ambiente, a los agricultores y trabajadores agrícolas, a los animales de granja o a otros países, con el fin de mejorar la competitividad. Las propuestas de la PAC, sin embargo, están muy orientadas hacia el interior y carecen de visión para abordar estas cuestiones de una manera más innovadora e integral.

5. Ninguna orientación hacia el futuro:

Las propuestas de la Comisión sin duda contienen una serie de elementos nuevos e intentan remediar algunos de los problemas existentes con la PAC actual. Sin embargo y en general, las propuestas mantienen “el status quo” existente de los beneficiarios actuales. Las propuestas de la PAC constituyen un compromiso “a priori” por escrito, que habrá de ser defendido en un contexto político sumamente complejo. De todos modos la urgencia acerca de la naturaleza e impacto de los desafíos actuales y futuros, la necesidad de un enfoque de los sistemas en un contexto europeo e internacional que cambia rápidamente, demandan una política de orientación mucho más radical y orientada hacia el futuro.

Nuestras principales recomendaciones para una mejor PAC

Después de haber discutido y analizado de forma crítica las propuestas de la Comisión, queremos concluir con cuatro puntos con nuestras principales recomendaciones para mejorar las propuestas de la PAC.

1. QUÉ es bueno, pero necesita mejorarse:

• Hectáreas admisibles: es bueno abolir (gradualmente) los sistemas de referencia histórica y conectar los pagos directos a la tierra, ya que la tierra es la base para la provisión de bienes públicos. La definición de regiones por los Estados miembros debe reflejar correctamente las importantes diferencias subregionales en los territorios y sistemas de cultivo y no sólo basarse en las fronteras administrativas.

• Re-distribución: Es necesaria una distribución mejor y más justa de los pagos directos entre Estados miembros y, para lograr este objetivo, las propuestas de la PAC introducen una propuesta concreta. Sin embargo, la medida propuesta significa que se van a necesitar al menos dos décadas para cerrar la brecha adecuadamente, dando a los Estados miembros antiguos una situación de ventaja durante un período de tiempo demasiado largo.

• Ecológico: la introducción de un componente ecológico en el sistema de pago directo es una política de innovación y una ruptura clara y positiva con el pasado. Las medidas verdes propuestas, sin embargo, parecen al azar, rígidas, mal dirigidas y con ausencia de incentivos a los agricultores para que sigan mejorando sus rendimientos "verdes" a lo largo del tiempo. Un mejor sistema sería disponer a nivel europeo de un "menú" de opciones de ecologización del que los Estados miembros (o regiones) y los agricultores puedan elegir unas determinadas. Este sistema podría ser aplicado tanto al componente ecológico de los pagos directos como a las medidas agro-ambientales en el Pilar II (véase el anexo 1 para mayor explicación).

• Limitación de los pagos directos: según lo propuesto por la Comisión, esto pretende contribuir a lograr una distribución más justa de las ayudas entre las diferentes categorías de agricultores. La oportunidad de reducir la limitación cuando aumenten las personas que encuentran empleo en las explotaciones es buena, pero dará lugar a trámites adicionales. Además, la limitación no debería reducir los incentivos para proporcionar bienes públicos en los casos en que se utilice nuestra propuesta de "menú".

• Pilar II: el nuevo Reglamento sobre desarrollo rural debe ser considerado una importante mejora en comparación con el actual. Las medidas están adaptadas y dirigidas en base al (mejor) reparto o a contratos plurianuales. Se están introduciendo algunas nuevas medidas que parecen prometedoras a primera vista, pero que deberían concretarse mejor antes de su puesta en marcha en el contexto de la propuesta del Marco Estratégico Común (CSF). En particular, la introducción de los Contratos de Asociación que cubren todo el apoyo de los Fondos CSF, es también una interesante política de innovación, cuyo objetivo es llegar en el nivel regional a una mejor integración de una serie de ámbitos políticos europeos. Permite, en teoría, alcanzar mejor los objetivos de desarrollo territorial integrado y podría cerrar la brecha existente entre las políticas agrícolas y otras políticas económicas. Sin embargo, hay que establecer las salvaguardas que garanticen que la programación dará lugar a la integración real de las intervenciones en un nivel de base territorial, favoreciendo el desarrollo local dirigido por la comunidad de abajo hacia arriba, como ocurre a través de los Grupos de Acción Local LEADER. Por otra parte, la integración de estas políticas debería también conducir a una mejora en la prestación relativa a la integración social y económica de los trabajadores rurales emigrantes internos o internacionales.

