La programmazione comunitaria dello sviluppo rurale nelle regioni meno sviluppate

Abstract

L’articolo evidenzia i problemi alla base dei ritardi di attuazione dei piani di sviluppo rurale nelle regioni meno sviluppate. Questi problemi si ripresentano puntuali all’inizio di ogni programmazione.
L’analisi prende in considerazione le ultime due programmazioni (2007-2013 e 2014-2020) con riferimento alla regione Calabria attraverso l’analisi dei dati di spesa e le informazioni sul monitoraggio procedurale.

Introduzione

Le regioni meno sviluppate (Campania, Puglia, Basilicata, Calabria e Sicilia) presentano nell’attuazione dei programmi comunitari ritardi che non sono stati mai ridotti con il passare degli anni. In questo articolo si vogliono mettere in evidenza alcuni dei tanti problemi di cui soffrono queste Regioni, con particolare riferimento alla Calabria.
Le valutazioni relative alle passate programmazioni sono abbastanza critiche (Mantino, Tarangioli, 2017; Aiello, 2017; Perotti e Teoldi, 2014) e comportamenti diversi sono evidenti tra le regioni italiane: tra quelle del centro-nord più efficienti e quelle del sud più lente nell’attuazione e con minore capacità amministrativa nel gestire, programmare e controllare la spesa.
Ogni Regione deve dimostrare che gli obiettivi possono essere raggiunti con l’assetto amministrativo e organizzativo attuale. Altrimenti devono indicare quali accorgimenti sono necessari per garantire i risultati. In soccorso alle autorità preposte, nella programmazione 2014-2020, viene l’obiettivo tematico 11 (rafforzamento della capacità istituzionale) che, tramite misure finanziabili dal Pon Governance e dai Por, prevede attività di formazione su aspetti specifici del programma.
Su 15 condizionalità applicabili a livello nazionale, nessuna Regione mostra di essere in regola. Dal punto di vista amministrativo e organizzativo tutte le Regioni hanno redatto un Piano per il rafforzamento amministrativo (Pra) con il quale hanno individuato i punti critici su cui intervenire, dopo aver analizzato le debolezze delle passate programmazioni e l’attuale assetto amministrativo, organizzativo e gestionale.
Anche se spesso denominati con termini diversi, i problemi individuati sono comuni per tutte le Regioni e fanno riferimento ad un maggiore coinvolgimento del personale sin dalla fase di avvio e non solo in quella di attuazione. Occorre una diversa organizzazione degli uffici e del personale, uno snellimento delle procedure ed un maggiore coinvolgimento del partenariato istituzionale e socio-economico. Ultimo, ma non meno importante, è indicato il miglioramento dei sistemi informativi.
Tra gli obiettivi posti vi sono la riduzione dei tempi relativi alle procedure; l’incremento della capacità media di spesa annuale; la completa digitalizzazione; la riduzione delle irregolarità rilevate nell’attuazione degli interventi. Non per tutti questi obiettivi, allo stato attuale, si può verificare lo stato di avanzamento, dato che siamo ancora all’inizio dell’attuazione. Ma riguardo ai primi due già le Regioni segnano il passo, come vedremo più avanti.
Scopo del presente lavoro è individuare e approfondire i vincoli amministrativi e burocratici che limitano l’attuazione delle politiche nelle regioni convergenza, limitando l’analisi alle programmazioni 2007-2013 (dati definitivi) e 2014-2020 (dati parziali). L’analisi verterà non solo su dati di spesa, ma soprattutto su informazioni del monitoraggio procedurale. Infine, verrà posto l’accento su possibili futuri scenari di cui si sta discutendo e dell’impatto che essi possono avere sulle Regioni oggetto del presente lavoro.

