Introduzione
La politica agricola americana si potrebbe definire la politica del “ping-pong”, usando un’espressione tratta da una nota della Commissione Europea (EU, 2005), passando da periodi di assenza di sostegno ad altri in cui prezzi e redditi agricoli sono fortemente sostenuti. L’ultimo ‘Farm Bill’, emanato dal Congresso nel 2002, ha rovesciato nuovamente la direzione della politica agraria, iniziando una nuova fase di sostegno dei prezzi pari a quella attuata negli anni trenta durante la recessione americana. La legislazione agraria americana scadrà nel 2007. Il Congresso del governo americano dovrà decidere se tornare indietro al primo atto di politica agraria del 1933 o, cosa più probabile, approvare un nuovo atto legislativo agrario (detto ‘Farm Bill Act’) che influenzerà il futuro della politica agraria americana. Ma quanto è cambiato il settore agricolo americano dagli anni trenta della recessione ad oggi? Continuerà a seguire una linea di pagamenti di sussidio alle imprese agricole anche in futuro? Per rispondere a queste domande guarderemo al capitolo del Rapporto Economico del Presidente degli Stati Uniti del 2006 relativo al settore agricolo.
Uno scorcio sulla politica agraria americana: il Capitolo otto del Rapporto Economico del Presidente degli Stati Uniti d’America del 2006
Il 13 Febbraio 2006 il “Consiglio degli economisti” della Casa Bianca (il CEA: “Council of Economic Advisers”) ha pubblicato il Rapporto Economico del Presidente (ERP). Il capitolo otto riguarda il settore agricolo e pone le basi per il “Farm Bill Act” del 2007. Il rapporto presenta un’analisi dei livelli attuali di sostegno. Nel 2005 sono stati spesi 20 miliardi di dollari (circa 16 miliardi di euro) in pagamenti a favore del settore agricolo. Una somma che corrisponde a circa il 6 percento del deficit di bilancio federale del 2005. La domanda principale cui il rapporto cerca di rispondere è se tali sussidi siano necessari per sostenere l’attuale settore agricolo statunitense. La risposta fornita è negativa e tale conclusione viene argomentata sulla base di varie considerazioni. In primo luogo viene confrontata la situazione socio-economica degli anni trenta con quella dei nostri giorni.
Dal 1933 ad oggi le condizioni economiche delle imprese agricole sono cambiate di molto. Gli anni venti e trenta sono stati gli anni della depressione. I programmi di sussidio alle imprese agricole erano stati utilizzati al fine di sostenere i prezzi e i redditi dei produttori agricoli. In quegli anni un quarto della popolazione americana era occupato nel settore agricolo generando l’8% del PIL. Nel 2000 l’1% della popolazione lavorava in imprese agricole, producendo soltanto l’1% del PIL. L’impresa media di oggi che riceve i sussidi non è più povera come in passato. Nel 2004 le imprese agricole hanno guadagnato il 35% in più del reddito medio di una famiglia americana. Il reddito delle famiglie agricole dipende sempre più da fonti extra-aziendali e la sua composizione varia da impresa a impresa. Per esempio, le imprese agricole residenziali guadagnano più della famiglia americana media anche se il reddito da fonti agricole è negativo, perché godono di redditi da altre fonti. Il reddito delle imprese intermedie è composto da una componente agricola positiva, ma gran parte del reddito proviene da attività non-agricole. Le imprese commerciali, invece, hanno un reddito tre volte superiore al reddito familiare medio del paese e deriva per lo più da attività agricole. Infine, oggi i mercati sono meno vulnerabili ai cambiamenti di prezzo dei prodotti agricoli e la produttività del settore agricolo è aumentata.
Il rapporto evidenzia anche che l’attuale distribuzione dei pagamenti governativi non è uniforme. Il sostegno ricevuto dipende dalla dimensione dell’impresa, da dove è localizzata e da cosa produce. La maggior parte delle imprese è di piccola dimensione (1.373.956 piccole imprese su un totale di 2.060.822, Tab. 8.2, pag. 177, ERP). Ma sono le imprese intermedie e grandi (commerciali) che nel 2003 hanno ricevuto più della metà dei pagamenti pubblici erogati, sebbene costituiscano solo il 15.5% delle imprese che ricevono sussidi (pag. 179, ERP). Inoltre, le imprese che producono cotone e riso sono quelle che nel 2003 hanno ricevuto il livello più alto di sussidi, mentre quelle specializzate in carni, ortaggi e frutta non ricevono nessun pagamento (pag. 180, ERP).
