Le zone agricole svantaggiate: ieri, oggi, domani

Istituto Nazionale di Economia Agraria

Introduzione

Il regime delle zone agricole svantaggiate è oggi una componente rilevante delle politiche comunitarie per l’agricoltura e lo sviluppo rurale. Si consideri che, nel primo quinquennio di attuazione (2007-2011) del periodo di programmazione europea 2007-2013, la spesa erogata dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale per questa misura, a livello comunitario, ammonta a 8,5 miliardi di euro, circa il 21% del totale della spesa del Fondo (Storti, 2012).
L’individuazione del regime comunitario delle zone svantaggiate agricole (direttiva 75/268/Cee), avvenuta poco dopo l’avvio della politica agricola unitaria, aveva l’obiettivo di stemperare le disparità naturali esistenti tra le diverse regioni agricole dell’Unione attraverso l’istituzione di un regime particolare di aiuti (indennità compensative), destinato a incentivare le attività agricole e migliorare il reddito degli agricoltori. La finalità era quella di preservare tale attività a presidio del territorio e per fermare lo spopolamento, laddove un livello minimo di popolazione e la conservazione dell’ambiente naturale non sarebbero stati altrimenti assicurati.
Sulla base dei criteri fissati all’epoca, nella delimitazione di queste aree potevano essere ricomprese: (a) le zone montane caratterizzate da elevati costi dell’attività agricola a causa di condizioni climatiche difficili, dovute all’altitudine, che si traducono in un periodo vegetativo nettamente abbreviato e/o a causa dell’esistenza, nella maggior parte del territorio, di forti pendii che rendono impossibile o onerosa la meccanizzazione (zone di montagna); (b) le aree prevalentemente agricole, a bassa produttività, minacciate da spopolamento e nelle quali è necessario conservare l’ambiente naturale (altre zone svantaggiate o zone intermedie); (c) limitate zone caratterizzate da svantaggi specifici e nelle quali il mantenimento dell’attività agricola è necessario per la conservazione dell’ambiente naturale e la vocazione turistica o per motivi di protezione costiera (zone con svantaggi specifici).
I successivi regolamenti sul miglioramento dell'efficienza delle strutture agricole1, o sul sostegno allo sviluppo rurale, hanno mutuato tale definizione; tra le principali innovazioni, introdotta dalla riforma avviata con Agenda 2000, vi è la maggiore valenza ambientale attribuita a questa misura di sostegno prevedendo una condizionalità ambientale nella concessione dell’indennità (Cagliero R., Storti D., Trione S., 2005). Tuttavia l’impostazione compensativa e i relativi criteri di delimitazione non sono stati messi sostanzialmente in discussione per diversi decenni, anche se la zonizzazione delle aree svantaggiate ha subito nel corso degli anni un’evoluzione, molto differenziata nei diversi stati membri, frutto di processi successivi di revisione.
In Italia, all’avvio della passata programmazione, le zone svantaggiate rappresentavano il 61% della superficie territoriale nazionale, passando dal 39% della Puglia ad oltre il 90% della Basilicata e della Provincia autonoma di Bolzano e al 100% relativo alla Valle d’Aosta e alla Provincia autonoma di Trento. Nel complesso, la maggior parte delle zone svantaggiate, oltre il 70% della superficie delimitata, ripartita in 3.626 comuni, era costituita da zone montane. I comuni, parzialmente o totalmente delimitati, ricadenti nelle zone intermedie erano 1.002 e rappresentavano il 13,7% della superficie agricola nazionale. Le zone con svantaggi specifici interessavano solo 117 comuni.
Nel giugno 2003 un audit della Corte dei Conti europea sulle modalità di attuazione del regime delle zone svantaggiate e sulla sua efficacia rispetto agli obiettivi individuati, rappresenta la prima occasione sostanziale di ripensamento sul suo impianto complessivo. Più che sulla validità dell’approccio compensativo, il dibattito si è concentrato sulla qualità dell’attuazione e della valutazione del regime stesso e sulla definizione dei criteri di ammissibilità in sede di delimitazione delle aree.
Per quel che riguarda la gestione del regime, la Corte, nella sua attività di audit, basandosi su di un’indagine effettuata in un campione di Stati membri, individuava l’esigenza di migliorare l’efficacia dei controlli. Rilevava, inoltre, una difficoltà a ricostruire gli effetti complessivi del regime a livello comunitario, vuoi per l’inadeguatezza delle informazioni disponibili sui suoi impatti, vuoi per l’eterogeneità delle metodologie utilizzate per la loro valutazione, e la conseguente impossibilità a stabilire il sussistere di eventuali sovra-compensazioni degli svantaggi.
Riguardo alla classificazione delle zone svantaggiate, la corte dei Conti giudicava insufficienti gli elementi di valutazione sulla validità delle allora vigenti decisioni di classificazione, individuava nel ricorso a una molteplicità di indicatori e nella diversità delle soglie adottate dagli Stati membri il rischio di una disparità di trattamento tra i beneficiari del regime. Su questa base, raccomandava, quindi, un riesame completo e approfondito della classificazione vigente.