L’impostazione della programmazione

Prima della formulazione dei programmi operativi dei fondi strutturali, ogni regione ha predisposto il Documento di Orientamento Strategico che costituisce il quadro di riferimento per la definizione e l’attuazione in forma integrata, nel periodo di programmazione 2014-2020, delle politiche relative ai fondi Strutturali e di Investimento Europei (Fesr, Fse, Feasr e Feamp) e delle politiche regionali e nazionali (Fondo per lo Sviluppo e la Coesione). Nel documento redatto in Calabria si afferma che viene “adottato un approccio di forte complementarità dei Fondi Sie” e i meccanismi di governance attuati dal Comitato per la Programmazione Unitaria 2014 - 2020.
Sembrerebbe che la Calabria avesse intenzione di tenere in debito conto tutte le negatività emerse nell’attuazione della programmazione 2007-2013 e per non incorrere negli stessi errori avesse preso le precauzioni necessarie. Purtroppo così non è stato. Molte delle negatività precedenti sono emerse anche in questa fase della nuova programmazione.
L’integrazione dei fondi per la Calabria era un tema chiave sia dal punto di vista programmatico che organizzativo, a tal punto che nel documento veniva auspicata l’istituzione di “un unico Comitato di Sorveglianza per i programmi cofinanziati dai Fondi Sie”.
Tra i problemi da risolvere viene indicato il deficit di governance (Mantino, 2015) per tutte le politiche sia comunitarie che ordinarie di settore e quindi era necessario rafforzare il quadro organizzativo. La Regione Calabria ha approvato una nuova organizzazione della Giunta1 e dei singoli Dipartimenti2 che non ha risolto il deficit di governance.
Di norma i programmi operativi Fse e Fesr vengono redatti dal Dipartimento Programmazione Comunitaria; mentre il Psr è redatto dal Dipartimento Agricoltura che si occupa anche del Feamp. L’attuazione poi a seconda del tipo di intervento compete ai diversi dipartimenti (lavoro e formazione professionale il Fse; l’ambiente, lavori pubblici, turismo, attività produttive il Fesr). Nell’ambito del dipartimento agricoltura il Psr è stato spezzettato tra diversi settori e servizi. Sono coinvolti tre settori per i controlli, un settore per il Feamp, e sei settori per le misure tra quelle relative al capitale umano, alla competitività, all’agroambiente e alla zootecnia, alle popolazioni rurali, alla forestazione.
L’integrazione fra programmi in fase di redazione del programma di sviluppo rurale e dei Por va scemando. E si ripete la stessa procedura della programmazione 2000-2006 (presente anche nella programmazione Por che includeva tutti i fondi strutturali (Fse, Fesr, Feoga) e 2007-2013 che veniva attuata con la programmazione unitaria prevista nell’ambito dei fondi.
Ovviamente nella fase di redazione del Por e del Psr non si è tenuto conto di questo orientamento e sono stati prodotti in Calabria due programmi (uno per il Fse e il Fesr e l’altro per il fondo Feamp), anche in Puglia sono stati prodotti due programmi. Nelle altre regioni sono stati previsti tre programmi (uno Fse, uno Fesr e uno Feasr). In nessuna regione è stato prodotto un programma unitario, anche se tutti hanno previsto un capitolo per l’integrazione dei fondi strutturali.
A questo riguardo è interessante approfondire anche l’aspetto relativo alla strategia nazionale delle aree interne (Mantino e De Fano, 2016) che in Calabria (Gaudio, 2015) è stata inserita all’interno dello sviluppo locale e quindi in ambito approccio Leader (Lo sviluppo locale di tipo partecipativo, Clld), ma negli altri fondi (Fse e Fesr) in ambito Investimenti territoriali integrati (Iti)3. Nelle altre regioni la strategia nazionale per le aree interne viene attuata come approccio Leader (Misura 19) sia in Basilicata che in Puglia. In Campania la strategia delle aree interne viene attuata nell’ambito della misura 16.7 (Sostegno per le strategie di sviluppo locale di tipo non partecipativo). In Sicilia la strategia viene attuata nell’ambito Iti (Investimenti territoriali integrati). Tutte le strategie prevedono l’integrazione dei fondi. Integrazione dei fondi che ad oggi è difficile verificare non essendo ancora nella fase di attuazione (anche se sono passati più di due anni dall’approvazione dei programmi).
