La Pac dopo il 2013 – Il punto di vista del Copa-Cogeca

Introduzione

Al momento della stesura del presente articolo, il contenuto della futura politica agricola comune (Pac) è già stato ampiamente discusso e commentato, anche in questa rivista (Bartolini, 2013 e Pupo D’Andrea, 2013). Di conseguenza, l'obiettivo di questo contributo non è analizzare l'accordo politico raggiunto tra le tre istituzioni dell'Unione europea (UE), bensì presentare il punto di vista del Copa-Cogeca, l'organizzazione che rappresenta gli agricoltori europei e le loro cooperative.

Il processo negoziale relativo alla nuova Pac

Prima di entrare nel vivo dell'argomento, è opportuno ricordare tre fattori principali che hanno modellato in modo significativo l’aspetto finale della nuova Pac.
In primo luogo, la Pac è stata riformata nel contesto di una grave crisi economica e di vincoli di bilancio esistenti in tutta l'UE. In effetti, alcune novità della Pac, per esempio la convergenza dei pagamenti diretti e l'inverdimento, sono state introdotte al fine di legittimare il denaro dei contribuenti e assicurare il bilancio europeo assegnato all'agricoltura (Cioloş, 2012). Nonostante tali sforzi, da qui al 2020 gli agricoltori europei subiranno una diminuzione dei pagamenti diretti in termini reali del 15%.
In considerazione della necessità di giustificare un bilancio europeo solido per la Pac, la Commissione ha associato al processo di consultazione un'ampia rappresentanza di stakeholder, a prescindere dal fatto che lavorino o meno nel settore agricolo. Questo ha orientato le discussioni in maniera tale che le priorità economiche definite nella comunicazione della Commissione (Commissione europea, 2010), ovvero la competitività, la crescita e la produttività dell'agricoltura europea, non sono pienamente rispecchiate nei testi legislativi finali.
In terzo luogo, la riforma è stata avviata nel quadro di una nuova realtà istituzionale introdotta dal trattato di Lisbona: per la prima volta il Parlamento europeo (PE) è stato co-legislatore nelle questioni agricole. Gli eurodeputati sono riusciti a gestire un numero record di emendamenti, quasi 8.000, alle quattro relazioni sulla riforma della Pac e, a parere del Copa-Cogeca, hanno considerevolmente migliorato le proposte legislative inizialmente elaborate dalla Commissione (Commissione europea, 2011).

Posizione del Copa-Cogeca sulla futura Pac

Quando tre anni fa fu ufficialmente lanciato il dibattito su come riformare la Pac, il Copa-Cogeca individuò alcune nuove sfide globali che hanno e avranno un'incidenza sull'agricoltura europea a lungo termine e che rischiano di mettere a repentaglio i benefici da essa forniti (Copa-Cogeca, 2011).
Sul piano mondiale, si stima che la produzione agricola dovrà aumentare del 60% nel 2050 rispetto ai livelli del 2005/07 per nutrire una popolazione più numerosa e più ricca. Ciò perché si prevede che nel 2050 il pianeta conterà 9,15 miliardi di abitanti e che i modelli alimentari si orienteranno verso una dieta a base di proteine di qualità più elevata. Inoltre, in futuro si registrerà un incremento della domanda non alimentare come le fibre, i combustibili e la bioeconomia (Fao, 2012).
Questa domanda crescente andrà soddisfatta nonostante le più forti pressioni esercitate sull’offerta: risorse naturali che sono limitate e si deteriorano, il cambiamento climatico che provoca eventi meteorologici estremi più frequenti e nuove minacce per la salute degli animali e delle piante.
Per assicurare che la nuova Pac sia in linea con lo scenario mondiale appena descritto, il suo principale obiettivo deve essere mantenere una produzione agricola efficiente nell'UE, che si adatti al cambiamento climatico e ne attenui gli effetti.
A queste sfide mondiali se ne aggiungono altre per gli agricoltori europei e per le loro cooperative.
Gli agricoltori sono prima di tutto imprenditori e vorrebbero poter ricavare la maggior parte del loro reddito dal mercato. Purtroppo, nell'UE la realtà è tutt'altra: i redditi degli agricoltori sono in media inferiori alla metà di quanto percepito da un salariato nell'economia in generale e i due terzi di tali redditi sono composti da pagamenti corrisposti nel quadro della Pac. Non si tratta di uno scenario molto allettante per le giovani generazioni o per i nuovi entranti desiderosi di insediarsi nel settore agricolo. L'agricoltura è e dovrebbe essere considerata un settore economico che deve svolgere il proprio ruolo rispondendo alla crescita e alla creazione di posti di lavoro, di cui in Europa c’è tanto bisogno, specialmente nelle zone rurali.
In aggiunta, gli agricoltori europei sono strozzati a monte, da prezzi dei fattori di produzione che aumentano più rapidamente dei prezzi dei prodotti agricoli, e anche a valle, dove quasi 12 milioni di agricoltori devono far fronte a un ristretto numero di trasformatori e distributori.
Infine, gli agricoltori europei subiscono disparità di condizioni rispetto alle importazioni, sia in termini di costi di produzione - per esempio, i prezzi dell'energia in Europa sono fra i più elevati nel mondo e continuano ad aumentare - sia in termini di norme regolamentari in materia di sicurezza alimentare, benessere degli animali e rispetto dell’ambiente.