Il processo di revisione delle zone svantaggiate intermedie

La riforma della politica comunitaria 2007-2013 ha fatto propria l’esigenza di razionalizzazione evidenziata dalla Corte dei conti europea, prevedendo un rafforzamento degli obiettivi ambientali e di gestione del territorio dell’intervento e la necessità di pervenire, entro il 2010, ad una revisione dei criteri di classificazione per quel che concerne le sole zone svantaggiate intermedie. Si tratta di individuare quelle zone “caratterizzate da svantaggi naturali considerevoli, segnatamente scarsa produttività del suolo o condizioni climatiche avverse, e nelle quali il mantenimento dell'agricoltura estensiva è importante per la gestione del territorio” (Regolamento del Consiglio (CE) N. 1698/2005, art. 50,3).
Si consideri che, come evidenziato dalla cartina delle zone svantaggiate nei [link] 27 stati membri tali zone sono a livello comunitario le più rilevanti. All’avvio della programmazione precedente, in termini di superficie, le zone intermedie rappresentavano a livello comunitario2 la categoria prevalente, con il 60,7% sul totale della Sau svantaggiata, contro il 35,0% delle zone di montagna e il 4,3% della categoria “zone con svantaggi specifici”. Inoltre, nelle zone intermedie potevano ricadere, in base ai criteri storici, anche zone caratterizzate da spopolamento, individuate sulla base di indicatori socio-economici; tale aspetto risultava poco coerente rispetto alla nuova valenza più spiccatamente ambientale attribuita alla misura. In base al nuovo approccio diventano centrali per la delimitazione delle zone intermedie gli aspetti pedo-climatici.
Il processo che doveva portare alla revisione della zonizzazione si è avviato nel 2007 ma non è mai giunto a compimento, soprattutto per le forti e ovvie resistenze in molti Stati membri al mutamento di uno stato di fatto consolidato ormai da decenni.
La proposta di regolamento per la nuova fase di programmazione (2014-2020), ferma restando la definizione delle altre categorie di zone svantaggiate, si ritrova oggi a fissare le regole per il processo di revisione delle zone svantaggiate intermedie, rimasto di fatto incompiuto, forte dell’esperienza accumulata nell’attuale programmazione e con alcuni punti fermi rispetto alla strada da seguire. Sulla base del processo di confronto già avviato in questi ultimi anni a livello comunitario la proposta di regolamento prevede due fasi:

• individuazione delle zone caratterizzate da svantaggi naturali attraverso l’uso di otto parametri biofisici individuati in un apposito allegato al regolamento (bassa temperatura, siccità, eccessiva umidità del suolo, scarso drenaggio del suolo, problemi di tessitura e pietrosità, scarsa profondità radicale, proprietà chimiche del suolo mediocri, forte pendenza). In particolare una zona potrà essere considerata soggetta ad uno svantaggio naturale significativo quando almeno il 60% della superficie agricola rispetta i valori soglia individuati dalla normativa per almeno uno dei criteri. Il rispetto di tali condizioni andrà garantito in linea generale a livello di unità amministrativa locale (Lau2, corrispondente al comune in Italia). Le zone che risultino svantaggiate in base a criteri climatici e topografici (ossia bassa temperatura, stress termico e pendenza) sono escluse dal successivo processo di fine tuning in quanto soggette a specifici handicap naturali non superabili con la tecnologia o con l’adozione di specifici sistemi di produzione;
• messa a punto della delimitazione attraverso un processo di fine tuning. In questa fase, basandosi su criteri oggettivi, andranno escluse quelle aree in cui lo svantaggio naturale, evidenziato dai parametri biofisici, sia stato superato grazie ad un investimento (ad esempio in presenza di investimenti per l’irrigazione il vincolo della siccità non sussiste) o in cui il tipo di attività economica intrapresa, con l’adozione di metodi e sistemi di produzione in grado di compensare le perdite di reddito e i costi aggiuntivi derivanti dai vincoli all’esercizio dell’attività agricola nell’area interessata, abbia consentito il raggiungimento di una produttività agricola comparabile rispetto alla media nazionale. La Commissione europea propone come indicatori di fine tuning (European Commission, 2012) la presenza di investimenti (ossia la presenza di irrigazione, di drenaggio artificiale e di serre) e una serie di indicatori economici (standard output, resa media della coltura prevalente, densità di bestiame, densità degli alberi).