Considerata l’importanza che viene attribuita all’intervento per le aree interne, la Regione Calabria prevede un impegno a valere sui tre fondi comunitari (Fesr, Fse e Feasr) per un importo non inferiore a 200 milioni di euro4.
Ma già nella valutazione ex ante veniva sottolineato quanto segue: “un’ultima considerazione riguarda il discorso “aree interne”, ancora ad oggi incompiuto in quanto le AdG del Feasr e del plurifondo Fesr-Fse sono alle prese con il rispetto delle imminenti scadenze e ancora non hanno dato vita ad un quadro concordato che coniughi aree interne con aree rurali. Su questo punto si resta in attesa dei necessari documenti”5. Nessun accordo è mai stato fatto per una strategia per le aree interne unitaria.
La stessa zonizzazione dei territori Leader avvenuta in Calabria successivamente all’individuazione delle aree interne, non ha tenuto conto di questa ultima e ha disegnato i territori Leader in modo da sovrapporsi in maniera disorganica alle aree interne. Troviamo aree interne nell’ambito di più territori Leader e più aree interne nell’ambito della stessa area leader. Inoltre, mentre la strategia Leader individua aree su cui intervenire, la strategia per le aree interne della Regione Calabria prevede interventi nei singoli comuni appartenenti alle aree Leader.
Già a due anni dall’approvazione dei Psr si riscontra che diverse regioni hanno provveduto a modificare l’originario programma più d
una volta (la Calabria, la Sicilia e la Campania 3 volte, la Basilicata 5 e la Puglia 6). Anche sul piano finanziario sono stai operati dei cambiamenti.
Anche nella passata programmazione le rivisitazioni dei Psr sono state diverse e hanno riguardato nella maggior parte dei casi il piano finanziario. Aumenti nei piani finanziari hanno riguardato la misura 14 (benessere degli animali) e la misura 19 (approccio leader) in Campania. Mentre tutte le altre misure hanno visto ridursi le risorse iniziali. Specialmente la misura 2 (servizi di consulenza) in Puglia e la misura 6 (Sviluppo delle aziende agricole e delle imprese) in Sicilia le cui variazioni sono state del 20%.
In Italia l’avanzamento della spesa del Feasr è poco di più del 10%. La Calabria e la Sicilia presentano valori più alti della media (intorno rispettivamente al 16% e al 15%). Valori che risultano più alti di quelli medi delle regioni più sviluppate (13,6%) e di quelle in transizione (13,8%).
Le misure che concorrono a raggiungere questi livelli di spesa sono quelle a superficie che come nella passata programmazione sono quelle con la più alta capacità di spesa e che si “trascinano” dalla precedente programmazione.
Uno sguardo allo stato di avanzamento della spesa denota che nella maggior parte dei casi i pagamenti nella passata programmazione sono avvenuti nel quarto trimestre di ogni anno quando si poteva incorrere nel disimpegno automatico.
Anche nell’attuale programmazione la spesa non segue un percorso lineare. A picchi consistenti seguono periodi di spesa alquanto contenuti.
Le condizionalità ex ante individuate e alle quali apportare le correzioni non hanno ad oggi sortito effetti atteso che l’attuazione avviene con le stesse procedure e gli stessi problemi evidenziati nelle valutazioni ex ante dei Psr 2014-2020.

