Parole chiave per il nuovo governo del sistema agricolo-alimentare in Italia

Dopo le elezioni del 9 e 10 aprile, l’Italia ha un nuovo Governo e un nuovo Ministro delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali. L’occasione del cambiamento del quadro politico e delle responsabilità di governo offre lo spunto per una riflessione sulla strategia in questo delicato settore. Agriregionieuropa vuole offrire un contributo alla discussione sul futuro e sulle politiche per l’agricoltura, l’agro-alimentare e lo sviluppo rurale in Italia. Lo fa indicando alcune priorità sotto forma di parole chiave.

Strategia

L’agricoltura sta attraversando una fase cruciale: i cambiamenti riguardano sia il mercato che le politiche. Il mercato presenta nuove opportunità, ma anche accresciuta competizione a livello internazionale ed interno; nella distribuzione alimentare sono entrati forti competitori di altri paesi e nella trasformazione non è ancora superata la crisi che ha coinvolto alcune grandi imprese. Sul fronte delle politiche, la riforma Fischler ha avviato una fase di cambiamenti sostanziali che prevedibilmente avrà ulteriori sviluppi con la nuova politica di sviluppo rurale e la prevista revisione del 2008, mentre incombe la spada di Damocle del 2013.
L’agricoltura è anche di fronte ad un passaggio generazionale i cui caratteri sono ancora in gran parte indeterminati. Si sa che i più vecchi debbono lasciare, ma non è chiaro come i giovani li sostituiranno. Bisogna ragionare su tempi lunghi e realizzare una azione complessiva, che miri ad un assetto economicamente, socialmente e territorialmente sostenibile dell’agricoltura italiana ed europea e ad una riorganizzazione del sistema agricolo e alimentare del paese in una prospettiva di medio-lungo periodo, oltre il 2013.
L’incertezza dominerà il futuro dell’agricoltura italiana ed europea, specie finché in ambito internazionale, soprattutto attraverso il WTO, non si consoliderà un nuovo sistema di regole solido e condiviso. Le tecnologie applicate alla produzione e di alimenti offrono orizzonti inimmaginabili fino a pochi anni fa. Ma proprio perché la situazione è complessa, non si può navigare a vista. Occorre una visione strategica per l’agricoltura, così come per la politica agricola e di sviluppo rurale. Che, quanto meno, funga da benchmark, da pietra di paragone, per i passi da compiere da adesso in avanti. Potrebbe essere utile a questo scopo una riflessione collettiva che rilanci nel paese il dialogo interistituzionale (a cominciare dal rapporto tra Stato e Regioni) mirando ad una strategia condivisa che coniughi allo stesso tempo il principio della sussidiarietà con la necessità di collocare le cento agricolture del paese nel nuovo teatro competitivo, che ha ormai una scala internazionale e globale. Se opportunamente preparata in uno sforzo di riflessione collettivo che sia anche occasione per un coinvolgimento dal basso dei territori e delle istituzioni regionali e locali, potrebbe essere utile una nuova grande conferenza agraria e agro-alimentare con lo scopo di definire il quadro delle nuove domande di politica per l’agricoltura e lo sviluppo rurale che emergono tanto dal settore che dal resto dell’economia e della società italiana. Una occasione per riaffermare la rilevanza del settore agro-alimentare nelle strategie di crescita del paese e consolidare attorno alle nuove strategie di medio periodo vecchie alleanze, facendone emergere di nuove. Un appuntamento anche per rilanciare in chiave europeista l’iniziativa internazionale dell’Italia sul fronte agro-alimentare.