Inizialmente si prevedeva l’entrata in vigore della nuova classificazione a partire da gennaio 2014. Allo stato attuale le proposte di regolamento danno agli Stati membri la possibilità di provvedere alla revisione della delimitazione con una tempistica flessibile e successiva all’avvio della programmazione 2014-2020.
Ad ogni modo a livello comunitario non si parte da zero: la metodologia e i criteri proposti sono già stati oggetto di confronto con gli Stati membri che li hanno utilizzati per realizzare le simulazioni sulla cui base è stata elaborata la proposta legislativa per la prossima fase.
In Italia il Mipaaf ha coordinato le simulazioni, finalizzate a verificare la fattibilità di una nuova delimitazione delle zone intermedie basata su criteri pedoclimatici, avvalendosi della collaborazione di Inea e Sin (Sistema informativo nazionale per lo sviluppo dell’agricoltura), società partecipata da Agea (Agenzia per le erogazioni in agricoltura). Il Sin ha curato la fase di individuazione delle zone caratterizzate da svantaggi naturali attraverso l’uso di parametri biofisici. L’Inea ha messo a punto una proposta per quel che concerne il processo di fine tuning che utilizza due diversi indicatori di risultato economico (margine lordo e standard output) coerenti rispetto alle indicazioni metodologiche della Commissione.
Il lavoro svolto fino ad oggi ha prodotto significativi risultati, evidenziando, inoltre, alcuni punti critici. Tra i principali risultati ottenuti vi è la messa a sistema delle informazioni disponibili per il calcolo degli indicatori biofisici da utilizzare nella delimitazione delle aree a livello comunale. Tale attività ha riguardato: (a) i dati meteorologici giornalieri (1978-2008) della Rete agrometeorologica nazionale, della rete del Servizio meteorologico dell’aeronautica militare e degli osservatori della rete del Cra.Cma che confluiscono nella Banca dati agrometeorologica nazionale del Sistema informativo agricolo nazionale (Sian); (b) i dati pedologici della Banca-dati suolo del Centro di ricerca per l’agro-biologia e la pedologia (Cra-Abp); (c) i dati altimetrici del sistema territoriale del Gis-Sian; (d) i dati di uso-suolo messi a disposizione dal Programma statistico Agrit, messo a punto dal Mipaaf, che sono stati utilizzati per delimitare le zone geografiche a principale vocazione agronomica all’interno dei comuni. Agrit realizza previsioni di superficie e di rese delle principali colture agrarie italiane. Un monitoraggio articolato, che combina i dati provenienti dalla rilevazione diretta in campo con quelli ottenuti dalle immagini telerilevate.
Sul fronte delle criticità va segnalato che il riferimento al livello comunale implica una difficoltà nel reperimento di dati economici di dettaglio e conseguentemente nella misurazione delle condizioni locali di produttività dell’agricoltura, in presenza di vincoli naturali.
La proposta Inea (Cardillo C., Scardera A., Trisorio A., 2013) affronta questa criticità combinando, per la stima degli indicatori economici a livello comunale, i dati Rica con quelli censuari; le informazioni contenute nella banca dati Rica sono state utilizzate per calcolare i valori medi regionali per coltura e attività degli indici considerati, da applicare poi ai dati comunali su superfici coltivate e attività aziendali agricole disponibili dal Censimento Istat 2010.