Le criticità rilevate

Un elemento che ha ridotto l’efficacia degli interventi sul territorio è stato la frammentazione e la dispersione delle operazioni. Tenendo conto di questa negatività nell’attuale programmazione si è sostenuta l’intenzione di puntare su progetti strategici di valenza regionale.
Ma dalle informazioni derivanti dalle fonti ufficiali e dai programmi sembrerebbe esattamente il contrario. È difficile allo stato attuale poter valutare l’impatto dei programmi dato che di fatto ancora si è all’inizio della programmazione in termini di spesa. Ma nella passata programmazione in tutte le quattro regioni le misure attivate sono state 36 su 40. Nell’attuale programmazione 2014-2020 le misure attivate sono 19. Ma ognuna di esse si scompone in sottomisure e azioni, per cui si ottiene lo stesso numero di interventi della tanto criticata programmazione precedente. Possiamo fare riferimento ai fabbisogni individuati che derivano dall’analisi Swot effettuata. Essi variano da un minimo di 20 della regione Basilicata ad un massimo di 26 della regione Campania. La Calabria e la Puglia hanno individuato 25 fabbisogni ciascuna e la Sicilia 21.
Un altro punto critico viene dato dalla lentezza delle operazioni per giungere alle graduatorie finali. Il dato solo per la regione Calabria evidenzia che per l’annualità 2016 sono considerati conclusi (cioè giunti alla pubblicazione della graduatoria definitiva) solo 7 bandi. Mentre per altri 13 si è giunti soltanto alla graduatoria provvisoria. I tempi di approvazione dei bandi giunti a graduatoria definitiva è pari mediamente a 607 giorni, mentre i tempi di quelli giunti alla graduatoria provvisoria sono stati 363 giorni.
Anche le altre regioni presentano tempi abbastanza lunghi: si va mediamente dai 531 giorni della Basilicata ai 738 giorni della Campania. E comunque Calabria, Sicilia e Puglia impiegano circa 600 giorni per l’approvazione di un progetto. In Calabria, regione di cui si dispone delle informazioni in maniera più puntuale, i tempi che intercorrono tra l’approvazione del Psr e l’emanazione dei bandi è pari a 242 giorni; mentre poi passano altri 365 giorni per avere la graduatoria definitiva.
Molto presente nei diversi bandi è il ricorso alla proroga. In molti bandi, soprattutto in Puglia, la scadenza è stata prorogata. Nel caso della Calabria, ed in particolare per la misura 16.1 (Supporto alla costituzione ed al funzionamento dei gruppi operativi Pei), la scadenza del bando è stata prorogata per ben due volte (31/1/2018 e 15/2/2018) rispetto alla scadenza originaria (15/1/2018). Il bando per il pacchetto aggregato (domanda di aiuto che prevede più interventi), che originariamente aveva scadenza 14/11/2016 è stato prorogato per ben 4 volte: 16/1/2017, 6/2/2017, 8/2/2017 e 13/2/2017.
Per l’annualità 2017 non ci sono graduatorie definitive, ma solo provvisorie e sono relative alla misura 10 (Pagamenti agro-ambientali), alla 11 (Produzione biologica), alla 13 (Indennità compensativa), alla 14 (Benessere degli animali). I tempi per giungere alla graduatoria provvisoria sono stati mediamente pari a 515 giorni.
In riferimento alla progettazione integrata i tempi per l’approvazione delle graduatorie definitive sembrano essere più brevi. Per il pacchetto aggregato (Misura 4) e il pacchetto giovani (Misura 6) in Calabria passano 221 giorni per la definizione del bando e altri 206 per avere la graduatoria definitiva, per un totale di 427 giorni.