Ampio risalto viene dato alle distorsioni derivanti dall’intervento pubblico, in particolare alla sovrapproduzione. Tra le varie forme di pagamento le più distorsive sono i pagamenti diretti fissi (fixed direct payments, FDPs), basati sulla produzione storica; seguono i pagamenti anti-ciclici (countercyclical payments, CCPs), anche questi basati sulla produzione storica ma il cui ammontare per unità di superficie varia al cambiare dei prezzi correnti di mercato; i meno distorsivi, infine, sono i pagamenti alle aziende legati ai “prestiti” concessi [in realtà non si tratta di prestiti veri e propri, nel senso che il settore anticipa i ricavi minimi garantiti e le aziende dovranno restituire le somme soltanto se i prezzi di mercato dovessero essere, ex post, più bassi di quelli minimi garantiti] (marketing loan benefits, MLBs) calcolati considerando la produzione e i prezzi correnti. Questi pagamenti portano ad un’inefficiente allocazione delle risorse. Producono sovrapproduzione, mandano agli agricoltori segnali sui prezzi di mercato diversi da quelli che riceverebbero in assenza di interventi governativi e danneggiano i paesi che beneficerebbero da un aumento delle loro esportazioni verso gli USA. Per esempio, a livello di commercio internazionale, la tariffa sulle importazioni di zucchero fa sì che il prezzo dello zucchero negli USA sia il doppio del prezzo mondiale (pag. 182, ERP).
Il suggerimento dato dal rapporto è di eliminare queste distorsioni affinché l’agricoltura statunitense continui ad essere competitiva. Se, per esempio, gli strumenti distorsivi venissero eliminati, le esportazioni agricole degli USA aumenterebbero del 12% (pag. 186, ERP). Ma questo risultato sarebbe raggiunto con qualche costo. Ad esempio, se da una parte il consumatore beneficerebbe dal decrescere nel prezzo dello zucchero, grazie ad un aumento nella competitizione tra importatori, dall’altra parte soffrirebbe di un aumento nei prezzi, causato dalla diminuzione della produzione a seguito della eliminazione del sostegno.
Il rapporto passa quindi in rassegna gli strumenti alternativi che possono essere utilizzati per sostenere il settore agricolo. Lo strumento ideale è descritto come quello che interferisce il meno possibile con le forze di mercato, ma consente il raggiungimento degli obiettivi di politica agraria desiderati. Questi strumenti sulla base delle regole che sono state definite con l’accordo alla conclusione dell’Uruguay round del WTO sono contenuti nella cosiddetta ‘scatola verde’ (green box). In questa scatola troviamo, per esempio, i pagamenti disaccoppiati (lump-sum) che non dipendono dai prezzi dei beni agricoli o dalla produzione (corrente e futura), e i programmi agro-ambientali. Per esempio i pagamenti ricevuti dagli agricoltori che adottano pratiche agricole rispettose dell’ambiente o che mettono a riposo la terra per la conservazione del suolo (Conservation Reserve Program, CRP).
Considerazioni conclusive
Alla luce di questi fatti, sembra logico aspettarsi che nel Farm Bill Act del 2007 la politica agraria americana dovrebbe essere molto meno generosa verso gli agricoltori che non negli anni più recenti. Due sono le motivazioni principali che possono essere tratte dal Capitolo otto dell’ERP: primo, che c’è una distribuzione ineguale dei sussidi, che favorisce le grandi imprese commerciali; secondo, che l’agricoltura può essere sostenuta con strumenti meno distorsivi dei sussidi attuali, quali pagamenti disaccoppiati o pagamenti erogati in cambio di comportamenti che determinano effetti agro-ambientali positivi.
Oltre che dalle considerazioni circa la necessità di eliminare le distorsioni del sostegno attuale, la revisione dell’intervento sull’agricoltura sarà influenzata anche da considerazioni di ordine politico (più di un terzo del Senato ha interessi nel settore agricolo, EU, 2005). Le decisioni dipenderanno inoltre dalle condizioni economiche del settore agricolo quando l’atto sarà scritto (Thompson, 2005).
Un aspetto rilevante, tralasciato dall’ERP ma considerato dalla Commissione Europea, la quale dal 1992 ha iniziato una delle sue maggiori riforme, al fine di riavvicinare i prezzi interni ai prezzi di mercato mondiali, è legato alle politiche per lo sviluppo delle aree rurali (EU, 2005). Agenda 2000 prima e la riforma della PAC del 2003 poi, per esempio, richiedono ai membri dell’UE, attraverso il meccanismo della ‘modulazione’, di ridurre i pagamenti alle grandi imprese e di allocare l’ammontare risparmiato in un fondo per programmi di sviluppo rurale.
Infine sembra utile sottolineare che entrambe le politiche agrarie, quella statunitense e quella europea, non sembrano considerare gli effetti dell’eliminazione dei prezzi di sostegno sul mercato del lavoro. E’ noto che, se gli agricoltori sono avversi al rischio, una maggiore variabilità nel reddito agricolo fa diminuire la produzione e, di conseguenza, fa aumentare la loro offerta di lavoro sul mercato (Mishra e Goodwin, 1997). Quindi, se sostituendo i prezzi di sostegno (elevati prezzi minimi garantiti) con pagamenti diretti i redditi agricoli diventano più volatili, dobbiamo aspettarci un aumento dell’offerta di lavoro extra-aziendale da parte degli agricoltori e dei loro familiari avversi al rischio.
Riferimenti bibliografici
- Council of Economic Advisers (2006): The Economic Report of the President, The White House, [link].
- Mishra A. K. e Goodwin B. K. (1997), “Farm income variability and the supply of off-farm labor,” American Journal of Agricultural Economics, n. 79, pp. 880-887.
- Thompson R. L. (2005), “Essentials for the 2007 farm bill in a global context,” Trade Policy Analyses, n. 7(6). [pdf]
Approfondimenti