• Las organizaciones de productores deben ser acogidas como uno de los instrumentos de los agricultores para fortalecer su posición en la cadena alimentaria vis-à-vis con un número cada vez menor de los procesadores, comerciantes, mayoristas y minoristas. Cabe señalar sin embargo que, si bien la cooperación es un concepto positivo y bien aceptado en la mayoría de los antiguos Estados miembros, todavía tiene connotaciones negativas para la mayoría de los nuevos Estados miembros. Una vez más, se necesita aquí un enfoque integrado para acompañar a esta medida y ayudar, a través de la educación y el entrenamiento, a la nueva generación de agricultores en dichos Estados miembros para superar esta forma de pensar históricamente justificable.

• Los planes de gestión de riesgos son bienvenidos, pero deben ser parte de la nueva regulación OCM (Common Market Organization) en lugar de la regulación RD (Rural Development) y en ese caso ser objeto de financiación europea plena.

• Marco Estratégico Común de investigación agrícola e innovación: la introducción de un CSF para la investigación e innovación agrícola y la creación de Cooperaciones de Innovación Europea son, en principio, una excelente propuesta. Sin embargo, el proyecto de presupuesto es mínimo en comparación con el presupuesto para los pagos directos (sólo el 1,1% del presupuesto total de la PAC, mientras que los pagos directos siguen absorbiendo un enorme 72%). Un presupuesto de al menos 3%, en paralelo con el porcentaje que se supone que los EM gastan, en general, en la innovación, parece razonable, justificable y necesario. En cuanto a la ejecución, deben establecerse garantías para asegurar que en todas las asociaciones participan múltiples actores profesionales y que todas las categorías de agricultores tienen acceso completo a las asociaciones y a los resultados de la investigación que se lleva a cabo en este contexto.

2. QUÉ no está (tan) bien y debe cambiarse

• Sistema de pagos directos: los pagos directos no están todavía muy unidos a la provisión de bienes públicos: están mal orientados, no están adaptados y no están contractualizados. Esto significa que se deben considerar como una renta,  mas que como un incentivo para un mejor rendimiento.

• Agricultor activo: La definición de las propuestas es una oportunidad perdida para excluir de los pagos directos a los especuladores de la tierra y a los llamados "agricultores de sofá". Más específicamente, el límite propuesto de 5.000 euros de pagos directos anuales por debajo del cual los agricultores están, de forma predeterminada, considerados agricultores en activo y están por tanto exentos de la condicionalidad, es contrario a la necesidad de legitimar el gasto de la PAC. Una gran parte de los beneficiarios podrán recibir hasta 5.000 euros anuales sin ningún tipo de compromisos. Dada la amplia diversidad de tipos de explotaciones agrícolas y agricultores, sería mejor dejar en manos de los Estados miembros individuales definir (claramente) qué es un agricultor en activo, de manera que asegure que por un lado los 'oportunistas' estarán excluidos y que por otro lado, todos los que entran en la definición de agricultor en activo cumplirán con las mismas reglas para proteger el medio ambiente y los recursos naturales.

• Pequeñas explotaciones: las medidas para pequeñas explotaciones propuestas en el Pilar I, no se consideran una política de pequeños agricultores, sino simplemente un intento de simplificar la PAC. En segundo lugar, una pequeña explotación no puede definirse únicamente por el número de hectáreas. Una explotación de dos hectáreas de hortalizas es muy diferente de una ganadería de dos hectáreas o de una granja de cultivo. En la actual propuesta algunos tipos de pequeñas granjas intensivas están excluidas de los pagos directos, mientras que son importantes para la seguridad alimentaria. Sería mejor introducir otra medida para clasificar los tipos de explotaciones. Lo que también ayudaría es permitir la agregación, lo que significa que un grupo de pequeños agricultores puedan ser elegibles, en conjunto, para los pagos directos.

• Presupuesto: Basándonos en la valoración positiva de la nueva Regulación RD, consideramos que claramente es una oportunidad perdida el mantener la relación entre el presupuesto del Pillar I y II, sin variaciones. Al mismo tiempo, queremos resaltar que un aumento en la proporción del presupuesto en favor de Pilar II implicará el aumento de la cofinanciación de los Estados miembros actualmente bajo dificultades económicas. A pesar de que tenemos que recordar que la cofinanciación de la política europea es la regla y no la excepción, y que el Pilar II proporciona al Estado miembro más grados de libertad para asignar presupuestos según la medida de las necesidades específicas de ciertas áreas, no obstante, recomendamos a la Comisión tener en cuenta la actual situación económica y financiera en relación a la cofinanciación, y permitir, en casos específicos, aplicar bajos porcentajes de cofinanciación o incluso derogación total de la cofinanciación.