La progettazione integrata e gli attori coinvolti

Un problema emerso nella passata programmazione è stato quello di migliorare la gestione dei programmi. Quindi, un obiettivo era quello di rafforzare la capacità degli organismi coinvolti nella gestione e attuazione dei programmi dei Fondi, soprattutto nelle aree meno sviluppate e per una connotazione degli interventi a forte innovazione strategica ed organizzativa. Andava anche rafforzata la capacità locale di progettazione e di aggregazione tra le diverse istituzioni, partenariati, agenzie e soggetti che svolgono funzioni rilevanti per lo sviluppo locale.
Ma la Regione Calabria non è andata in quella direzione, anzi ha promulgato una legge6 che riconosce come agenzie di sviluppo locale quelle che hanno avuto responsabilità nella gestione dei patti territoriali, con il risultato di sovrapporle ai già costituiti Gal e ai distretti agroalimentari di qualità e rurali, che attuano progetti comunitari o sono abilitati a promuovere sul territorio progetti di sviluppo (Inea, 2013). Alla zonizzazione dei distretti si aggiungono le 14 aree Leader nell’ambito del programma di sviluppo rurale e le 10 aree interne previste dalla Regione Calabria e le aree comprese nei “contratti di fiume”7 che in Calabria corrispondono a “17 ambiti territoriali (3 hanno già sottoscritto il protocollo d’intenti e procedono verso la sottoscrizione dei Contratti, 14 sono in fase di avvio con il coinvolgimento complessivo di circa 160 Comuni calabresi)”. A questi si aggiungono gli Investimenti Territoriali Integrati (Iti) che sono stati previsti dal Por Calabria 2014-2020 per l’attuazione del programma.
Nella fase di attuazione non sembrano esserci contatti tra i vari responsabili dei fondi. Ogni fondo ha una sua autonomia e la rivendica con forza. Già nella programmazione 2000-2006 c’era stato il tentativo di promuovere una programmazione unitaria. Tentativo che è continuato nella programmazione 2007-2013.
L’autorità di gestione del Fesr assicura il coordinamento con gli altri strumenti di intervento della politica regionale comunitaria con il Comitato Regionale di Coordinamento della Programmazione Unitaria 2007 – 2013. Le esperienze di programmazione integrata avutesi nelle programmazioni precedenti prevedevano Organismi Partenariali (Tavolo di Partenariato Regionale, Tavoli di Partenariato Provinciali) e Tecnici (Gruppo Regionale di Coordinamento, Gruppi Tecnici Regionali, Laboratori Territoriali di Progettazione). Di tutta questa architettura istituzionale prevista non c’è più traccia nella nuova programmazione 2014-2020.

Verso la definizione dei programmi

Come è facilmente verificabile osservando la figura 1, nelle due ultime programmazioni (ma anche nella terz’ultima la situazione non è diversa) la suddivisione dei fondi si concentra sugli stessi interventi: gli investimenti (misura 4, investimenti in immobilizzazioni materiali) e i premi delle misure a superficie (misura 10, pagamenti agroambientali e misura 11, agricoltura biologica).
E questo nonostante i Piani di sviluppo rurale prevedano mediamente 1.100 pagine circa di analisi (erano mediamente 518 pagine nella passata programmazione). Le analisi Swot predisposte dalle diverse regioni evidenziano punti di forza e di debolezza abbastanza variegati a dimostrazione che i problemi sono diversi e che è necessario proporre tanti Psr per quante sono le Regioni.
In particolare, per quanto riguarda i punti di forza solo 11 su 36 sono quelli comuni presenti almeno in tre Regioni. Nessun punto di forza evidenziato è comune in tutte le regioni.
In merito ai 40 punti di debolezza evidenziati, solo 5 di essi sono comuni a 4 Regioni e 9 a tre Regioni.
Le Regioni meno sviluppate sono minacciate dalla crisi economica, dal rischio di dissesto idrogeologico, dalla desertificazione, dagli incendi boschivi, dall’aumento del fabbisogno idrico e dalla scarsa attenzione delle politiche a sostegno delle popolazioni rurali.