Impresa

Operare in un orizzonte strategico dunque. Questo implica concentrare l’attenzione sui soggetti del futuro. Il maggiore punto di debolezza dell’agricoltura e l’agro-alimentare in Italia risiede nel grave deficit imprenditoriale e nella scarsa capacità competitiva. Porre al centro delle strategie settoriali e territoriali le imprese e gli imprenditori significa innanzitutto elevare il livello del capitale umano impegnato in tutta la filiera. Nello stesso tempo, significa combattere contro tutte le rendite che impediscono la mobilità dei fattori (della terra innanzitutto), che ostacolano il ricambio generazionale e l’adeguamento dimensionale delle imprese, da cui originano pesanti costi e penalizzazioni a carico dei soggetti più deboli della catena alimentare: l’impresa agricola stessa e il consumatore finale.
Combattere le rendite e riorientare al mercato le scelte delle imprese non solo implica agire attivamente contro le posizioni monopolistiche e parassitarie, spesso presenti nel settore agricolo e nelle filiere agro-alimentari. Significa anche riconsiderare criticamente le tante circostanze nelle quali sono le stesse politiche a determinare o a premiare posizioni di rendita. E’ questa una condizione che ricorre in tutti i casi in cui, per accedere al sostegno pubblico, è sufficiente il possesso di requisiti soggettivi (di status) anziché l’impegno a specifici comportamenti (l’impegno ad attuare un progetto utile anche da un punto di vista sociale). Questo vale per tanta parte delle misure di sostegno della PAC, compreso il pagamento unico aziendale, specie nella variante adottata in Italia (disaccoppiamento totale, regime storico, blanda applicazione dell’eco-condizionalità e dell’art. 69). Ma vale anche per tutte le misure del secondo pilastro (comprese quelle ambientali) tutte le volte in cui mancano precisi impegni ai quali adempiere, una chiara selezione per obiettivi strategici tradotti in impegni e puntuali controlli (e severe sanzioni, quando necessario). E’ una questione, questa della finalizzazione degli interventi a precisi impegni futuri (e non a requisiti di status del beneficiario), che riguarda anche le agevolazioni fiscali e contributive all’agricoltura, troppo spesso concesse senza contropartite in termini di comportamenti, come fossero diritti soggettivi.
La scelta strategica delle imprese e degli imprenditori come soggetti cruciali per il rilancio dell’agricoltura nazionale implica anche fare delle scelte. In particolare occorre concentrare l’impiego delle scarse risorse, selezionando i soggetti beneficiari della spesa e delle agevolazioni fiscali e contributive, orientate al rilancio competitivo ed economico del settore. Una operazione che va effettuata, chiamando allo stesso tempo gli stessi imprenditori ad una maggiore partecipazione e ad un ruolo più attivo nelle decisioni strategiche. Questo ovviamente non significa trascurare le tantissime aziende agricole che per la minuscola dimensione fondiaria e l’impegno secondario del conduttore (e, spesso, l’orientamento all’autoconsumo) non possono considerarsi imprese. La loro funzione va sostenuta con specifiche politiche di carattere ambientale o esplicitamente sociale e con servizi adeguati alla piccola taglia ed al carattere accessorio, ma senza ambiguità rispetto alle politiche specifiche per le imprese per le quali è centrale il perseguimento di condizioni di efficienza e di competitività.
Il rinnovamento generazionale si pone come tema centrale e ineludibile per il rilancio imprenditoriale. Le organizzazioni agricole giovanili debbono assumere un ruolo sempre più autonomo e proiettato al futuro. Esse vanno ascoltate e sostenute, anche per favorire il rinnovamento e la riqualificazione di tutto il mondo agricolo, compresa la sua rappresentanza.
Spesso poi, le gravi carenze di manodopera nelle imprese agricole sono coperte dall’immigrazione. Gli immigrati costituiscono una fondamentale risorsa strategica per il settore, ma si tratta di investire in azioni finalizzate a facilitarne l’inserimento e l’integrazione, combattendo lo sfruttamento.