3. QUÉ falta y debe ser añadido:

• Instrumentos fiscales: la actual crisis económica y financiera empujará a Europa hacia un sistema más federal. Tendría sentido en este contexto y como parte de nuestro Plan B propuesto, discutir pro-activamente a favor de nuevos instrumentos fiscales al nivel europeo, como un instrumento más para promover la producción ecológica agrícola y las dietas saludables. La introducción de impuestos u otros sistemas de cobro ha demostrado ser un instrumento eficaz generando costos de transacción relativamente bajos.

• Criterios: no hay criterios claros para evaluar y clasificar la sostenibilidad de las prácticas agrícolas. La línea de base, sin duda, debe ser una aplicación rigurosa del principio "el que contamina paga". También debemos rechazar cualquier pago a los agricultores u otros beneficiarios que no cumplan con las normas de la UE relativas a la protección del agua, el medio ambiente, los suelos y la naturaleza.

• Colectivos: debe haber un papel clave para los colectivos territoriales de agricultores considerando también las medidas verdes como parte del sistema de pago directo.

• Cadena de suministro de alimentos: en los últimos años ha aumentado la atención política sobre el creciente poder de las partes interesadas (especialmente la industria minorista, pero también la del procesamiento y el comercio) sobre la cadena de suministro de alimentos, junto con el empeoramiento de la posición de los agricultores a la hora de la distribución del valor añadido. Por consiguiente, para asegurar que los agricultores reciban su parte equitativa del valor añadido y para que otros interesados no abusen de su posición, se debe mantener un escrutinio exhaustivo y permanente en el nivel político y administrativo europeo.

• Integración del Pillar I con otros ámbitos (o dominios): para el Pilar II se han propuesto acciones concretas e innovadoras para alcanzar una mejor integración política. No ha sido así sin embargo, en el caso del Pilar I, para el que no se han hecho propuestas de integración con otros ámbitos políticos (Medio Ambiente, Consumo y Salud, Ciencia y Tecnología, Energía y Recursos Naturales, etc.).

• Consumidores: la falta de integración con otros dominios políticos de los pagos del Pilar I conlleva, entre otras consecuencias, a que faltan medidas para promover patrones de consumo más sostenibles y saludables.

• Innovación: hay que subrayar aquí que la innovación no se refiere únicamente a la innovación tecnológica. Hay que tener también en cuenta factores sociales y organizativos, como el capital social, clave para el éxito de la innovación. La innovación es también imprescindible para implantar nuevos enfoques para la provisión de bienes públicos en diversos niveles, como en el desarrollo rural en su conjunto, en el nivel territorial, en el ámbito de la cadena de suministro de alimentos y, asimismo en el ámbito de la política, administración, información y educación.

• Tecnología: se han alcanzado desarrollos muy importantes a nivel mundial en biotecnología (incluyendo OGM u “organismos genéticamente modificados”) y la nanotecnología, que tendrán un impacto enorme en la forma de desarrollar, producir y procesar los productos de consumo basados en materias primas agrícolas. Esto va a afectar en gran medida tanto a los productores como a los consumidores y planteará una y otra vez, preguntas a nivel ético, médico, social, económico y político. Actualmente, la Comisión carece de la valentía y la visión para poder desarrollar unas muy necesarias estrategias y políticas integrales y detalladas para hacer frente a estos acontecimientos. Pero está claro sin embargo que dejar estas decisiones a los Estados miembros individuales es la peor solución.

• Pérdida de Alimentos: en la actualidad hasta un 30% de todos los alimentos que se están produciendo y que siguen siendo útiles para el consumo seguro, se están perdiendo en algún lugar a lo largo de la cadena alimentaria. Se necesitan con urgencia esfuerzos colectivos, del productor al consumidor y en todos los niveles administrativos, para abordar esta cuestión. La Comisión y los Estados miembros deben llegar a un acuerdo con todas las partes interesadas para reducir estas pérdidas de alimentos por lo menos al 50% para el año 2020. Deben integrarse incentivos en todas las políticas pertinentes, entre ellas la PAC, para alentar a las partes interesadas y, si es necesario forzarlas a asumir la responsabilidad.