Figura 1 - Distribuzione delle risorse del Psr per tipo di intervento (2007-2013; 2014-2020)

Fonte: Rete Rurale Nazionale (2017)

Le opportunità individuate dalle Regioni riguardano l’incremento delle risorse finanziarie dell’Unione Europea a sostegno della ricerca e dell’innovazione in agricoltura, la maggiore attenzione dei consumatori verso la salubrità, la qualità e l’eticità dei prodotti agroalimentari e la crescita della domanda su mercati esteri. In riferimento all’inclusione sociale e alla lotta alla povertà le opportunità segnalate sono molto diversificate.
Le risorse del Fse e del Fesr (Figura 2) si concentrano nella competitività dei sistemi produttivi (22% delle risorse). Seguono con un importo pari al 25% interventi verso l’ambiente (obiettivo 4, 5, 6) e con il 10% circa l’obiettivo relativo all’occupazione e all’istruzione.
Non sembrano esserci marcate differenze nella distribuzione delle risorse tra regioni meno sviluppate e regioni più sviluppate. In entrambi i casi si segue il dettato previsto dal regolamento comune.
Uno sguardo per singolo obiettivo tematico evidenzia che l’OT con più risorse allocate è la tutela dell'ambiente. La Campania è la regione che vi investe maggiormente, destinando il 26,4% delle proprie risorse a tale obiettivo; seguita dalla Puglia. La Sicilia concentra il 25% del Fesr su interventi a sostegno della transizione verso un’economia a basse emissioni di carbonio (OT 4). Rispetto alle altre quattro regioni meno sviluppate, la Puglia destina un quinto del Fesr a favore della competitività nelle Pmi (OT3). Più uniforme è il dato relativo alle strategie regionali per la ricerca e l’innovazione (ogni regione incide per il 10-12%). Infine, l’istruzione (OT10), presenta la quota minore di investimento (600 milioni di euro) e la Calabria ha l’incidenza maggiore pari a circa il 7% della dotazione Fesr del proprio programma.
La Puglia è quella che concentra la maggiore quota di risorse Fse in materia di istruzione (OT10) con il 39%. L’inclusione sociale e la lotta alla povertà (OT 9) vede le regioni meno sviluppate investire tra il 20% e il 25% delle proprie dotazioni Fse (circa 800 milioni di euro). L’OT 11 (rafforzamento della capacità istituzionale) vede le risorse Fse incidere con il 4% delle risorse (100 milioni di euro).

Figura 2 – Distribuzione percentuale dei fondi Fesr e Fse 2014-2020 (UE + cofinanziamento nazionale) per obiettivo tematico nelle regioni meno sviluppate

Fonte: Nostre elaborazioni su dati Ministero per la coesione territoriale

La priorità del Psr su cui puntano le regioni convergenza (Figura 3) è quella di preservare, ripristinare e valorizzare gli ecosistemi connessi all'agricoltura e alla silvicoltura) seguita dalla priorità 2 (Potenziare la redditività delle aziende agricole e la competitività dell'agricoltura).

Figura 3 – Incidenza percentuale delle risorse programmate per priorità

Fonte: Rete Rurale Nazionale

Sulla base dell’analisi Swot ogni regione ha individuato i fabbisogni su cui intervenire con i fondi del Psr.
Come si può notare i fabbisogni variano da un minimo di 20 della Basilicata ad un massimo di 26 della Campania. La Calabria e la Sicilia hanno individuato 25 fabbisogni ciascuno. I fabbisogni maggiori sono concentrati nella competitività (48) e nell’ambiente (37), seguono l’inclusione sociale (19) e la conoscenza (13).

Figura 4 – Numero di fabbisogni individuati per priorità

Fonte: Rete Rurale Nazionale

La figura precedente evidenzia il numero di fabbisogni per priorità. E’ la competitività che racchiude il maggior numero di fabbisogni nelle Regioni Calabria, Campania e Basilicata. Mentre in Sicilia il maggior numero di fabbisogni si concentra nella priorità “inclusione sociale”. In Puglia lo stesso numero di fabbisogni sono stati individuati nella “competitività” e nell’“ambiente”.