Aggregazione

Il sistema agro-alimentare italiano è troppo frammentato. Allo stesso modo, le politiche si sovrappongono spesso l’una all’altra, senza integrarsi e correlarsi reciprocamente. L’obiettivo di “ricondurre a sistema” le imprese e la politica agraria e agro-alimentare del paese si pone come questione centrale.
La questione dell’aggregazione è rilevante da più punti di vista: delle misure di intervento, dei soggetti, delle politiche.
Aggregazione delle misure di intervento. Questo significa porre al centro del rapporto con la politica agricola il progetto strategico: il piano di impresa (o business plan) come strumento principale e prioritario per accedere, con un unico atto sostanziale di accreditamento e di impegno, ad ogni forma di sostegno appropriata e disponibile. Aggregare le misure di intervento significa anche programmarle e gestirle per pacchetti di misure evitando dispersioni. Una condizione questa necessaria soprattutto nell’implementazione del secondo pilastro, anche in considerazione della diminuzione delle risorse di spesa e della necessità di maggiore efficienza nella loro gestione.
Aggregazione dei soggetti. Ciò implica creare incentivi e condizioni di favore (con un opportuno uso della premialità e delle agevolazioni) per tutte le forme di aggregazione (orizzontali e verticali) delle imprese agricole e di quelle agro-alimentari e tutti i progetti che consentano loro di “fare sistema” con gli altri soggetti della filiera, fino al consumatore, favorendo tutte le forme di associazione, anche attraverso la definizione di nuove soluzioni contrattuali. Questo significa anche puntare, nell’ambito delle aree rurali del paese, ad un maggiore coinvolgimento e all’aggregazione delle istituzioni (pubbliche-private, profit e non-profit, economiche e culturali, ecc.). L’approccio Leader, secondo lo spirito della Conferenza sullo sviluppo rurale di Salisburgo del 2003, dovrebbe pervadere tutte le azioni del secondo pilastro, estendendolo ben oltre il 5% di fondi ad esso riservati nei regolamenti attuativi. Ma questo implica anche andare a rivedere criticamente l’attuale funzione dei Gal, ridottisi spesso a istituzioni burocratiche che hanno perso la funzione innovativa originaria.
Aggregazione delle politiche. Occorre che tutta la politica agricola e di sviluppo rurale (del primo, così come del secondo pilastro) converga e si coordini con tutte le altre politiche territoriali che investono le aree rurali (trasporti, servizi sociali, ambiente, infrastrutture, montagna, turismo, industria, sanità, parchi ecc.). I programmi di sviluppo rurale, nell’impostazione e ancor più nella gestione, sono stati spesso poco più di una mano di vernice sulla vecchia impostazione settoriale della politica agricola, anziché un reale intervento a carattere territoriale. I programmi di sviluppo rurale debbono invece diventare parte di una organica programmazione per lo sviluppo dei territori rurali, innovando sul piano sia degli strumenti che dei potenziali soggetti beneficiari.

Innovazione

Nei nuovi scenari competitivi, un ruolo cruciale sarà giocato dall’innovazione, sia nei sistemi agro-alimentari che puntano su produzioni di pregio e su mercati qualificati ed esigenti, che in quelli in cui la competizione si realizzerà attraverso il contenimento dei costi. Due modelli, schematicamente, si contrapporranno nel futuro dei sistemi alimentari. Il primo si riassume nell’espressione "from lab to fork". E’ quello guidato dalle grandi concentrazioni multinazionali dell’agro-alimentare capaci, per la natura finanziaria stessa del modello, di consistenti investimenti in innovazione e marketing. Il secondo, più coerente con il modello di agricoltura europeo e, soprattutto, italiano si riassume nell’espressione: "from farm to fork". Sarebbe illusorio pensare che questo modello possa contrapporsi al precedente senza una politica altrettanto consistente per l’innovazione. La naturalità e il richiamo alla tradizione si valorizzano soltanto se le qualità gustativa, organolettica, nutrizionale, sensoriale ecc. sono sistematicamente implementate, monitorate, certificate e portate a conoscenza del consumatore. A queste si aggiungono altre qualità nei servizi aggiunti, dalla conservazione al packaging, in relazione alle esigenze di consumatori.
I sistemi agro-alimentari del futuro dovranno peraltro cimentarsi in nuove produzioni sia alimentari che non alimentari (come energia e fibre) e in nuovi servizi (turistico-ricreativi, paesaggistico-ambientali, educativi e rieducativi, connessi alla cura del corpo e della salute). C’è in tutto questo un vuoto da riempire con programmi di ricerca scientifica, formazione e sviluppo, che coniughino i ruoli dei centri di ricerca pubblici, a cominciare dalle Università, con quelli delle imprese private. Bisogna innanzitutto superare la estrema frammentazione della ricerca attuale. Occorrono anche nuove modalità nella ricerca e nell’individuazione delle priorità su cui concentrare gli sforzi di ricerca, affiancando agli approcci mono-disciplinari, altri approcci che affrontino la complessità, insieme ai diretti interessati, con il dialogo e il lavoro interdisciplinare.
Se la ricerca è il motore dell’innovazione, la sua diffusione è garantita dal sistema dei servizi alle imprese. Il basso livello competitivo di componenti consistenti del sistema agro-alimentare italiano è anche effetto della inadeguatezza del sistema dei servizi all’agricoltura. Favorire l’integrazione del sistema agricolo-agroindustriale-rurale attraverso una reale ed ampia disponibilità di servizi per agevolare la diversificazione e l’integrazione delle imprese e per migliorare la loro capacità di raggiungere il mercato è questione centrale e spesso trascurata.
Ai servizi tradizionali vanno aggiunti nuovi servizi in relazione all’estendersi delle competenze necessarie all’imprenditore: sia per competere sui mercati tradizionali (servizi di informazione, di formazione, commerciali e di mercato, finanziari, assicurativi, statistici, tecnici, ecc.), sia in relazione ai nuovi mercati (agrituristici, educativi e culturali, curativi e riabilitativi, energetici, paesaggistici e ambientali, ecc.). Occorre una riqualificazione complessiva dell’assistenza tecnica, della sua filosofia di base, secondo modelli nuovi, più partecipativi ed interattivi, basati sui fondamenti scientifici della comunicazione e dell’apprendimento sociale e quindi più calati nella complessa realtà in cui gli imprenditori si trovano ad operare. Questo significa anche sperimentare nuove soluzioni organizzative e nuove forme di comunicazione, specie attraverso quelli che sfruttano le potenzialità dell’Information Technology: Pur nei limiti delle modeste risorse a disposizione, lo dimostra anche l’esperienza Agriregionieuropa: il sito, le finestre sulla PAC e sul WTO, il glossario e la rivista elettronica attraverso la quale questo documento e diffuso lo dimostra.
La riqualificazione dei servizi va condotta sulla base di piani strategici dei servizi all’agricoltura, all’agro-alimentare e allo sviluppo rurale, che vedano il coinvolgimento diretto, anche finanziario, delle imprese beneficiarie, valutati sistematicamente sulla base di indicatori di risultato espliciti in ogni fase: dalla progettazione al monitoraggio ex-post.