• Suelos: la fertilidad del suelo es la base de la agricultura sostenible y uno de los principales "ingresos de capital" para el futuro de nuestra provisión de alimentos, así como para la capacidad de secuestro del dióxido de carbono. En las últimas décadas la fertilidad del suelo en Europa está disminuyendo y aún más en otras partes del mundo. El cambio climático afectará aún más a la fertilidad del suelo de forma negativa. También sabemos que mejorar la fertilidad del suelo requiere un enfoque a largo plazo. Se necesitan por tanto medidas urgentes para estimular a los agricultores y otros propietarios de tierras a mejorar sus suelos. Proponemos, como parte del menú ecológico mencionado anteriormente, que la mejora de la fertilidad del suelo sea uno de los principales puntos de este menú. El objetivo de referencia a nivel europeo, debe ser que la fertilidad del suelo en general no se deteriore más. Además, hay que revisar de manera más crítica las importaciones de materias primas, como proteínas para alimentación animal y aceites vegetales para la bio-energía, desde el punto de vista de (pérdida) la fertilidad del suelo en el lugar de origen.

• Biodiversidad: lo que falta es el papel de las “partes interesadas no agricultores”, en el suministro y el mantenimiento de los bienes públicos. Especialmente los cazadores (más de 7 millones en Europa) juegan un papel importante en el manejo de especies silvestres y sus hábitats. Deberían considerarse como colectivos, idóneos para las medidas del Pilar II.

4. QUÉ no está claro y debe ser aclarado:

• Pagos directos: la relación entre el pago de base y el componente ecológico no parece clara. Si un agricultor no está cumpliendo con una de las medidas verdes propuestas, ¿va a perder sólo el componente ecológico, o también el pago básico?.

• El área de foco ecológico: esta nueva noción parece mal concebida. Si bien está claro que va a reducir la capacidad de producción, no está claro qué bienes públicos van a proveerse y en qué medida.

• La carga administrativa: no está claro si las medidas propuestas darán lugar a una reducción de la carga administrativa. La suma de todas las propuestas y el solapamiento entre algunas medidas de los Pilares I y II, sugieren que este no es el caso. Se necesita una evaluación a priori de las propuestas para hacer una valoración y, cuando sea necesario, formular alternativas para reducir la burocracia. Habiendo dicho esto, también queremos señalar que la reducción de la carga administrativa no debe ser un objetivo en sí mismo o tener prioridad sobre otros temas más importantes. En algunos casos, los agricultores y la sociedad en su conjunto tienen que aceptar que para garantizar una mejor prestación del gasto público basándose en indicadores claros, podría requerirse más documentación.

Anexo 1: explicación del sistema del menú verde:

El sistema de menú verde se basa en un enfoque de incentivos para mejorar continuamente la actuación sobre el medio ambiente y los bienes públicos como una alternativa a las propuestas verdes de medidas y esquemas agro-ambientales. Se basa en un sistema que ha estado en funcionamiento en el Reino Unido desde 2005. El sistema de menú verde podría ser dividido en varios ámbitos o dominios (gestión del agua, gestión del suelo, gestión de la energía, del dióxido de carbono, de los recursos minerales, de la biodiversidad, del control de plagas, etc.) Por cada dominio los agricultores pueden obtener un máximo de 100 puntos. Todos los agricultores tienen que respetar un cierto nivel mínimo para cada dominio. Esta línea de base puede poco a poco y paso a paso ser más alta, con ciertos intervalos de tiempo, dando a los agricultores la oportunidad de ajustar sus prácticas agrícolas para poder cumplir con las líneas de base nueva. Además, los agricultores pueden, en función de su situación específica, actitudes, habilidades y la tecnología disponible, optar por ir más allá de los requisitos básicos para dominios específicos y, al hacerlo recibirá un pago de la prima que corresponde al aumento de puntos de rendimiento. Las primas también se pueden dar a los agricultores que apliquen estas medidas durante un período de tiempo más largo en la misma zona y para los agricultores que trabajan juntos en colectivos territoriales. Este menú y el enfoque de los incentivos deben ir acompañados de programas de investigación e instalaciones adecuadas para apoyar a los agricultores en el desarrollo de mejores prácticas agro-ecológicas y mejorar continuamente sus rendimientos agro-ecológicos.