Quale futuro

I problemi sono tanti come evidenziato anche da altri (Mantino e Tarangioli, 2017) e riguardano molteplici fattori ormai strutturati in maniera stabile che non è facile, visti i risultati, risolvere. Le regioni hanno individuato quali sono questi fattori, ma nonostante la loro individuazione anche nella presente programmazione i risultati continuano ad essere negativi. Tra i problemi rilevati dalle valutazioni intermedie dei Psr (Cristiano e Tarangioli, 2017) venivano evidenziati elementi di natura amministrativa (gestione dei programmi, organizzazione della macchina amministrativa, attuazione misure, demarcazione con altri programmi) e di natura esterna (crisi economica e difficoltà del cofinanziamento privato).
La stessa governance ha comportato un impatto rilevante rispetto alla riforma della Pac sia del primo pilastro che dello sviluppo rurale (Mantino, 2015). Sicuramente un impatto sulla governance veniva dato dalla forte connotazione di integrazione dei fondi strutturali per raggiungere gli obiettivi prefissati. La logica da seguire era del tutto nuova: partire dai risultati (Corte dei conti europea, 2017) e solo successivamente individuare le misure di intervento. La visione multifondo non ha avuto in Italia un buon successo. E questo veniva evidenziato già dalla fase iniziale della programmazione. Molte le regioni che avevano difficoltà a seguire questo approccio e tra queste le Regioni meno sviluppate presentavano le proprie perplessità al riguardo. Questo era dovuto ad una struttura organizzativa che era impostata per la gestione separata dei singoli fondi. Gli approcci integrati e cooperativi anche se attuati con un approccio monofondo presentano costi più elevati in termini di selezione e coinvolgimento di più attori rispetto alla domanda singola e questa ultima presenta più problemi. L’approccio Leader è un valido esempio di quanto continua ad essere difficile la sua gestione. Eppure sono ormai tre programmazioni che questo approccio viene proposto (dapprima come iniziativa comunitaria e successivamente dal 2007 all’interno del Psr). Addirittura veniva proposto come approccio da estendere a tutto il Psr. In sostanza quello che è avvenuto in tutte le regioni è stato esattamente l’opposto: è stato il Psr che è entrato e ha condizionato l’approccio Leader. “I Psl appaiono così come tanti piccoli Psr e le scelte si sostanziano essenzialmente nella ripartizione delle risorse finanziarie per misura” (Tenna, 2017). La stessa corte dei conti europea (2010) ha richiesto da molto tempo dei chiarimenti sull’attuazione dell’approccio Leader.
In sostanza in ogni ciclo di programmazione, nonostante le innovazioni introdotte, il tentativo è stato quello di continuare nella tradizione tanto che le scelte sono dettate più dalla facilità con cui esse si gestiscono che dai risultati che si ottengono.
Le Regioni che sono state prese in considerazione presentano caratteristiche simili in termini di zonizzazione (Storti, 2013), in tutte prevale l’area rurale denominata “in ritardo di sviluppo” (quasi i due terzi del territorio in Calabria, Sicilia e Basilicata; mentre occupa poco più della metà del territorio in Campania). Gli interventi in queste aree andrebbero concepiti con un approccio territoriale e con l’ausilio di tutti i fondi. Alcuni studiosi si sono posti il problema se lo sviluppo rurale andrebbe sviluppato con un approccio territoriale o settoriale (Mantino, 2008; Saraceno, 2014; Saraceno, 2017). La Saraceno chiede il superamento dell’ambiguità delle politiche comunitarie. Ambiguità che è presente in tutti i fondi strutturali. Il motivo è la sovrapposizione tra settore agricolo e territorio. Il territorio rurale è ancora visto come un territorio dove prevale l’agricoltura e gli interessi in gioco sono ancora rilevanti per determinati gruppi (organizzazioni professionali agricole) che giocano un ruolo fondamentale nei partenariati istituzionali e socio-economici. In definitiva tra gli scenari possibili c’è quello che faccia diventare la Pac più settoriale (se non tutta) e meno territoriale. “I vantaggi di questa soluzione sono che è relativamente facile da realizzare e si soddisfano le richieste dei gruppi di interesse che vogliono ridurre il meno possibile i finanziamenti destinati agli agricoltori” (Saraceno, 2017). Ma non solo. Verrebbero salvaguardati ai diversi livelli istituzionali (UE, Stato e Regione) gli attuali equilibri tra Direzioni generali, Ministeri e assessorati che continuerebbero a gestire autonomamente gli interventi sul territorio. Anche per le Regioni si creerebbero meno problemi. Un altro possibile scenario è quello che vede cambiare la logica di intervento e la visione secondo la quale le aree rurali sono ancorate all’agricoltura. In Europa e in Italia esistono ovviamente zone rurali in cui è possibile solo l’attività agricola, ma esistono altre zone, e sono la maggior parte la cui attività è diversificata e dove è necessario intervenire con un unico fondo strutturale (Saraceno, 2017; Cese, 2017). In questo scenario anche i pagamenti diretti del primo pilastro andrebbero gradualmente eliminati e la nuova Pac avrebbe una connotazione diversa e risolverebbe molti interrogativi che si sono posti diversi autori su quale Pac dopo il 2020 (Frascarelli, 2017; Sotte 2013), ma anche sui finanziamenti (Sotte, 2016; Sotte, 2017) e sui rapporti con le altre politiche (Sotte, 2014; Sotte, 2016).
Infine un ulteriore considerazione va espressa su come le buone pratiche della programmazione comunitaria non riescono a diventare prassi normale nelle politiche ordinarie. Ci sono esempi che vanno in questa direzione nei piani di rafforzamento amministrativo presenti nelle varie regioni. Si pensa alla semplificazione, ma poi per esempio, in Calabria viene istituita all’interno del dipartimento programmazione nazionale e comunitaria una unità organizzativa autonoma con competenza sulla programmazione nazionale che rende più complessa l’intera struttura.