Contrattualizzazione

L’agricoltura produce beni privati e beni pubblici (o di interesse collettivo). Nel passato venivano presi in conto soltanto i primi. La mono-funzionalità dell’agricoltura veniva sancita dalla scelta di sostenerla attraverso il mercato, alterandone gli equilibri e elevando artificialmente i prezzi. Nella politica agricola contemporanea si va gradualmente affermando il principio che gli equilibri di mercato non debbano essere alterati, se non con politiche di stabilizzazione, mentre i beni e i servizi di interesse collettivo debbono essere valorizzati direttamente dall’azione pubblica con pagamenti giustificati dall’assunzione di opportuni impegni da parte degli agricoltori. Da una parte una politica orientata a favorire il (corretto) funzionamento del mercato a garanzia dei consumatori e dei produttori. Dall’altra una politica di pagamenti per beni e servizi ambientali, paesaggistici e culturali a tutela delle multi-funzionalità socialmente rilevanti dell’agricoltura, sancita da precisi impegni. Il modello di politica agricola fondato sul sostegno dei prezzi e sull’accoppiata aiuti-agevolazioni è superato. La futura politica agraria si fonderà sulla contrattualizzazione delle relazioni tra l’agricoltore e la collettività, rappresentata dalle istituzioni pubbliche, nel rispetto del principio di sussidiarietà. La contrattualizzazione è anche fondamentale per assicurare qualità e trasparenza nella politica agricola, condizione fondamentale per la sua accettabilità politica.
L’introduzione del regime di pagamento unico aziendale della riforma Fischler ha fatto un passo importante in questa direzione. Il pagamento unico aziendale disaccoppiato ha, quanto meno, liberato le imprese agricole dai precedenti condizionamenti e restituito al mercato la funzione di orientamento dell’offerta. Pur nei limiti della riforma, specie della sua applicazione in Italia, il PUA consente anche, ai beneficiari della vecchia PAC, un passaggio graduale dal protezionismo al mercato aperto alla competizione. Ma non si è compiuto il secondo passaggio, quello di un aggancio forte (una sorta di nuovo accoppiamento) tra pagamenti pubblici e produzione di beni pubblici.
Questo passaggio è cruciale per fornire una giustificazione forte alla spesa per l’agricoltura ed ha una serie di implicazioni: il passaggio dal disaccoppiamento su basi storiche al modello regionale, il rafforzamento nell’immediato della eco-condizionalità nella attribuzione dei PUA (gli standard attuali sono inadeguati e di dubbia efficacia) e la revisione verso obiettivi ambientali e di qualità più stringenti e qualificanti dei pagamenti aggiuntivi dell’art. 69; nei tempi più lunghi il rafforzamento del secondo pilastro e l’individuazione di forme di pagamento per la produzione di beni e servizi ambientali, paesaggistici e culturali ben più consistenti e generalizzate che in passato.