Valutazione del Copa-Cogeca sulla futura Pac

La domanda è: “La nuova Pac è adeguata a dette sfide?” Il fatto di limitare il sostegno all’“agricoltore attivo” permetterà di evitare in futuro la concessione di pagamenti diretti a beneficiari che hanno poco o niente a che vedere con l'agricoltura. Tale novità può contribuire al mantenimento della produzione nell'UE e si tratta di una buona notizia. Altre disposizioni contrastano però con tale obiettivo. È il caso della riduzione obbligatoria (ed eventualmente del capping) dei pagamenti superiori a 150.000 euro, la quale penalizzerà le aziende più produttive che hanno compiuto sforzi per accrescere le loro dimensioni e beneficiare delle economie di scala.
Il nuovo regolamento relativo ai pagamenti diretti offrirà la possibilità agli Stati membri di orientare maggiormente il sostegno del primo pilastro verso le esigenze dei settori e delle regioni e di prendere in considerazione le specificità nazionali. Sebbene i principi che disciplinano il primo pilastro restino comuni, l'attuazione di sette regimi di sostegno di natura diversa (pagamenti obbligatori o volontari) e dei vari tassi di finanziamento, come pure delle eventuali deroghe disponibili, può variare considerevolmente e portare quindi a distorsioni della concorrenza che compromettono il mercato unico (Figura 1).

Figura 1 - Flessibilità nel processo decisionale nazionale: possibile attuazione dei nuovi regimi di sostegno da parte di uno Stato membro, quota del massimale nazionale

Fonte: elaborazione del Copa-Cogeca sulla base del regolamento relativo ai pagamenti diretti

Il Copa-Cogeca ha sempre considerato il greening un nuovo elemento costoso e burocratico della Pac, che mette a repentaglio il potenziale di produzione senza apportare effettivi benefici ambientali (Copa-Cogeca, 2012). La possibilità concessa agli Stati membri di riconoscere pratiche equivalenti dovrebbe almeno garantire una certa semplificazione per gli agricoltori, i quali sono già impegnati in misure agro-climatico-ambientali nel quadro del secondo pilastro o in sistemi di certificazione.
Il Copa-Cogeca è critico anche relativamente ai risultati ottenuti per ridurre la dipendenza degli agricoltori dal sostegno pubblico e per aumentare i ricavi provenienti dal mercato. A causa della convergenza, nei prossimi cinque anni gli agricoltori subiranno in alcuni casi un calo dei pagamenti diretti del 30%, a meno che gli Stati membri non decidano di limitare tali perdite. Tuttavia, la diminuzione del sostegno diretto non sarà compensata da misure volte a migliorare i ricavi che gli agricoltori ottengono dal mercato, in quanto nella futura Pac non ci sono sufficienti incentivi per potenziare la produttività e la competitività.
La possibilità per gli Stati membri di riconoscere organizzazioni di produttori e organizzazioni interprofessionali in tutti i settori, offerta dalla nuova Organizzazione Comune di Mercato (Ocm) unica, può contribuire a consolidare la posizione degli agricoltori e delle cooperative agricole nella filiera alimentare e a ottenere un maggiore potere contrattuale, ma sono necessarie azioni aggiuntive, per esempio in termini di maggiore coerenza con la politica della concorrenza.
Al posto di una serie limitata di misure obbligatorie verdi, che portano a un ritiro di terreni dalla produzione e impediscono agli agricoltori di rispondere ai segnali del mercato, gli agricoltori e le cooperative agricole d'Europa insistono sulla necessità di disporre di misure intese a incoraggiare la “crescita verde” nel secondo pilastro, il che significa integrare la protezione ambientale e il processo di produzione in una maniera che migliori o almeno mantenga la capacità di produzione, contribuendo nel contempo a un uso efficiente e produttivo delle risorse naturali (Copa-Cogeca, 2012).
Per promuovere questo approccio, è indispensabile una collaborazione tra la ricerca, i servizi di consulenza e la comunità agricola, come indicato nella figura 2.