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• Tenna F. (2017), La valutazione dell’approccio Leader nei Programmi di sviluppo rurale 2007-2013, Agriregionieuropa, anno 13, n. 48, Marzo

• 1. Deliberazione della Giunta Regionale n. 51 del 2/3/2016 modifica del regolamento n. 16/2015 recante “Regolamento di organizzazione delle strutture della Giunta Regionale. Il nuovo regolamento è il n. 4 del 2016.
• 2. Decreto del Direttore Generale del Dipartimento agricoltura decreto n. 34 - 2016 - decreto integrativo n. 245-2016 - decreto 1436-2016.
• 3. Sono previsti 10 Iti d’Area che risponderanno alla medesima logica di intervento e di governance: Pollino occidentale, Pollino orientale, Sila orientale, Valle dell’Oliva, Presila catanzarese, Reventino-Savuto, Serre calabresi, Versante Ionico-Serre, Aspromonte, Area grecanica.
• 4. In realtà il Feasr contribuisce, così come specificato nel Psr, per lo 0,5% dell’importo complessivo del programma, cioè con circa 3 milioni di euro.
• 5. Riferimento punto 5.4, pagina 92 del Rapporto finale della Valutazione ex-ante “valutazione delle disposizioni per Leader Clld”
• 6. Legge regionale 2 agosto 2013, n. 42, Riconoscimento delle Agenzie di Sviluppo Locale. (Bur n. 15 dell’1agosto 2013, supplemento straordinario n. 3 dell’8 agosto 2013).
• 7. È stato sottoscritto il protocollo d'intesa tra la Regione Calabria, l'AssoGal (l'associazione dei Gruppi di azione locale) ed i Gal calabresi per il supporto, la diffusione, la promozione, l'accompagnamento e l'attuazione dei Contratti di fiume.