Conclusioni

Il ricorso a criteri di classificazione del territorio adeguati rispetto agli obiettivi che ci si pone consente una lettura efficace dei fenomeni rilevanti ai fini dell’impostazione dell’azione pubblica. In quest’ottica è auspicabile il consolidamento della nuova delimitazione delle zone svantaggiate attraverso il completamento del processo di revisione in corso, perché chiarisce la valenza ambientale del regime focalizzando l’attenzione sull’esistenza di vincoli naturali all’esercizio di attività agricole.
Tuttavia, un altro problema centrale, a lungo trascurato, da affrontare in relazione al regime a favore delle zone svantaggiate riguarda la sua rispondenza ai fabbisogni delle aree rurali negli attuali contesti evolutivi, la validità dell’approccio compensativo rispetto all’obiettivo di mantenere una comunità rurale vitale e la sua efficacia nel garantire la finalità di conservazione dell’ambiente naturale ed un livello equo di compensazione (Seroglia G., Trione S., 2002).
Va subito chiarito che la validità di un approccio compensativo rimane limitata come strumento di politica di sviluppo, se non considerato in maniera integrata rispetto all’insieme di interventi che possono incidere sul territorio. In particolare nel caso delle zone montane, come per le altre aree rurali, è necessario un approccio territoriale di politica rurale, che si basi su un’adeguata differenziazione del supporto offerto in relazione alle tipologie di aree, sulla concentrazione degli aiuti nelle aree più bisognose, su di una crescente attenzione alle necessità della popolazione locale mutuata attraverso un approccio basato sul partenariato e la sussidiarietà.
Sul piano delle politiche tutto ciò si traduce nella necessità di un approccio che garantisca la coerenza tra i diversi interventi che possono impattare sul territorio (si pensi agli aspetti infrastrutturali, ai servizi e alle reti di trasporto), che valorizzi tutte le risorse, non solo economiche ma anche quelle naturali e ambientali, esistenti a livello locale e che agisca necessariamente anche su aspetti istituzionali e di governance.
In quest’ottica, la possibilità, introdotta dalla proposta di riforma delle politiche comunitarie per la fase 2014-2020, di prevedere un sottoprogramma tematico aree montane, indirizzato alle zone svantaggiate di montagna, rappresenta un importante elemento di rottura rispetto al passato consentendo un approccio strategico alle problematiche di queste aree.
Ulteriore opportunità per le aree montane può derivare dalla declinazione di una strategia nazionale per le aree interne, divenute una priorità territoriale sia della futura politica nazionale che di quella comunitaria.
Nel Settembre 2012, infatti, il Ministero per lo sviluppo economico ha lanciato il Comitato tecnico aree interne con l’obiettivo generale di promuovere una strategia paese e delle azioni chiave per le aree interne (Comitato tecnico aree interne, 2013) integrandone successivamente gli obiettivi nell’ambito del contratto di partenariato, che dovrà definire gli orientamenti rilevanti per i programmi operativi previsti dalle prossime politiche di coesione e di sviluppo rurale.
Le aree interne si identificano concettualmente con quelle aree del nostro paese che hanno subito, a partire dal secondo dopoguerra, “una forte decrescita economica e demografica e una consistente riduzione del grado di utilizzo del capitale territoriale” (Comitato tecnico aree interne, 2013, pag.9), largamente ricadenti in territori montani (47%). La relativa mappatura offre una lettura dei fenomeni rilevanti ai fini dell’impostazione dell’azione pubblica per lo sviluppo armonico delle diverse aree del nostro paese, comprese quelle montane, che è coerente con l’opportunità di creare una sinergia tra l’azione dei diversi fondi.
La definizione di priorità specifiche per le aree montane potrebbe essere una delle modalità principali attraverso cui la politica di sviluppo rurale contribuirà all’attuazione della Strategia nazionale per le aree interne.

Riferimenti bibliografici

• Cagliero R., Storti D., Trione S. (2005), Il regime comunitario delle zone svantaggiate agricole: stato dell’arte e esigenze di revisione in Mantino, Monteleone, Storti (a cura), Le politiche comunitarie per lo sviluppo rurale. Un bilancio di metà percorso, Rapporto 2003-2004, pp. 175-189, Inea Roma

• Cardillo C., Scardera A., Trisorio A. (2013), Individuazione delle zone soggette a vincoli naturali: il processo di “fine tuning”, poster scientifico presentato nel corso dell’Undicesima conferenza Nazionale di Statistica, Roma, 20-21 febbraio 2013 [link]

• Comitato Tecnico Aree Interne (2013), Le Aree interne dell’Italia: una strategia di sviluppo, documento di orientamento strategico, Mise, dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica

• Corte dei Conti Europea (2003), Relazione speciale n. 4/2003 sullo sviluppo rurale: il sostegno alle zone svantaggiate, Guce C 151 del 27 giugno 2003 [pdf]

• European Commission (2012), Fine Tuning in areas with significant natural constraints, Discussion paper, Expert group meeting 4/9/2012

• Seroglia G., Trione S. (2002), L’equo indennizzo alle imprese agricole nelle zone montane e svantaggiate. Il caso della Valle d’Aosta, Inea, Analisi Regionali, Roma, pagg. 64

• Storti (2012), La politica comunitaria. Il secondo pilastro in Annuario dell’Agricoltura Italiana 2011, Volume LXV, pp. 201-210, Inea, Roma.

• 1. Regolamento (CE) n. 950/97 del Consiglio del 20 maggio 1997 (GU L 142 del 2.6.1997).
• 2. Fonte: Documento Star n. VI/7675/98.