Figura 2 - Assicurare il funzionamento della “crescita verde”

Fonte: elaborazione del Copa-Cogeca

La ricerca e l'innovazione, sostenute da finanziamenti sufficienti e mirati, dovrebbero migliorare le condizioni per orientarsi verso un uso più efficiente dell'acqua, dei fertilizzanti e degli altri fattori di produzione, tenendo conto in particolare delle esigenze degli operatori.
Oltre a una solida agenda in materia di ricerca, va agevolato il trasferimento di conoscenze per incoraggiare lo sviluppo e l'applicazione di soluzioni innovative. I consulenti hanno un ruolo chiave da svolgere e possono beneficiare di una rete europea di dimostrazioni nelle aziende.
Poi sono necessari investimenti per l'applicazione di idee innovative a livello aziendale. La stabilità di mercato ma anche il sostegno da parte della Pac sono essenziali per creare le condizioni di base. L'adozione di nuove tecnologie, unitamente ai cambiamenti nelle pratiche di gestione, aiuterà gli agricoltori a rispettare le prescrizioni a carattere ambientale, pur rimanendo competitivi.
La creazione di questo circolo virtuoso permetterebbe al settore agricolo di ottenere una crescita verde, la quale consentirebbe un aumento della redditività, nonché un miglioramento dell'efficienza nell'uso delle risorse, la cattura del carbonio e la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra. La crescita verde può essere considerata la vera forza motrice di un'agricoltura europea sostenibile e multifunzionale, ed è deplorevole che non sia stata introdotta alcuna misura specifica per promuoverla nel quadro del secondo pilastro della Pac dopo il 2013.
Tuttavia, i fondi stanziati per la ricerca agricola nell'ambito di Orizzonte 2020 sono stati raddoppiati. Inoltre, gli Stati membri potranno trarre vantaggio dalla maggiore flessibilità offerta dalla nuova politica di sviluppo rurale, per esempio attraverso le misure per l’innovazione quali il "trasferimento di conoscenze", la "cooperazione" e gli "investimenti in immobilizzazioni materiali" o ancora le misure rafforzate per fornire servizi di consulenza agraria.
Infine, ogni riforma politica è un'opportunità di semplificazione e di riduzione degli oneri burocratici, non soltanto per le amministrazioni nazionali ma anche per gli agricoltori. È palese che le nuove norme concernenti il greening, la definizione di “agricoltore attivo”, la struttura del primo pilastro, ecc. renderanno il sistema meno trasparente per l'opinione pubblica e molto più pesante per gli agricoltori e i per i governi.

Osservazioni conclusive

Negli ultimi tre anni, il Copa-Cogeca ha svolto un ruolo attivo nel processo decisionale e ha contribuito a una Pac per il dopo 2013 molto più efficace di quella inizialmente concepita dalla Commissione, in quanto prende maggiormente in considerazione i problemi reali incontrati dagli agricoltori e dalle cooperative agricole. È stata la prima riforma a dover rispondere alle esigenze di 28 Stati membri e alle richieste del Parlamento europeo. Sappiamo quanti sforzi siano stati realizzati per pervenire a un compromesso equilibrato! Pertanto, sebbene il Copa-Cogeca non sia totalmente soddisfatto dell'accordo, plaude al conseguimento, nel mese di giugno 2013, di un accordo che fornisce un quadro giuridico chiaro per la produzione agricola e per i piani di investimento futuri.
Il processo di riforma non è però completamente concluso. Gli Stati membri stanno valutando le opzioni per l'attuazione della nuova Pac, il che ha già dato luogo ad accesi dibattiti su scala nazionale. Gli Stati membri dovranno fare buon uso della flessibilità a loro disposizione e assicurarsi che il settore agricolo resti unito in ciascun paese e fra i paesi. Solo una vera e propria politica comune e il buon funzionamento del mercato unico permetteranno infatti all'agricoltura europea di far fronte in futuro alle sfide mondiali.

Riferimenti bibliografici

• Bartolini R. (2013), “La riforma della Pac 2014-2020 si presenta all’insegna dei giovani”, Agriregionieuropa, Anno 9, Numero 34

• Cioloş D. (2012), Strengthening rural areas and agricultural sectors to boost growth, competitiveness and sustainability of EU farms, discorso in occasione del congresso organizzato dal Copa-Cogeca

• Commissione europea (2010), Comunicazione della Commissione. La Pac verso il 2020: rispondere alle future sfide dell'alimentazione, delle risorse naturali e del territorio [pdf]

• Commissione europea (2011), Proposte giuridiche relative alla politica agricola comune dopo il 2013, [link]

• Copa-Cogeca (2011), Presa di posizione sul futuro della Pac dopo il 2013 [pdf]

• Copa-Cogeca (2012), Il futuro della Pac dopo il 2013 - Proposte del Copa-Cogeca relative all'inverdimento e alla crescita verde [pdf]

• Copa-Cogeca (2012), La politica agricola comune dopo il 2013 - Reazione preliminare degli agricoltori e delle cooperative agricole dell'UE alle proposte legislative della Commissione [pdf]

• Fao (2012), World agriculture towards 2030/2050: The 2012 Revision [pdf]

• Pupo D’Andrea M. R. (2013), “Finestra sulla Pac”, Agriregionieuropa, agosto 2013